Een EU zonder Polen en Hongarije oprichten, kan dat?

Afgelopen week bereikten het Europees Parlement en de Raad een compromis over een rechtsstaatmechanisme dat gekoppeld zal worden aan het toekennen van subsidies uit de EU-begroting. Onder het mechanisme, dat nog formeel goedgekeurd moet worden, zou de Europese Commissie bij rechtsstaatinbreuken door een lidstaat, aan de Raad kunnen voorstellen om financiele tegoeden geoormerkt voor die lidstaat op te schorten of in te trekken.

Waar Minister-President Rutte op gokte komt zo dus uit. In een debat in de Tweede Kamer naar aanleiding van de historische EU-begrotingsdeal in juli wees hij erop dat hij tijdens de EU-top tot het uiterste was gegaan om de rechtsstaat te beschermen. Tenzij je, volgens Rutte, ‘nucleaire’ opties zou verkend hebben, zoals een EU-begroting buiten het EU-kader of de oprichting van een EU zonder Polen en Hongarije. Wel hoopte Rutte dat in de concrete uitwerking van de begrotingsdeal het Europees Parlement bijkomende eisen zou stellen en hij kondigde aan dat Nederland die eisen in de Raad zou ondersteunen. De ‘feestcommissie op zoek naar een feestje’ speelt dus zo klaar waar Rutte zelf niet toe in staat was op de EU-top.

Eind goed al goed dan? Dat is vermoedelijk te vroeg gejuicht. Nadat Polen en Hongarije jarenlang de rechtsstaat ondermijnd hebben en immense schade hebben toegebracht aan (onder andere) de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, is het te optimistisch om te denken dat met dit ene mechanisme alles hersteld kan worden. Moeten we dan toch de nucleaire opties openhouden?

Bij het beschermen van de rechtsstaat, moet de rechtsstaat gerespecteerd worden
Een aantal lezers zal bij zichzelf reeds de bedenking gemaakt hebben, ‘Waarom gooien we Polen en Hongarije niet gewoon uit de Unie’ of, zoals Rutte, ‘Waarom richten we de EU niet gewoon opnieuw op, maar dan met sterke rechtstaatgaranties en zonder Polen en Hongarije’. Onder de klassieke regels van internationaal recht staat het soevereine staten immers vrij om nieuwe verdragen tussen henzelf te sluiten (en internationale organisaties op te richten). Deze opties zijn echter niet voorhanden onder het Unierecht. Decennia geleden heeft het Hof van Justitie van de EU immers geoordeeld dat de EU-Verdragen van grondwettelijke aard zijn en een autonome rechtsorde gecreëerd hebben. Concreet betekent dit dat het Unierecht niet functioneert zoals internationaal recht. Het Unierecht opereert volgens zijn eigen regels die naar hun aard veel meer aanleunen bij grondwettelijke regels zoals we ze kennen in staten dan bij de klassieke regels van het internationaal recht.

Om te weten hoe we kunnen reageren op lidstaten zoals Polen en Hongarije, zijn we dus gebonden aan de geschreven en ongeschreven grondwettelijke regels van het Unierecht. Daaruit volgt dat het onmogelijk is om een lidstaat manu militari uit de EU te zetten. De enige mogelijkheid om de Unie te verlaten is om dit vrijwillig te doen, zoals de Brexit illustreert. Een EU 2.0 oprichten die parallel zou bestaan aan de huidige EU is ook niet mogelijk. Het Unierecht heeft immers voorrang op strijdig nationaal recht, inclusief de internationale akkoorden die EU-lidstaten onder henzelf sluiten. Bovendien hebben de lidstaten een aantal bevoegdheden definitief afgestaan aan de EU, die de lidstaten bijgevolg niet meer kunnen overdragen naar een EU 2.0. Alsnog een EU 2.0 oprichten en collectief doen alsof je neus bloedt, zou een complete ontkenning van de rechtsstaat inhouden.

De uitwegen: binnen of buiten de EU
Als we aanvaarden dat je de rechtsstaat moet respecteren om hem te doen vrijwaren van illiberale ideologiën zijn er twee belangrijke opties, een binnen en een buiten de EU. Hoewel het niet mogelijk is voor de lidstaten om gedegenereerde lidstaten zoals Polen en Hongarije uit de Unie te verwijderen, is het wel mogelijk om collectief de Unie te verlaten. De EU-25 kunnen collectief beslissen om de Unie te verlaten via de procedure van artikel 50 VEU. Net zoals bij de Brexit volgen er dan onderhandelingen met de Commissie omtrent de modaliteiten van uittrede. Het resulterende akkoord moet goedgekeurd worden door het Europees Parlement en de Raad die met gekwalificeerde meerderheid beslist. Dit houdt in dat elke lidstaat van de EU-25 een akkoord kan sluiten met de EU waarin overeengekomen wordt dat die lidstaat de Unie verlaat en, als deel van de uittrede-modaliteiten, een proportioneel deel van de middelen en bezittingen van de Unie terugkrijgt. Indien alle EU-25 lidstaten deze optie volgen en hun gekwalificeerde meerderheid in de Raad gebruiken (en de Commissie en het Parlement meewerken), kan je op deze wijze de EU uitkleden en Polen en Hongarije achterlaten met een lege doos. Aangezien je geen lid meer bent van de EU kan je vervolgens zonder problemen een EU 2.0 oprichten waarin sterkere rechtstaatgaranties gelden.

Onder een tweede optie blijven de EU-25 lid van de EU, maar wordt het kaderverdrag-karakter van de EU-verdragen uitgebuit: de EU-verdragen zelf bevatten een aantal concrete rechten en verplichtingen voor de lidstaten (bv. inzake het vrij verkeer), maar het meeste Unierecht (en dus voordelen) volgen uit het secundaire recht van de Unie. Voor zover het niet gaat om exclusieve bevoegdheden van de Unie kan het mechanisme van de nauwere samenwerking onder artikelen 20 VEU en 328 VWEU gebruikt worden. Dit mechanisme staat een kern-EU (die hier zou bestaan uit de EU-25) toe om een verdergaande integratie op te zetten zonder alle andere lidstaten (hier: Polen en Hongarije). De huidige voordelen die Polen en Hongarije genieten middels secundair recht kan je ze dus afnemen door de relevante wetgeving in te trekken en nieuwe wetgeving voor te stellen waar sterke rechtsstaat-garanties en -mechanismen integraal deel van uit maken. Wanneer Polen en Hongarije deze voorstellen weigeren, kunnen de EU-25 via versterkte samenwerking doorzetten. Op die manier staan Polen en Hongarije voor het blok: de voordelen van de secundaire wetgeving genieten, en de rechtsstaat respecteren, of niet gebonden zijn aan rechtsstaatgaranties, maar dan ook geen EU-voordelen meer genieten.

Hoewel academisch interessant, zijn deze opties te drastisch om daadwerkelijk te overwegen. De collectieve politieke wil (onder de EU-25) die ze veronderstellen zou ook veel beter aangewend worden om de reeds bestaande mechanismes aan te wenden. Laat ons beginnen met de mogelijkheden van artikel 7 VEU, en in de toekomst het budget-rechtsstaatmechanisme, ten volle te benutten om de rechtsstaat in Polen en Hongarije te beschermen en te versterken.