Een nieuwe Bill of Rights voor het Verenigd Koninkrijk: aan wie is nu het laatste woord?

Liz Truss, de net aangetreden Prime Minister van het Verenigd Koninkrijk, gaat een zware tijd tegemoet. Naast de enorme kosten van het levensonderhoud als gevolg van de stijgende energieprijzen, de nasleep van de Brexit en de waarschijnlijke terugkeer van COVID-19 in het najaar, krijgt de nieuwe premier binnenkort te maken met een andere majeure kwestie: het wetsvoorstel voor een (nieuwe) mensenrechtencatalogus – de Bill of Rights Bill.

Alweer? Ja. In het traditiegetrouwe Verenigd Koninkrijk vinden constitutionele veranderingen desondanks in hoog tempo plaats.

Nog geen 25 jaar geleden werd met veel bombarie door New Labour onder leiding van Tony Blair, de Human Rights Act 1998 geïntroduceerd. De rechten uit het EVRM werden geïncorporeerd in het Britse bestel en voortaan konden deze rechten voor de Britse rechters worden ingeroepen, iets wat voorheen omwille van het dualistische staatsbestel niet mogelijk was. Die rechters zouden zich bij hun interpretatie van regelgeving moeten richten naar de gevestigde jurisprudentie over de Conventierechten (Article 2 en 3 HRA 1998) Maar: opmerkelijk is dat zij niet bevoegd zijn om wetten buiten toepassing te laten. Onder de HRA 1998 is het slechts mogelijk ‘a declaration of incompatibility’ uit te vaardigen (Article 4 HRA 1998) en dat alleen door de hoogste rechters. Vervolgens is het aan het Parlement om de wet al dan niet te veranderen.Die HRA 1998 (die al snel na invoering onder vuur kwam te liggen, onder meer door de moeilijke relatie tot het Europese Hof in Straatsburg) wordt mogelijk binnenkort vervangen door een nieuwe mensenrechtenwet. Op 12 september 2022, zal in het House of Commons een debat plaatsvinden over de belangrijkste uitgangspunten van de Bill of Rights Bill (2022).

Als het voorstel wordt aangenomen, kan dat tot grote constitutionele veranderingen leiden. Kort gezegd betekent de huidige Human Rights Act 1998 dat het laatste woord over de interpretatie van de Verdragsrechten aan Straatsburg is. Binnenkort zal de balans tussen de nationale rechters en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (weer) naar het Verenigd Koninkrijk overhellen.

Enkele kernpunten uit de ‘Bill of Rights Bill’

Zo opent de ‘Introduction’ van de Bill of Rights Bill met drie principiële veranderingen in de verhouding tot het EVRM:

(a) (…) het Supreme Court UK (en niet het Europees Hof voor de Rechten van de Mens) bepaalt de betekenis en het effect van de Verdragsrechten voor de toepassing van het nationale recht;
(b) (…) de rechterlijke instanties zijn niet langer verplicht de wetgeving, voor zover mogelijk, te lezen en toe te passen op een wijze die verenigbaar is met de verdragsrechten, en
(c) (…) de rechterlijke instanties moeten het grootst mogelijke gewicht toekennen aan het beginsel dat in een parlementaire democratie, besluiten over het evenwicht tussen verschillende beleidsdoelstellingen, verschillende verdragsrechten en verdragsrechten van verschillende personen, door het Parlement dienen te worden genomen. (…)’

Net als de Human Rights Act 1998 zal de Bill of Rights Bill de Verdragsrechten incorporeren. En net als onder de Human Rights Act 1998, kunnen rechters een bepaling van een wet niet nietig verklaren. Zij kunnen slechts een “verklaring van onverenigbaarheid” uitvaardigen als een Act of Parliament niet in overeenstemming is met de Bill of Rights. Afgezien van de positie van het Supreme Court UK ten opzichte van het EHRM, beoogt het nieuwe wetsvoorstel ook de parlementaire soevereiniteit te herstellen en de jurisdictie van de rechters te begrenzen. Het primaat ligt meer bij de democratie, dan bij de rechtsstaat, zou je kunnen stellen. Zoals het in de Explanatory notes (nrs 12-14) bij het wetsvoorstel wordt geformuleerd:

‘The Bill will make clear the weight to be given to the views of Parliament. (…) It will require courts, when determining questions relating to Convention rights in contexts where Parliament has legislated, to give the greatest possible weight to Parliament’s view of the public interest. The Bill will protect Parliament’s ability to exercise its judgement in balancing complex and diverse socio-economic policies, with the wider interests of society.’

Andere belangrijke veranderingen

Opmerkelijk is verder, de afwijzing van de ‘positieve verplichtingen’ als onderdeel van de ‘standing case-law’ van het EHRM. De Bill of Rights Bill verbiedt rechters zelfs uitdrukkelijk deze doctrine over te nemen (‘may not adopt’, Clause 5) als het gaat om nieuwe interpretaties door het Hof. Voorzover bestaande interpretaties positieve verplichtingen voor overheidsorganen met zich brengen, worden rechters geacht de impact hiervan op het functioneren van die organen zoveel mogelijk af te wegen en zo mogelijk te vermijden. Andere, in de overwegingen op te nemen belangen worden eveneens expliciet in Clause 5 opgesomd.

Een ander onderdeel van de Bill of Rights Bill is dat het gemakkelijker zal worden om buitenlandse criminelen uit te zetten (de openbare veiligheid en de noodzaak tot uitzetting zullen zwaarder wegen dan het eventuele beroep op ‘family life’ aldus (Clause 8).

Verder introduceert de Bill of Rights Bill een toestemmingsfase voor mensenrechtenclaims (waarvoor vereist is dat de persoon slachtoffer is of zou worden van de (voorgestelde) wet); rechters zullen bovendien bij het toekennen van een schadevergoeding, het gedrag van een eiser zelf in aanmerking moeten nemen; en (aldus de Explanatory Notes) de Bill of Rights geeft een impuls aan de vrijheid van meningsuiting. Laatstgenoemd recht wordt boven het recht op privacy gesteld. Bovendien wordt een strengere toets voor rechters ingevoerd, voordat journalisten verplicht kunnen worden hun bronnen openbaar te maken.

Bij wie ligt nu laatste woord?

Onder de nieuwe Bill of Rights Bill zal het zwaartepunt van de mensenrechtenbescherming bij het UK Supreme Court en vooral het Parlement van het Verenigd Koninkrijk komen te liggen. Dat doet onmiddellijk de vraag rijzen: wat als de interpretatie van de verdragsrechten (zoals opgenomen in de Bill of Rights) afwijkt van die van het Europese Hof? Wie heeft dan het laatste woord?

Stel dat de klager door het Supreme Court in het ongelijk is gesteld en doorprocedeert? Het Europese Hof zal zijn case-law als uitgangspunt nemen. Consequentie is dat klagers in Straatsburg wel eens in het gelijk kunnen worden gesteld, waar zij op het nationale niveau bot vingen. Theoretisch betekent dit dat een toename van het aantal klachten tegen het Verenigd Koninkrijk is te verwachten, al vergt procederen voor het EHRM wel veel tijd, geld en energie.

Sinds de invoering van de Human Rights Act 1998 is de positie van Europese Hof voortdurend onderwerp van debat geweest in het Verenigd Koninkrijk. De Bill of Rights brengt daarin geen helderheid, integendeel: de relatie tussen het VK en het Europees Hof kan binnenkort opnieuw onder druk komen te staan. De vraag rijst of de Bill of Rights het begin is van een nieuwe Brexit, maar dan van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Van de auteur verscheen onlangs op I.CONnect ook een blog over dit onderwerp: I·CONnect – A new Bill of Rights for the UK. Two courts, two “masters”? (iconnectblog.com)