‘Eenvoudig beter’ of onnodig complex? De bekrachtigingsprocedure bij onteigening

Onteigening in de actualiteit

Na jaren van een wat sluimerend bestaan in de marge van het politiek-maatschappelijke debat, is het thema onteigening sinds 6 september 2021 weer onverminderd actueel. Op die dag lekten er plannen van het toenmalig demissionaire kabinet-Rutte III om boeren te onteigenen, om zo de stikstofuitstoot te verminderen. Talloze pogingen om de gemoederen te sussen – zie bijvoorbeeld het Coalitieakkoord 2021-2025 “Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst” p. 15 – konden niet beletten dat de maatschappelijke onrust, en dan met name binnen de agrarische sector, een kookpunt bereikte. Dat de Nederlandse onteigeningsprocedure te midden van deze netelige situatie haar grootste wijziging in bijna 175 jaar heeft ondergaan, is minder bekend, maar minstens zo interessant.

Napoleon, Thorbecke en… de Omgevingswet

Het Nederlandse onteigeningsrecht heeft een oud en roemrucht verleden. De eerste Onteigeningswet was een Franse wet uit 1810. Deze door Napoleon Bonaparte lui-même ontworpen wet trad op 1 maart 1811 in werking als gevolg van de inlijving van het Koninkrijk Holland bij het Franse Keizerrijk. De Franse wet bleef ook na Napoleons teloorgang in werking en werd uiteindelijk in 1841 vervangen door de eerste Onteigeningswet van Nederlandse makelij.

De wet van 1841 was geen geweldig product van wetgeving, getuige het illustere Laantje van Van der Gaag. Ten behoeve van de aanleg van een spoorverbinding tussen Rotterdam en Den Haag was onder meer de onteigening nodig van een minuscuul laantje dat in eigendom was van een zekere Van der Gaag. Met allerlei listige excepties wist Van der Gaag de onteigening zo lang te frustreren, dat de Hollandsche IJzeren Spoorweg-Maatschappij uiteindelijk een hulpspoor om diens laantje heen bouwde – ook wel bekend als het ‘kromme lijntje’. Het Laantje van Van der Gaag is exemplarisch voor het probleem van de wet van 1841, namelijk dat grondeigenaren zich op basis van het destijds geldende Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering tot in den treure tegen een onteigening konden verzetten. Een lang leven was de wet van 1841 dan ook niet beschoren. In 1851 werd zij opgevolgd door een nieuwe Onteigeningswet.

Op welhaast napoleontische wijze bedacht J.R. Thorbecke in 1851 eigenhandig een nieuw onteigeningssysteem. De grote kracht van dat systeem was gelegen in de balans tussen enerzijds de rechtsbescherming van de eigenaar en anderzijds de op snelheid gerichte verwezenlijking van het algemene belang door de onteigenaar. De Onteigeningswet van 1851 heeft de tand des tijds met verve doorstaan: in bijna 175 jaar is de wet nooit fundamenteel gewijzigd. Dat wil zeggen, tot 1 januari 2024.

Als onderdeel van de stelselherziening in het omgevingsrecht – zeg maar de bundeling van de meeste wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving tot één Omgevingswet – heeft de wetgever Thorbeckes systeem verlaten ten gunste van een geheel nieuwe onteigeningsprocedure. De lezer die verwacht dat daar een uitgebreide probleemanalyse aan ten grondslag ligt, moet ik teleurstellen. De Memorie van Toelichting bij de Aanvullingswet grondeigendom – de wet waarmee de regels rondom onteigening in de Omgevingswet zijn geïncorporeerd – zegt niets over de noodzaak tot een radicale stelselherziening. Evenmin leefde een dergelijke wens in de praktijk. Kennelijk louter vanuit het uniformiteitsstreven heeft de wetgever de bestaande onteigeningsprocedure ingeruild voor het keurslijf van de Omgevingswet. Dat dit keurslijf niet past, toont de ontstaansgeschiedenis van de zogenaamde ‘bekrachtigingprocedure’.

Een nieuw model van rechtsbescherming

Om de onteigeningsprocedure in lijn te brengen met de gangbare procedures uit de nieuwe Omgevingswet en de Awb, wilde de wetgever oorspronkelijk dat de rechtsbescherming tegen onteigening het algemene model van de Awb zou volgen (Consultatieversie Aanvullingswet grondeigendom, p. 41). Dat wil (in dit geval) zeggen dat belanghebbenden gedurende zes weken in beroep kunnen gaan tegen een onteigeningsbesluit bij de bestuursrechter. Doen zij dit niet – of niet op tijd – dan wordt het besluit onherroepelijk en is de onteigening een voldongen feit.

Het door de wetgever beoogde systeem zou betekenen dat men in Nederland onteigend kan worden, zonder verplichte rechterlijke betrokkenheid. Dit is een flagrante achteruitgang in rechtsbescherming ten opzichte van het oude systeem, waar de burgerlijke rechter zich over iedere onteigening uitliet. Neemt men daarbij in aanmerking dat onteigening per definitie inbreuk maakt op een van de meest fundamentele (burger)rechten, namelijk het eigendomsrecht, en het wordt duidelijk dat een rechtsstatelijke vuurzee in de maak was. Het voorstel leidde dan ook tot een hausse aan kritische (consultatie)reacties.

‘Gelukkig’ heeft de wetgever zich de kritiek aangetrokken. De verantwoordelijke minister is de vuurzee te lijf gegaan door de introductie van een bekrachtigingsprocedure. Deze niet eerder vertoonde procedure komt erop neer dat het bestuursorgaan het besluit tot onteigening op eigen initiatief moet laten bekrachtigen door de bestuursrechter. De bestuursrechter onderwerpt het besluit vervolgens aan een ambtshalve basistoets – dus ongeacht de vraag of belanghebbenden bedenkingen hebben ingediend tegen het besluit. De bekrachtigingsprocedure bevat de waarborg dat niemand wordt onteigend, zonder dat een rechter zich over de onteigening heeft gebogen.

Wordt de oplossing zelf een probleem?

Het voorgaande overziend, ontstaat het volgende beeld: uitsluitend vanwege het uniformiteitsargument heeft de wetgever de Onteigeningswet overboord gegooid en aansluiting gezocht bij het gangbare model van rechtsbescherming uit de Awb. De vervolgens geïntroduceerde bekrachtigingsprocedure is opnieuw een banaan in de appelschaal van het bestuursrecht. Deze banaan kan tot uitglijders leiden, bijvoorbeeld omdat in de bekrachtigingsprocedure van de bestuursrechter wordt verwacht dat deze ambtshalve een ‘intensief’ ex nunc oordeel velt over een besluit omtrent eigendomsontneming. Dat zijn toetsingsactiviteiten waarmee de bestuursrechter niet zonder meer vertrouwd is en verklaart waarom er na meer dan een jaar Omgevingswet nog nauwelijks praktijkervaringen zijn met de nieuwe onteigeningsregeling. Geen enkele ‘onteigenaar’ wil als eerste uitglijden over het nieuwe systeem. Al met al, is de vraag welke winst deze hele onderneming nu eigenlijk heeft opgeleverd. De lotgevallen van de bekrachtigingsprocedure lijken voorlopig vooral koren op de molen van hen die beweren dat de Omgevingswet toch vooral een project van en voor juristen is.

Een ‘eenvoudig betere’ oplossing

Indien de wetgever wordt gevolgd in de gedachte dat de onteigeningsregeling wel gewijzigd moést worden opgenomen in de Omgevingswet – quod non – was ook een ander systeem denkbaar geweest. Zo had het meer voor de hand gelegen dat een niet-appellabel onteigeningsbesluit de grondslag zou vormen voor een gerechtelijke onteigeningsprocedure ten overstaan van de burgerlijke rechter. Die gerechtelijke procedure zou dan verder het beloop van de bestaande procedure hebben kunnen volgen. Dat wil zeggen dat de burgerlijke rechter zich op vordering van de onteigenaar zowel uitlaat over de onteigening als over de schadeloosstelling wegens die onteigening. Op deze manier zou de procedure inderdaad vereenvoudigd, gemoderniseerd én meer in lijn met de Omgevingswet en Awb zijn gebracht, maar dan met behoud van de oude, gedegen rechtsbescherming en zónder de optuiging van de bekrachtigingsprocedure (in vergelijkbare zin onder meer: J.F. de Groot & A. de Snoo, ‘Onteigenen onder de Omgevingswet: een (r)evolutie’, TBR 2016/2 en J.A.M.A. Sluysmans, ‘Onteigening in de Aanvullingswet grondeigendom’, NJB 2016/1393).

Dat de nieuwe onteigeningsprocedure een langere doorlooptijd zal kennen dan de oude procedure is iets waar in de onteigeningspraktijk wel consensus over bestaat. De belangrijkste reden van die vertraging laat zich raden; de bekrachtigingsprocedure. De laagdrempelige rechtsbescherming in het bestuursrecht maakt dat veel eigenaren hoger beroep tegen de bekrachtigingsuitspraak zullen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak, met alle gevolgen van dien. Op een Laantje van Van der Gaag-achtige wijze zal dit misschien ooit de anekdotiek over de Omgevingswet ten goede komen, maar op dit moment is het vooral een doorn in het oog voor een overheid die aan de slag wil met de grote maatschappelijke opgaven waar Nederland voor is gesteld.