Een Nobelprijs voor (onderzoek naar) de rechtsstaat!

Op 14 oktober jongstleden ontvingen Daron Acemoglu (MIT), Simon Johnson (MIT) en James Robinson (University of Chicago) de Nobelprijs voor de economie, zoals deze in de volksmond heet (het is officieel geen Nobelprijs, maar de Zweedse rijksbankprijs voor economie in herinnering aan Alfred Nobel). Ze kregen deze prijs voor hun jarenlang onderzoek naar welvaartverschillen tussen landen, die ze vanuit allerlei invalshoeken onder de loep hebben gelegd. Verkeerde forum voor dit blog, zult u denken, want dit is een forum over Nederland rechtsstaat en niet over economie. Niets is minder waar. Al in de bekendmaking benadrukte de jury dat de rechtsstaat of althans de ‘rule of law’ een hoofdrol speelt in het onderzoek van deze auteurs. In deze blog leg ik uit wat de Nobelprijswinnaars hebben ontdekt en waarom dat de moeite waard is voor rechtsgeleerden.

Why nations fail: economie of cultuur?

Acemoglu en Robinson schreven op basis van hun onderzoek samen een bestseller (Why nations fail) die ze openen met de stad Nogales. Deze stad is deels in Mexico en deels in de Verenigde Staten (Arizona) gelegen; een hek snijdt de stad doormidden. Het noordelijk – VS – deel van de stad is welvarend, veilig, ontwikkeld, democratisch en ‘high trust’. Het zuidelijk – Mexicaans – deel is arm, onveilig, veel minder ontwikkeld en de samenleving laat zich als ‘low trust’ karakteriseren. Waar komen deze verschillen vandaan?

Vertrouwde verklaringen voor de economische verschillen tussen de delen van deze stad schieten tekort. Een gangbare verklaring is die van de natuurlijke hulpbronnen of natuurlijke voordelen waarover landen beschikken. Een goed bevaarbare rivier of een zeehaven biedt voordelen, maar veel vruchtbare grond voor landbouw of grondstoffen als goud, diamant of (vanaf het industriële tijdperk) olie in de bodem zouden het verschil tussen arme en rijke landen verklaren. In Nogales is het niet zo dat deze voordelen aan de VS-kant te vinden zijn: de hele stad is omgeven door dezelfde woestijn en aan geen van beide kanten bevinden zich goud- of diamantmijnen, een zeehaven of vruchtbare landbouwgrond. Omdat er geen ‘natuurlijke’ verschillen zijn, kunnen ze dus ook de welvaartverschillen niet verklaren.

Zou het dan de cultuur zijn, zoals onder meer geopperd door de socioloog Max Weber. Niet alleen zou een eeuwenlang proces van rationalisering aan de basis liggen van de wetenschappelijke, technische en economische (efficiëntie) revoluties met als product de moderne economie (de these in Webers hoofdwerk Wirtschaft und Gesellschaft), ook de protestantse ethiek zou ‘zinsamenhang’ vertonen met de ‘geest van het kapitalisme’ (de these in de studie Die protestantische Ethik und der Geist des Kapitalismus). Zou het dus de cultuur zijn die het verschil maakt, zoals soms het verschil in de Eurozone wat karikaturaal wordt neergezet met de koffie en Ouzo drinkende Grieken (dus arm) vis-a-vis de hardwerkende Duitsers (dus rijk) die hun geld niet aan ‘Schnapps und Frauen’ uitgeven maar in plaats daarvan sparen? Zou het zuidelijk deel van Nogales meer lijken op Griekenland terwijl het noordelijk deel vanuit een protestantse ethiek juist hard werkt en veel spaart zodat de welvaart zich daar ophoopt? Aangezien er in cultureel opzicht tussen de beide delen van Nogales nauwelijks verschil is, kan ook cultuur de verschillen tussen de stadsdelen niet verklaren. Tot de scheiding na de Amerikaanse verovering van delen van Mexico en het verdrag waarin de nieuwe grenzen werden vastgelegd in 1848 was het zelfs dezelfde stad. Kortom, als het niet de natuur is die de sociaaleconomische verschillen verklaart én niet de cultuur, wat is het dan? Het antwoord van Acemoglu en Robinson: het zijn de instituties.

Het zijn de instituties!

Een onontkoombare conclusie, maar brengt die ons verder? Want welke instituties ‘boosten’ eigenlijk de economie en de samenleving, hoe kunnen die precies het verschil verklaren (wat is de onderliggende causaliteit?) en bovenal, wat zijn in vredesnaam ‘instituties’?

Ten eerste de vraag welke instituties het verschil maken. Bij Acemoglu en Robinson zijn dat de ‘inclusieve’ instituties. Hoewel ze het begrip ‘inclusieve’ wat losjes gebruiken, verwijst het in hun benadering vooral naar de combinatie van ‘private property’ (bescherming van eigendom) en een ‘unbiased legal system’. Dergelijke instituties verspreiden de macht maar ook de hulpbronnen (geld bijvoorbeeld) breder in de samenleving dan de zogeheten ‘extractieve’ instituties dat doen. Deze ‘extractieve’ instituties onttrekken juist hulpbronnen aan de samenleving, bijvoorbeeld door corruptie of corrupt bestuur. Corruptie dwingt burgers en bedrijven geld te betalen dat de bestuurders in de eigen zakken steken en niet in publieke diensten investeren. Omdat ‘extractieve’ instituties een economie minder efficiënt maken, zijn landen met deze (bestuurlijke) instituties (zeg: veel corruptie) armer. Acemoglu en Robinson zijn niet heel precies in de omschrijving van ‘inclusieve’ en ‘extractieve’ instituties, maar vast staat dat het de instituties zijn.

Met deze benadering kiezen ze onomwonden voor een specifieke stroming in de economie, namelijk de institutionele economie. Daarmee vormen ze een minderheid in economische kring. Veruit de meeste economen hanteren als vertrekpunt het zogeheten ‘methodologisch individualisme’, waarmee ze uit individuele preferenties en individueel gedrag economische uitkomsten verklaren (denk bijvoorbeeld aan inflatie of een conjunctuurgolf, welke verklaard worden met keuzes die individuen maken in situaties van schaarste). Zo niet de institutioneel economen, die economische uitkomsten verklaren vanuit de bovenindividuele ‘instituties’ (bijvoorbeeld de spelstructuur in de speltheorie, bekend van het ‘prisoners dilemma’ of collectieve actieprobleem). Zo af en toe levert dat een Nobelprijswinnaar op, zoals Ronald Coase (die ontdekte dat verschillende structuren verschillende ‘transactiekosten’ met zich mee brengen) of Douglas North (de ‘ontdekker’ van instituties als oorzaken van economische groei). In de institutionele economie zijn tal van hypothesen over de economische impact van (bestuurlijke en organisatorische) instituties inmiddels getoetst, van de brede en grote ‘good governance’ benadering van de Wereldbank (‘good governance’ is een bron voor welvaart) tot ‘kleinere’ verbanden als bijvoorbeeld de mate van bureaucratisering (ook een bron voor welvaart).

In de bevindingen van de institutioneel economen vinden we de rechtsstaat terug. Althans een rechtsstaat als staat die eigendom beschermt en de naleving van contracten ook daadwerkelijk borgt, wat voor veel staatsrechtgeleerden een (te) ‘smalle’ benadering van het rechtsstaatbegrip is. Het geheim achter het succes van de rechtsstaat is simpel: een goed functionerende rechtsstaat bestraft zogeheten ‘predatory behavior’ (roofzuchtig gedrag, zoals wel iets kopen en ontvangen maar vervolgens niet betalen, of jezelf met geweld of intimidatie het eigendom van een ander toe-eigenen). Maar een goed functionerende rechtsstaat voorkomt tegelijkertijd dat de staat zich als ‘predator’ ontwikkelt omdat de staat zelf gebonden is aan hetzelfde recht. Het is deze combinatie, het bestraffen van ‘predatory behavior’ zonder zelf ‘predator’ te worden, die ervoor zorgt dat de rechtsstaat het sociaaleconomisch verschil maakt, ook in Nogales.

De tweede vraag is hoe de rechtsstaat eigenlijk het welvaartverschil kan verklaren? Een rechtsstelsel dat eigendom beschermt en de naleving van contracten borgt kan op zichzelf toch geen welvaart creëren? Het zijn de bedrijven die produceren en innoveren en daarmee de (arbeids)productiviteit verhogen, het is het onderwijs waarin arbeidskrachten worden opgeleid die productief en innovatief zijn en het zijn burgers die sparen, beleggen en vermogen opbouwen en daarmee welvaart accumuleren. Daar is niets tegenin te brengen, behalve dan dat in een samenleving waarin deze bedrijven en burgers niet beschermd zijn tegen ‘predatory behavior’ (van andere burgers óf van de staat) het investeren en innoveren weinig zin heeft vanwege het risico dat de vruchten ervan worden afgepakt door bijvoorbeeld bendegeweld of door corrupte ambtenaren en bestuurders. Sterker nog, omdat nakoming van overeenkomsten niet geborgd is, zullen burgers en bedrijven uiterst voorzichtig zijn met het aangaan van overeenkomsten. Het kernbegrip in dit verband is (sociaal) vertrouwen. Het is, zo laten veel studies zien, juist de mate van (sociaal) vertrouwen in een samenleving die de welvaart opstuwt, maar ook de sociale ontwikkeling, de democratie en het geluk van mensen. Dat (sociaal) vertrouwen wordt echter weer opgestuwd door een betrouwbaar bestuur, dat eigendom daadwerkelijk beschermt en niet-nakoming en niet-naleving daadwerkelijk bestraft. En dan is de conclusie vervolgens simpel: een rechtsstaat als staat die eigendom beschermt en de naleving van contracten borgt, zorgt voor betrouwbaar bestuur dat weer de ruggengraat is voor het (sociaal) vertrouwen wat de uiteindelijke oorzaak is van welvaart, ontwikkeling en geluk.

Hoewel de honderden studies naar deze verbanden nogal eens begripsmatig van elkaar verschillen (wat wordt onder vertrouwen verstaan en hoe wordt het gemeten, over welke – elementen van de – rechtsstaat hebben we het?), is de conclusie opvallend unisono (zie ook hoofdstuk 2 van mijn boek De resonante rechtsstaat), waarin de studies in samenhang worden beschreven en geanalyseerd. Hoe rechtsstatelijker een land, hoe rijker, ontwikkelder en gelukkiger dat land, en omgekeerd. Maar voor rechtsgeleerden: we hebben het over de rechtsstaat in de ‘smalle’, ‘enge’ of ‘dunne’ definitie, dus alleen een staat die eigendom beschermt en nakoming van overeenkomsten afdwingt.

Pas bij de derde en laatste vraag, de vraag wat eigenlijk instituties zijn, wordt het ook voor de Nobelprijswinnaars echt ingewikkeld. Het zijn instituties die welvaartverschillen verklaren, maar wat zijn eigenlijk instituties? Acemoglu en Robinson hebben het soms over ‘inclusieve’ en ‘extractieve’ instituties, maar soms ook wel over democratische instituties. North, een van de hedendaagse ‘founding fathers’ van de institutionele economie, heeft het ook over instituties maar daarmee bedoelt hij niet de geformaliseerde instituties als een rechtsorde of rechtsstaat. Bij North verwijzen instituties niet naar de inrichting en het functioneren van de staat of naar de rechtsorde maar naar sociale normen en informele beperkingen of conventies. Instituties worden opgevat als de ‘rules of the game’; de regels van het maatschappelijk verkeer. De suggestie dat het de rechtsstaat is die ertoe doet voor welvaart en ontwikkeling, is dus te oppervlakkig. Want wat precies beschermt nou eigenlijk eigendom, zorgt ervoor dat contracten worden nageleefd door partijen, laat markten functioneren en creëert maatschappelijke stabiliteit? Is dat de rechtsstaat? Of is in de benaderingen van de Nobelprijswinnaars de rechtsstaat slechts de belichaming van veel fundamenteler regels van het maatschappelijk verkeer of sociale conventies die bijvoorbeeld in een samenleving historisch zijn geëvolueerd en in de loop van de tijd ook in de rechtsorde zijn gecodificeerd? En als we alleen de oppervlakkige uitdrukking in de analyse meenemen (de rechtsstaat) en niet de onderliggende factoren (de sociale conventies eronder), hebben we dan eigenlijk wel de juiste verklaring voor welvaartverschillen?

Acemoglu en Robinson, maar ook bijvoorbeeld Steven Pinker in zijn studie over geweld (The better angels of our nature), maken in ieder geval een ‘case’ voor een goed functionerende rechtsstaat in de zin van een overheid die het geweldsmonopolie heeft en adequaat uitvoert. Een goed functionerende rechtsstaat verandert de ‘payoffs to violent behavior’. Mensen zijn dan volgens North geneigd om zich aan de regels en conventies te houden, soms zelfs tegen meer dan noemenswaardige kosten, als ze erop vertrouwen dat andere mensen zich ook aan de regels houden. Het belang van een staat die de regels stelt en vooral ook daadwerkelijk handhaaft, is dus groot, juist voor het in stand houden van de sociale conventies of regels in het maatschappelijk verkeer. En dat zijn dus niet zo maar willekeurige regels, maar regels die ‘predatory behavior’ van burgers onderling bestraffen en ervoor zorgen dat de staat zelf geen ‘predator’ wordt.

De narrow corridor naar vrijheid

Door hun gebrek aan precisie schieten de Nobelprijswinnaars North maar ook Acemoglu en Robinson met een schot hagel, want ze laten enigszins in het midden of het de (geformaliseerde en gecodificeerde) rechtsstaat is dan wel de maatschappelijke ‘rules of the game’ die de welvaartverschillen verklaren. Sterker nog, onderzoek van anderen wijst er eerder op dat het gaat om een wisselwerking tussen de bestuurlijke instituties en de ‘sociale conventies’. Voor het in stand houden van de ‘sociale’ conventie is een goed functionerende rechtsstaat van belang, maar dat ‘rust’ weer op een maatschappelijk fundament (zonder dat fundament blijft het recht een dode letter). En dat maatschappelijk fundament kan alleen in stand blijven bij een goed functionerende rechtsstaat, enzovoort. Er moet dus én een goed functionerende ‘enge’ of ‘smalle’ rechtsstaat zijn én sociale conventies of een doorleefde cultuur waarin het beschermen van eigendom en het nakomen van contracten vanzelf spreken.

Sterker nog, in hun studie The Narrow Corridor laten Acemoglu en Robinson zien dat er tussen de orde die door de samenleving wordt opgelegd en de orde die door de staat wordt opgelegd een smal pad bewandeld moet worden omdat anders de vrijheid in het geding komt. Een zwakke staat (lees: rechtsorde) creëert ruimte voor machtige burgers (en bedrijven) die hun orde opleggen en daarmee de vrijheid bedreigen, maar een (te) sterke staat loopt het risico zelf een bedreiging te worden voor de vrijheid. Tussen de dominante staat (de Leviathan van Hobbes) en de dominante samenleving (bijvoorbeeld de maffia in Italië) bestaat een smal pad, en wederom is het rechtsstaat (in enge zin) die die aangeeft hoe dat pad er uit ziet. Door in de rechtsorde voldoende dominantie voor de staat in te bouwen om de macht van dominante groepen/bedrijven/burgers te bedwingen, worden maatschappelijke dreigingen voor de vrijheid afgewend. Maar door tegelijkertijd voldoende tegenkracht in de staat aan te brengen, wordt de statelijke dreiging voor de vrijheid afgewend. De rechtsstaat in enge zin is niet alleen een institutie die welvaart, ontwikkeling en geluk bevorderd, maar ook een institutie die vrijheid borgt.

Tot slot

Acemoglu en Robinson hebben hun Nobelprijs gekregen voor de bijdrage die de rechtsstaat levert aan welvaart. De rechtsstaat in ‘enge’ of ‘smalle’ zin blijkt niet alleen een bron voor welvaart maar ook voor maatschappelijke ontwikkeling (‘human development’ in de benadering van de VN), voor gelukkige burgers, voor vrijheid en bovenal voor het (sociaal) vertrouwen. Een terechte Nobelprijs, lijkt me. Maar zou het niet eens tijd worden de ‘echte’ Nobelprijs uit te reiken aan de rechtsstaat als beste sociale uitvinding in de geschiedenis en bijvoorbeeld postuum aan Hobbes en Locke die allebei een ingrediënt voor het recept van de rechtsstaat hebben aangeleverd?