Een afdwingbaar inlichtingenrecht? Enkele opties

Elk Kamerlid heeft volgens artikel 68 Grondwet het recht om van een bewindspersoon informatie en documenten te vragen. De minister of staatssecretaris is vervolgens verplicht deze informatie te geven, tenzij de verstrekking hiervan strijdig is met “het belang van de staat”. Op dit moment beoordeelt in praktijk de regering in de ministerraad of voldaan is aan deze uitzonderingsgrond. Na Omtzigts initiatiefnota in 2022 waarin hij voorstelde de toetsing van onder andere dit parlementaire inlichtingenrecht bij het nog op te richten constitutioneel hof neer te leggen, is het debat over de afdwingbaarheid van het inlichtingenrecht in politiek Den Haag nieuw leven ingeblazen. In deze blog zetten wij twee mogelijkheden uiteen voor organen waarbij het inlichtingenrecht afdwingbaar zou kunnen worden gemaakt. Allereerst gaan we kort in op het Hoofdlijnenakkoord en het inlichtingenrecht. Vervolgens bespreken we respectievelijk de mogelijkheid van een rechterlijk orgaan en een tussenvorm geïnspireerd op het College van onderzoek integriteit van de Tweede Kamer.

Het Hoofdlijnenakkoord en het inlichtingenrecht

In het Hoofdlijnenakkoord hebben de coalitiepartijen PVV, NSC, VVD en BBB afgesproken om het inlichtingenrecht afdwingbaar te maken bij een Kamercommissie voor Grondrechten en Constitutionele Toetsing. In het geval dat informatie niet wordt verstrekt vanwege ‘het belang van de staat’, zou deze commissie, waarin Tweede Kamerleden van verschillende politieke fracties plaatsnemen, de informatie toch ontvangen en beoordelen of terecht een beroep is gedaan op deze uitzonderingsgrond.

De Werkgroep die de instelling van een Kamercommissie voor Grondrechten en Constitutionele Toetsing heeft voorbereid, stelt zich op het standpunt dat het niet passend is Kamerleden in de rol van scheidsrechter tussen Kamer en regering te plaatsen. Wij vragen ons ook af of Kamerleden zich wel in de juiste positie bevinden om een juridisch oordeel te vellen over de passendheid van een beroep op deze uitzonderingsgrond, met name door de  (schijn van) politieke belangen die op de achtergrond kunnen spelen. De regering heeft aangegeven graag met de Tweede Kamer in gesprek te gaan “over de wijze waarop binnen de constitutionele kaders invulling gegeven kan worden aan het versterken van het informatierecht.”

Tegen deze achtergrond ontvouwen we in dit blog enkele gedachten en suggesties over hoe geschillen in het kader van artikel 68 Grondwet zouden kunnen worden beslecht.

Een rechterlijk orgaan

Toetsing van artikel 68 Grondwet zou kunnen plaatsvinden via een intern of extern orgaan. Een intern orgaan is bijvoorbeeld de in het Hoofdlijnenakkoord voorgestelde Kamercommissie voor Grondrechten en Constitutionele Toetsing. Externe organen zouden echter ook uitkomst kunnen bieden, bijvoorbeeld het nog op te richten Constitutionele Hof of een andere rechterlijke instantie zoals de Hoge Raad.

Duitsland kent bijvoorbeeld een vorm van externe toetsing van het inlichtingenrecht, waarbij het Bundesverfassungsgericht conform artikel 93 lid 1, punt 1 van de Duitse Grondwet deze organstreitverfahren dient te beslechten. Parlementariërs in de Duitse Bundestag hebben conform artikel 38 lid 1 zin 2 en artikel 20 lid 2 zin 2 van de Duitse Grondwet het recht om informatie te krijgen van de federale regering. De Bundestag, de parlementaire fracties en individuele parlementsleden hebben het recht om een dergelijke procedure te starten. Het Bundesverfassungsgericht geeft vervolgens een bindend oordeel over de juistheid van het beroep van de Duitse federale regering op een van de uitzonderingsgronden.

Een bezwaar tegen deze vorm is echter wel dat de rechter hiermee in zeer politiek gevoelig vaarwater kan worden getrokken. Ondanks dat deze procedure formeel gezien niet over het oplossen van “politieke geschillen” gaat, maar enkel om de interpretatie en verduidelijking van de bevoegdheden en de relatie tussen grondwettelijke organen, zullen deze in praktijk naar onze mening sterk met elkaar vervlochten kunnen zijn. De rechter zal immers over politiek controversiële en gevoelige zaken moeten beslissen op basis van niet direct heldere criteria.  Tegelijkertijd valt ook te beargumenteren dat politieke geschillen juist gebaat zijn bij een objectieve blik vanuit een onafhankelijke en onpartijdige partij. De mate waarin dit de legitimiteit van de rechter zou kunnen aantasten, hangt volgens ons ook af van de specifieke rechter die de toetsing zal gaan uitvoeren. Het is niet ondenkbaar dat een constitutioneel hof, die de primaire taak heeft om de Grondwet te interpreteren, een andersoortige positie heeft dan een ‘normale’ rechter.

Een tussenvorm: inspiratie van het College van onderzoek integriteit van de Tweede Kamer

Er hoeft echter niet gekozen te worden uit ofwel een interne ofwel een externe instantie. Een tussenvorm is ook denkbaar. Inspiratie voor een dergelijke mogelijkheid kunnen we uit Nederland halen, namelijk bij het College van onderzoek integriteit van de Tweede Kamer (hierna: het College). Naar aanleiding van een melding beoordeelt het College of een lid van de Tweede Kamer de Gedragscode heeft geschonden. Dit College geeft vervolgens een oordeel en stelt, zo nodig, een sanctie voor aan de Tweede Kamer (zie artikel 11 en 12 van de Regeling toezicht en handhaving gedragscode Leden van de Tweede Kamer der staten-generaal). Het College is onafhankelijk en bestaat op dit moment uit een rechter, een voormalige waarnemend griffier (hoogste ambtenaar) van de Tweede Kamer en een universitair hoofddocent politieke wetenschappen. Als het College een sanctie nodig acht, stelt ze deze voor aan de Tweede Kamer die daar vervolgens over stemt. Als de leden van de Tweede Kamer in meerderheid voor oplegging van de sanctie stemmen, is deze opgelegd. Het College is aldus te beschouwen als een externe instantie die een advies voor een passende sanctie kan doen. De Tweede Kamer zelf – een interne instantie – neemt vervolgens een dwingend besluit, maar kan slechts de sanctie opleggen die door het College wordt voorgesteld.

Een vergelijkbare constructie kan voor het inlichtingenrecht worden opgenomen. Daarbij zou een extern orgaan aan de Eerste en Tweede Kamer kunnen adviseren of de weigering om bepaalde informatie te verstrekken inderdaad valt onder de uitzonderingsgrond. Als de weigering volgens dat externe orgaan niet valt onder uitzonderingsgrond, zou de Kamer vervolgens in meerderheid kunnen besluiten dat de informatie openbaar moet worden – zonder dat via een motie van wantrouwen een bewindspersoon wordt weggestuurd. In het geval dat de commissie oordeelt dat de regering terecht de uitzonderingsgrond inroept, heeft de Kamer alleen nog de mogelijkheid om via een motie van wantrouwen de bewindspersoon te bewegen de informatie vrij te geven. In een dergelijke commissie zouden bijvoorbeeld staatsrechtgeleerden, rechters, voormalige griffiers of een mix daarvan kunnen plaatsnemen. De hier bepleite variant voorkomt dat de rechter in een politiek gevoelige positie komt, en maakt het minder waarschijnlijk dat een motie van wantrouwen van stal wordt gehaald. Daar tegenover kan wellicht worden gezegd dat het instellen van een dergelijk orgaan ook discussies over legitimiteit en verantwoording kan opleveren. Het is evenwel de Kamer die uiteindelijk de beslissing neemt als de informatie volgens de commissie ten onrechte niet is verstrekt. Een ander nadeel van deze benadering is dat de toepassing van het individuele grondwettelijke recht de facto in de handen blijft liggen van een Kamermeerderheid. Als deze meerderheid niet zou doorzetten en daarmee achter de regering blijft staan, dan blijft de informatie achterwege, wat uiteraard weinig soelaas biedt voor de minderheid. Tegelijkertijd, als de externe instantie zou concluderen dat ten onrechte de uitzonderingsgrond is ingeroepen, zal het voor politieke partijen wel lastiger worden om tegen openbaarmaking te stemmen. Een partij stemt dan immers expliciet tegen het onafhankelijke en objectieve advies van een derde. Daarmee zou een partij wel heel expliciet de hand boven het hoofd van de regering houden, in strijd met wat de Grondwet vergt. De hogere druk vanuit de samenleving die het kabinet als gevolg daarvan mogelijk zou ondervinden, maakt het volgens ons in elk geval voor de regering een stuk moeilijker om openbaarmaking te blijven weigeren.

Conclusie

De afdwingbaarheid van het inlichtingenrecht lijkt dichterbij dan ooit. In deze blog hebben we uiteengezet waarom we een Kamercommissie hiervoor niet geschikt achten, en twee voorstellen gedaan voor alternatieven: (i) een rechterlijk orgaan en (ii) een tussenvorm geïnspireerd op het College van onderzoek integriteit van de Tweede Kamer. Beide vormen kennen hun voor- en nadelen, maar het is in ieder geval van belang dat de regering en de academische wereld werk gaan maken van het, al dan niet met behulp van een rechtvergelijking, onderzoeken van mogelijke opties.