Een nieuwe grondwet? #2: De grondwet als floppydisk: ooit gloednieuw, nu in ongebruik

Kent u ze nog, de floppydisks? In de jaren 80 waren ze flitsend en modern, maar inmiddels vinden we ze – verstoft en onbruikbaar – terug in onze bureaulades. Eigenlijk wel vergelijkbaar met de Grondwet. Ook die werd 40 jaar geleden nog in een nieuw jasje gestoken. Maar inmiddels is dit document sterk verouderd en minder bruikbaar. De vraag ‘hebben we een nieuwe Grondwet nodig?’ kan volgens ons dan ook bevestigend beantwoord worden.

Politieke partijen lijken het hiermee eens. De NOvA lichtte de verkiezingsprogramma’s van de afgelopen verkiezingen door en signaleerde een trend van constitutioneel denken. Een sfeer van grondwetsherziening overheerst. Dat is opmerkelijk. De gedachte dat de Grondwet verouderd is, bestaat immers al zo’n twintig jaar. Tot substantiële wijzigingen leidde dit echter niet; de rapporten van verschillende staatscommissies gingen bij het oud papier of staan nog altijd onaangeraakt in de boekenkast. Ja, de Grondwet was verouderd, maar het wijzigen van de Grondwet bleek altijd een brug te ver. Nu, echter, lijkt er dan toch opeens momentum te zijn. Waar komt dat vandaan?

Waren alle eerdere rapporten en voorstellen misschien een langzaam opwarmende pan waar de politieke kikker eindelijk uit springt? Is het een emmer die door de laatste druppel overloopt? Maar wat was dan de druppel? Wellicht de coronapandemie. De Grondwet was namelijk veelvuldig in het nieuws rondom alle maatregelen. Sommigen vonden haar een sta in de weg, anderen zagen juist een essentiële waarborg. Misschien is het nut van en het vertrouwen in de Grondwet als waakhond tegen machtsmisbruik zichtbaarder geworden?

Hoe het ook zij, het momentum is er en dat blijkt niet slechts uit de toekomstplannen van politieke partijen. De wens tot verandering blijkt ook uit recente acties uit Den Haag. Op het moment liggen meer wijzigingsvoorstellen dan ooit te wachten op behandeling, in verschillende stadia van de wijzigingsprocedure. Deze komen niet alleen uit de koker van Kamerleden, de meeste voorstellen komen bij de regering vandaan.

Gegeven de trend van constitutioneel denken is het interessant om deze voorstellen onder de loep te nemen en te onderzoeken welke gedachte hieruit spreekt. Dat is zo gemakkelijk nog niet. De voorstellen variëren van codificerende bepalingen die bepaalde waarden en grondslagen willen vastleggen – zoals het feit dat Nederland een democratische rechtsstaat is en de toevoeging van discriminatiegronden aan artikel 1 – tot ingrijpende wijzigingen die het systeem omgooien – denk aan het wijzigen van de positie van de Eerste Kamer, of het invoeren van een correctief bindend referendum. In hun mooie boek ‘Over de Grondwet gesproken’ stellen Van Leeuwen, Van Faassen en Scherer dat “[e]lk voorstel voor grondwetsherziening vertrekt vanuit een bepaalde opvatting over de aard en functie van de Grondwet”. Dat lijkt bij deze voorstellen niet op te gaan. Ze vertonen weinig visie op het doel of de functie van de Grondwet en al helemaal geen onderlinge samenhang. Ze lijken vooral ad hoc van aard.

Dat zorgt niet voor verrassing. Wie de literatuur, eerdere wijzigingsvoorstellen en rapporten erop naslaat, zoekt immers ook tevergeefs naar een dergelijke gemeenschappelijke visie. Moet de Grondwet zo sober mogelijk zijn of toch wat uitgebreider de staatsinstellingen en bevoegdheden omschrijven? Heeft dit document alleen een juridische waarborgfunctie of moet de Grondwet ook zorgen voor verbinding en heeft zij ook een maatschappelijke functie? En voor wie moet de Grondwet dan begrijpelijk zijn, de burger op straat, de leerling op school, of toch alleen de jurist? Op deze vragen worden verschillende antwoorden gegeven.

Komt er dan helemaal niets overeen? Toch wel. Wie in de stukken dieper graaft, ziet namelijk één onderliggende aanname telkens terugkomen: de Grondwet moet de essentialia van het staatsbestel bevatten. Dat betekent dat de Grondwet de belangrijkste regels van ons constitutionele leven reflecteert. Dit veronderstelt op zijn minst een duidelijke vermelding van onze staatsvorm, de grondrechten, en de belangrijkste spelregels voor het politieke besluitvormingsproces. Recente wetsvoorstellen illustreren deze wens. Het Wetsvoorstel aanscherping burgerschapsopdracht onderwijs, bijvoorbeeld, presenteert de Grondwet als het document waarin de basiswaarden van onze democratische rechtsstaat verankerd zijn. Daarnaast is natuurlijk het voorstel om aan de Grondwet een algemene bepaling toe te voegen bekend. Hiermee worden de hoofdnoties als democratie, rechtsstaat en grondrechten op de voorgrond geplaatst.

Nu denk u misschien: leuk dat deze wens uit officiële stukken blijkt, maar komt dat ook overeen met hoe mensen in de maatschappij daar nu over denken? Een vraag die wij onszelf ook stelden. Daarom hebben wij – zonder te pretenderen dat dit representatief is voor de gehele Nederlandse samenleving – een kleinschalig onderzoek gedaan. Hiervoor zochten we een groep burgers die wel zodanig op de hoogte was van de Grondwet dat zij hierover iets zinnigs kon zeggen, maar die niet bestond uit incrowd staatsrechtelijke experts. Bij wie kom je dan uit? Rechtenstudenten natuurlijk! Middels vragenlijsten en interviews hebben wij een groep van tachtig studenten – die in een cursus van acht weken nader kennismaakte met de Grondwet (en de opdracht kreeg deze zelf te herzien) – bevraagd op hun opvattingen over de functie en de inhoud van de Grondwet.

De resultaten zijn nog voorlopig, maar er zijn wel voorzichtige conclusies te trekken. Wat opvalt is dat de studenten niet overwegend komen met voorstellen die het staatsbestel heftig wijzigen (hoewel de afschaffing van het toetsingsverbod op grote steun kon rekenen), maar vooral voorstellen belangrijk vinden die het huidige staatsbestel beter en duidelijker vastleggen. De moderne democratische rechtsstaat die Nederland is, moet beter herkenbaar zijn. Want wie met Nederland kennismaakt via de Grondwet ziet alleen het Nederland uit de 19^e eeuw. Het lijkt alsof de Koning de dienst uitmaakt en de wet in formele zin het belangrijkste wetgevende vehikel is. Dat is niet zo en die indruk moet dan ook niet worden gewekt.
Het lijkt er dus op dat de studenten het eens zijn met onze eerdere stelling: de Grondwet moet de essentialia van het staatsbestel omvatten. Maar wat de studenten daarnaast ook heel belangrijk vinden: de Grondwet moet burgervriendelijker en vereenvoudigd. Een burger moet begrijpen wat hij leest als hij de Grondwet openslaat. Op dit moment blinkt de Grondwet hierin – op zijn zachtst gezegd – niet uit.

Dit kunnen wij alleen maar beamen. Je moet een juridische achtergrond hebben om van de Grondwet chocola te kunnen maken, en zelfs dan is het nog lastig. Maar gelukkig zijn er mogelijkheden genoeg om de taal aan te passen zonder het juridische waarborggehalte te verliezen. Een term als ‘Koninklijk besluit’ zou ‘regeringsbesluit’ kunnen worden, de drukpersvrijheid en het telegraafgeheim kunnen moderner en helderder, en de delegatieterminologie kan minder ingewikkeld. Ook wat betreft de essentialia van het staatsbestel kan relatief gemakkelijk een en ander worden gewijzigd. Een aantal voorliggende voorstellen zet een stap in de goede richting, zoals het toevoegen van een algemene bepaling, de modernisering van artikel 13 en de toevoeging van het recht op een eerlijk proces. Maar dan zijn we er nog niet. We missen een codificatie van belangrijke pijlers in ons politieke proces. Denk aan de vertrouwensregel, de kabinetsformatie, en politieke partijen. Ook andere wezenskenmerken van onze democratische rechtsstaat zijn niet zichtbaar. De grondrechten zijn incompleet, missen inhoudelijke beperkingsclausules en ze passen slecht bij de digitale werkelijkheid. En een vermelding van de EU ontbreekt, terwijl inmiddels meer dan de helft van onze wetten direct gevolg is van Europees beleid. En als laatste liggen natuurlijk theorie en praktijk over de rol van de Koning en decentralisatie uit elkaar.

Kortom, herziening is geboden. Nodig is een integrale opknapbeurt die focust op modernisering, leesbaarder maken en vastlegging van essentialia. Dat bereiken we nog niet met de huidige ad hoc voorstellen van regering en parlement. Die getuigen van te weinig visie. We moeten toe naar een algehele herziening, waarbij archaïsche bepalingen worden geschrapt, de tekst korter en duidelijker wordt gemaakt en de politieke en constitutionele realiteit beter wordt gecodificeerd. Slechts op die manier kan de Grondwet een weergave van Nederland geven waar de overheid én de burger zich in herkennen. Slechts op die manier eindigt de Grondwet niet net als de floppydisks: verstoft en onbruikbaar in onze bureaulades.