Eenieder verbinden

Eenieder verbinden. Deze woorden duiden niet op een behandeling van gewonden, maar zijn de juridische vakterm voor de rechtstreekse werking van verdragsbepalingen binnen de Nederlandse rechtsorde. Daarin lijken ze op ‘algemeen verbindende voorschriften’ van Nederlandse oorsprong. Als de rechter een Nederlandse wettelijke bepaling tegenkomt waarvan de toepassing in strijd komt met zo’n verdragsbepaling, gaat het verdrag voor. Er staat ons een interessante discussie in de Eerste Kamer te wachten, nu de Tweede Kamer in juli een initiatiefvoorstel heeft aangenomen inzake eenieder verbindende verdragsbepalingen. Het voorstel was aanhangig gemaakt door het VVD-Kamerlid Taverne. Aanvankelijk hield het in dat een verdrag met burgers bindende bepalingen niet meer stilzwijgend zou kunnen worden goedgekeurd. Maar wat zou het gevolg zijn als dat toch gebeurt? De binding van een staat aan een verdrag vervalt niet door zijn eigen procedurele fouten. In het wetsvoorstel zoals het nu komt te luiden, is alleen nog maar bepaald dat de regering in de toelichting op een goed te keuren verdrag moet aangeven welke bepalingen naar haar oordeel eenieder verbinden.

Dat kan geen kwaad, maar doet het ook goed? Gewoonlijk probeert de regering dat nu al. De praktijk leert echter dat tevoren lang niet altijd vastligt of een verdragsbepaling rechtstreekse werking zal hebben. Anders dan men vaak denkt, ligt dat niet alleen aan de bewoordingen of de precisie van een verdragsbepaling. Net als bij andere rechtsnormen komt het erop aan welke juridische vraag moet worden beantwoord. Neem bijvoorbeeld artikel 7 van het Verdrag van inzake de uitbanning van alle vormen van discriminatie van vrouwen: de aangesloten staten moeten alle passende maatregelen nemen, zodat vrouwen gelijkelijk met mannen kunnen kiezen en gekozen worden. Dat lijkt een bepaling die kan worden ingedeeld in de categorie ‘niet eenieder bindend’. Als men echter op het idee zou komen om vrouwen – net zoals honderd jaar geleden in Nederland nog het geval was – het kiesrecht te ontzeggen, zou de rechter heel goed op basis van artikel 94 van de Grondwet deze bepaling buiten toepassing kunnen laten. Artikel 7 van het Vrouwenverdrag zal dan als eenieder verbindend worden beschouwd. Wanneer een politieke partij, zoals tot voor kort bij de SGP het geval was, vrouwen van de kandidatenlijst weert, kan de rechter eveneens constateren dat de verdragsbepaling is geschonden, maar kan hij geen passende wettelijke regeling uit de hoed toveren. Precies zo oordeelde in 2010 de Hoge Raad.

Betekent dit nu dat artikel 7 een bepaling is die ‘eenieder verbindt’ of juist niet? Het antwoord moet zijn dat dit niet tevoren vastligt. Zoals voor alle rechtsnormen geldt ook voor verdragsbepalingen dat de werking ervan in elke toepassingscontext opnieuw moet worden vastgesteld.

De regering had dan ook gelijk toen zij – voorafgaand aan de grondwetsherziening 1983 – erop wees dat het in ons constitutioneel systeem aan de rechter is, vast te stellen of een verdrag rechtstreekse werking heeft. Het is politieke zelfoverschatting te denken dat wetten een soort bedieningspaneel van de samenleving zijn. Een wettelijke of verdragsrechtelijke bepaling ‘regelt’ iets, denkt men, en de werkelijkheid zal wel volgen wanneer de norm wordt toegepast en straffen voldoende schrik aanjagen. Maar rechtsnormen werken nu eenmaal anders. Je moet de toepassingssituatie kennen voor je kunt beoordelen hoe hun effect eruit ziet: andere normen opzijzettend, aanvullend of alleen richtinggevend. Daar kan geen wet wat aan veranderen.

Deze bijdrage verscheen ook in SC: Wetten en regels verklaard op 30 augustus 2016.