Doenvermogen: sleutel tot een responsieve overheid

De toeslagenaffaire bracht pijnlijk aan het licht dat de overheid het doenvermogen van burgers overschat. Zij werden geacht om ingewikkelde digitale formulieren in te vullen, voorschotten te berekenen en brieven van de Belastingdienst (met vakjargon) te ontcijferen. Ook hoogopgeleide burgers hadden hier moeite mee. Het begrip doenvermogen werd geïntroduceerd door de WRR. Het houdt in dat de capaciteit van burgers om hun leven vorm te geven, inclusief hun contacten met overheden, kwam onder druk te staan. Dat raakt aan de fundamenten van de rechtsstaat, waarin iedereen deel moet kunnen nemen. Indien het doenvermogen van burgers structureel tekortschiet, betekent dat onder meer een beperkte toegang tot voorzieningen, tot (juridische) procedures en daarmee tot het recht.

Helaas staat het voorbeeld van de kinderopvangtoeslag niet op zichzelf. Het geldt evenzeer voor gemeenten. Wij geven enkele voorbeelden van gemeentelijk beleid, waarbij het doenvermogen van burgers wordt overschat. Burgers met een uitkering op grond van de Participatiewet moeten hun inkomsten uit werk aan de gemeente doorgeven. Ook wanneer diezelfde gemeente hen aan de betreffende baan heeft geholpen. Inwoners gaan er ten onrechte vanuit dat de jobcoach die hen een baan bezorgt dit doorgeeft aan de inkomensconsulent. Wanneer blijkt dat inkomen uit werk niet is gemeld wordt de uitkering stopgezet. Voor inwoners gebeurt dit vaak onverwacht en dit leidt direct tot schulden.

Een volgend voorbeeld betreft de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Voor inwoners die plotseling op zorg zijn aangewezen, is het onduidelijk hoe deze zorg wordt geregeld. Een inwoner met een indicatie binnen de Wet langdurige zorg (Wlz), krijgt zijn vervoersvoorziening niet geregeld en gefinancierd vanuit de Wet langdurige zorg, maar moet daarvoor bij de gemeente zijn. Bij de gemeente moet een indicatie worden aangevraagd. Dan blijkt dat taxivervoer weer anders is geregeld dan openbaar vervoer. Nadat de indicatie voor een van de vervoersvormen is afgegeven, blijkt dan dat de inwoner niet zonder begeleider mag reizen. Deze begeleider betaalt een hoog tarief voor de ritten binnen het Wmo-vervoer, tenzij deze begeleider als zodanig door de gemeente wordt geregistreerd. Er wordt een handeling van de inwoner verwacht terwijl de gemeente al op de hoogte is van de situatie van de inwoner. Daarnaast is het voor inwoners lastig onderscheid te maken voor de typen vervoer die beschikbaar zijn en hoe de verschillende soorten van vervoer geregeld dienen te worden.

Gelukkig voorziet de Wmo in onafhankelijke clientondersteuning (OCO) voor de inwoners. OCO kan ondersteunen wanneer het doenvermogen van inwoners tekortschiet. Maar slechts weinig inwoners (en overigens evenzo weinig professionals) weten dat dit bestaat en weten waarvoor zij bij OCO terecht kunnen. Daarbij maakt de wet onderscheid tussen OCO voor personen met een indicatie voor de Wlz en voor personen die daar geen indicatie voor hebben. Dit maakt het voor inwoners en zelfs voor professionals lastig om adequate ondersteuning te vinden. Zelfs het vragen van ondersteuning om het doenvermogen te vergroten is voor veel inwoners niet inzichtelijk.

Ten slotte noemen we de ingewikkelde rechtsgang bij Wmo-besluiten, wellicht te ingewikkeld voor de doelgroep van deze wet. Een hulpbehoevende moet eerst een aanvraag voor maatschappelijke ondersteuning doen. Daarover kan dan een keukentafelgesprek plaatsvinden. Maar als de uitkomst van dat gesprek is, dat de aanvraag niet wordt verleend, volgt niet een beschikking waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. In dat geval moet de hulpbehoevende eerst formeel een Wmo-aanvraag indienen bij het college van B&W, waarna alsnog een beschikking volgt. Pas dan staat rechtsbescherming open. Wederom getuigt dit van een nodeloos ingewikkelde procedure, die niet is afgestemd op de doelgroep van het sociaal domein.

Regels en procedures kunnen eenvoudiger worden gemaakt. Natuurlijk ligt er een taak voor de wetgever, die de rechtsstaat moet garanderen. Daarvoor kunnen we aansluiten bij de acht eisen van Fuller over goede regelgeving. Wetten, die rechten en plichten voor burgers vastleggen of waarin de wetgever gemeenten in medebewind roept, moeten navolgbaar zijn en niet onnodig gecompliceerd. Zij mogen niet tegenstrijdig zijn en niet te vaak wijzigen. Inhoudelijk moet de wetgever de toegang tot voorzieningen en tot het recht voldoende weten te garanderen. Maar de gemeentelijke organen mogen zich niet verschuilen achter ‘onuitvoerbare’ wetgeving. Ook de gemeenteraad moet regelingen niet ingewikkelder maken dan nodig. Zijn volksvertegenwoordigende functie is daarbij van cruciaal belang; raadsleden moeten geluiden over doenvermogen uit hun achterban kunnen opvangen. Het college heeft ervoor te zorgen dat schotten tussen verschillende beleidsafdelingen worden beslecht. Zelfs binnen één afdeling lijken regelingen tot stand te komen, waardoor burgers een doolhof in worden gestuurd. De gemeentelijke bestuursorganen hebben telkens voor ogen te houden dat hun beleid óók is gericht op burgers, die zelf de weg moeilijk weten te vinden, burgers met weinig doenvermogen kortom. Deelname aan de samenleving mag niet afhankelijk zijn van de mate waarin mensen in staat zijn regels en procedures tot zich te nemen of in actie te komen. Overschatting van het doenvermogen maakt burgers juist kwetsbaar. De overheid moet er voor iedereen zijn; juist nu zij steeds meer een appel doet op zelfredzaamheid.