Dubieus staatsrecht vanuit Downing Street 10

Groot-Brittannië bevindt zich al enige tijd in een constitutionele crisis. De instabiliteit van het systeem lijkt dagelijks toe te nemen. Waar zit dit in en wat ging er mis?

Het typische Britse stelsel

Groot-Brittannië (synoniem: Verenigd Koninkrijk, VK) is op het eerste oog een met Nederland vergelijkbare constitutionele monarchie met een parlementair stelsel. Er is echter geen geschreven Grondwet, wel een aantal belangrijke staatsdocumenten vanaf 1215 (Magna Carta). De constitutie van het VK wordt omschreven als ‘partly written and wholly uncodified’. Het ontbreken van een systematische opsomming van aard en omvang staatsinstellingen en van rechten en plichten van burgers in een Grondwet, maakt politiek en bestuur al wat diffuser. Men moet wel heel goed op de hoogte zijn van vooral ongeschreven regels en oude tradities, om door te dringen tot de kern van het Britse stelsel. De overweldigende uitvaart van Koningin Elizabeth II op 19 september jl. en de kroning van Charles III op 6 mei volgend jaar illustreren dit: veel pracht en praal, maar vrijwel geen macht, noch invloed. Ik kom daarop terug.

Constitutie

De kern van het Britse staatsbestel is de suprematie van het Parlement, de absolute soevereiniteit. In deze doctrine kan en mag het Parlement alles besluiten. Dit betekent dat ook de rechter geen wet van het parlement ongedaan kan maken. Deze doctrine behoeft enige nuancering. Door het parlement zélf en vanuit de EU zijn er minstens vier factoren aan te geven waarom het parlement materieel niet meer de volledige soevereiniteit bezit. Het gaat hier om de decentralisatie van bevoegdheden aan vooral het Schotse parlement en dat van Wales (Senedd Cymru), de incorporatie van het EVRM in Britse wetgeving in 1998, het lidmaatschap van de EU van 1973 tot 2020, en het oprichten van een Hooggerechtshof (Supreme Court) in 2009, waarmee een einde kwam aan de House of Lords als hoogste appelrechter. De nauwe band tussen parlement als wetgevende en regering als uitvoerende macht bestaat nog wel: alle bewindslieden moeten lid zijn van het Lager- of het Hogerhuis.

De Koning maakt vast onderdeel uit van dit stelsel. Zijn positie wordt omschreven als ‘The King in Parliament’, een doctrine die benadrukt dat de Koning onderdeel is van de wetgevende macht. Dit komt tot uitdrukking in de ondertekening van alle wetten door de Koning (Royal Assent). Deze handtekening kan hij overigens niet weigeren. De laatste die weigerde een wetsvoorstel te ondertekenen was Koningin Anne in 1708. Het gaat hier dus om een louter formele handeling. De Koning kan niet afwijken van het advies van de ministers.

Kiesstelsel

Theoretisch is het parlement dus almachtig, in de praktijk is dat heel anders. Dat heeft alles te maken met het kiesstelsel van de Britten. Vrije verkiezingen kennen de Britten al vanaf 1689. Het nauwkeurig verdelen van het land in districten met daarbinnen evenredige vertegenwoordiging is sinds de Grote Hervormingswet van 1832 (Great Reform Act) gangbaar. Thans is het land verdeeld in 650 districten. Wie in een district het meeste aantal stemmen haalt, krijgt een zetel in het Lagerhuis. Alle stemmen op andere kandidaten gaan verloren. In de praktijk leidt dit stelsel er vaak toe dat één partij de absolute meerderheid verovert. Dit wordt omschreven als een meerderheidsstelsel. Coalitieregeringen zien we dan ook zelden in het VK. De consequentie is dat één partij de regering vormt en dat de kabinetsformatie binnen enkele dagen wordt afgerond. De Prime Minister is tegelijk partijleider. Deze combinatie van bestuurlijke en politieke macht én het gebrek aan juridische correctiemogelijkheden, werd door Lord Hailsham omschreven als ‘elective dictatorship’. Het is ook de PM die bepaalt wanneer er verkiezingen worden uitgeschreven. De wet schrijft een zittingsperiode van maximaal 5 jaar voor. Er is dus nauwelijks sprake van checks and balances zoals we die in ons land en in de VS kennen, alhoewel dit systeem in de VS de laatste tijd flink onder druk staat. Tot welke problemen dat leidt, hebben we de laatste jaren kunnen zien. Ik geef hierna drie voorbeelden.

In Nederland wordt ons parlementaire stelsel in hoge mate bepaald door een kiesstelsel van evenredige vertegenwoordiging (i.t.t. het Engelse districtenstelsel). Dit betekent dat alle stemmen zoveel mogelijk worden vertaald in zetel in de Tweede Kamer. Voordeel is dat alle opvattingen onder de bevolking worden gehoord en er niet veel stemmen verloren gaan. Tegelijk heeft dit gevolgen voor een kabinetsformatie: in Engeland is de formatie in 3 dagen rond omdat één partij vrijwel altijd de meerderheid heeft. In Nederland zijn er altijd coalitieregeringen nodig. Nadeel in de huidige situatie is dat ons land een erg politiek versnipperde Tweede en Eerste kamer krijgen. En dat maakt coalitievorming weer een stuk lastiger.

Ontbinding parlement in 2019 illegaal

De prorogatie van het parlement in 2019 door Boris Johnson was in strijd met de wet. Prorogatie van het parlement betekent dat er een einde komt aan de zittingsduur van het Lagerhuis en Hogerhuis. Dit is meestal kort van duur. Het eindigt met de opening van een nieuwe zitting van het parlement door de Troonrede van de Koning (Kings Speech) met veel ceremonieel vertoon.

Het ging destijds om de vraag of Johnson als PM het parlement voor langere tijd mocht ‘ontbinden’. De Prime Minister kon op basis van de toen geldende Fixed Term Parliaments Act 2011, niet meer op eigen kracht verkiezingen uitschrijven. De eerstvolgende verkiezingen zouden plaatsvinden in 2022. Echter, op basis van de inmiddels door het parlement met steun van de oppositie, aangenomen Early Parliamentary General Election Act van 2019, schreef Johnson verkiezingen uit voor 12 december 2019. Na een grote overwinning schoof hij de Fixed Term wet van 2011 terzijde en werd het recht ‘hersteld’ van de PM om verkiezingen tussentijds uit te schrijven. Dit valt formeel onder de prerogatieven van de Kroon (zie hierover Roel de Lange in Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2020/3). Van belang is dat Johnson door deze politiek gemotiveerde manoeuvre het Lagerhuis de kans ontnam om te debatteren over Brexit. Tussen 10 en 24 september kon het Lagerhuis niet vergaderen. In oktober waren er nog maar 17 dagen ‘over’ om Brexit te bespreken, veel te weinig natuurlijk.

Dit alles bracht het Supreme Court ertoe om op 24 september 2019 in de zaak R (Miller) v The Prime Minister and Cherry v Advocate General for Scotland vast te stellen dat de actie van Boris Johnson in strijd was met de wet. Het SC gaf aan dat er geen goede redenen waren om de Koningin te adviseren om het parlement voor een periode van maar liefst vijf weken te prorogeren: ‘the court was “bound to conclude” that the advice to prorogue was unlawful because it frustrated Parliament’s constitutional functions’. De prorogatie beslissing was nietig, ‘null and of no effect’. Daarmee heeft de PM de Koningin in grote verlegenheid gebracht. Zij kon haar instemming niet weigeren bij het voorstel van PM Johnson. Tegelijk bleek dat het Hooggerechtshof deze daad van het staatshoofd als illegaal heeft aangemerkt. Een zeer pijnlijke situatie.

Truss en de Bank of England

Een ander voorbeeld van staatsrechtelijk knutselwerk is de mening van PM Liz Truss over de rol van de centrale bank. Zij zei op 3 augustus 2022 in Cardiff, vlak voor haar aantreden als PM, onder meer: “The best way of dealing with inflation is monetary policy and what I have said is I want to change the Bank of England’s mandate to make sure in the future it matches some of the most effective central banks in the world at controlling inflation”. Echter, gegeven de strikte onafhankelijkheid van de centrale Bank die ook wettelijk is vastgelegd, is het ongehoord dat een kandidaat-premier deze fundamentele rol van de centrale bank in een Westerse samenleving op een achternamiddag ter discussie stelt. De balans tussen regering en Bank zou volkomen zoekraken. Dit leverde felle en fundamentele kritiek op. Zie tevens de brief van de Bank zelf. Politico formuleerde het als volgt: ‘Getting our democracy to work better requires separating democratic considerations, like who should be steering the economic ship, from policy opinions, like where they should be steering it to.  Those who fail to do this, end up throwing out the democratic baby with the bad policy bathwater’. Hierna hebben we niets meer van dit plan vernomen en Truss is inmiddels opgestapt, maar het voorbeeld toont wel aan hoe in bepaalde kringen over de checks and balances wordt gedacht.

Drie kabinetten

Koning Charles III vroeg op dinsdag 25 oktober 2022 aan de Conservatieve leider Rishi Sunak om een kabinet te vormen. Hij aanvaardde de opdracht. De Koning kan helaas niet anders; hij zit gevangen in een strak staatsrechtelijk keurslijf; eigen initiatief is onmogelijk. Dit betekent dat een derde kabinet en een derde PM aantreedt op basis van één verkiezingsuitslag van eind 2019. In andere landen zou dit ondenkbaar zijn. Na de volstrekt chaotische situatie rond het aftreden van Johnson en de voortzetting van (weer andere) chaos onder Truss, is er staatrechtelijk maar één optie: laat de kiezers uitmaken wat er nu dient te gebeuren. In een volwaardige democratie is dit de enige juiste wijze om uit deze crisis te komen. Door dit niet te doen, wordt het vertrouwen van burgers in hun regering ernstig aangetast. Dat is funest voor democratie en rechtsstaat. Sunak heeft geen democratische legitimatie en heeft geen mandaat. Na 12 jaar zijn de Conservatieven totaal uitgeregeerd. We gaan het in de komende maanden zien hoe deze chaos verder verloopt, het land strompelt voort van de ene staatsrechtelijke fout na de andere.