Eerste Nederlandse adviesverzoek aan de Venetië commissie: te hoge verwachtingen?

Rechtsstatelijke dwalingen, zoals de toeslagenaffaire, nopen tot terugblikken en vooruitkijken. Enerzijds is er behoefte aan een reconstructie van wat zich precies heeft voorgedaan, zodat duidelijk is wie verantwoordelijkheid draagt. Anderzijds moet worden nagegaan hoe de slachtsoffers gecompenseerd gaan worden en welke reparaties doorgevoerd moeten worden om de rechtsstaat te verstevigen. Met het oog op de toekomst zijn door CDA-Kamerlid Omtzigt, tijdens het debat over de Toeslagenaffaire, een drietal moties ingediend die tot doel hebben onderdelen van de Nederlandse rechtsstaat te laten doorlichten met het oog op het formuleren van verbeteringsvoorstellen.

Deze bijdrage concentreert zich op de eerste motie, mede ingediend door leden van de SP, VVD en CU, waarin wordt voorgesteld de Venetië-Commissie advies te laten uitbrengen over “de rechtsbescherming van burgers in Nederland, met name onder het bestuursrecht” en “het stelsel van macht en tegenmacht in theorie en praktijk, inclusief de Staten-Generaal en de rechterlijke macht.” Deze motie is op 26 januari met overweldigende meerderheid aangenomen; enkel de PVV-fractie stemde tegen.

Dit is de eerste keer dat er vanuit Nederland aan de Venetië-Commissie advies wordt gevraagd. Hoewel de bereidheid om over rechtsstatelijke kwesties extern advies in te winnen mijns inziens lovenswaardig is, kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij het moment waarop de Venetië-Commissie wordt ingeschakeld. Zoals ik hieronder zal betogen, zullen we moeten afwachten of deze Commissie in staat is om aanbevelingen te formuleren die volledig tegemoetkomen aan de verwachtingen van de indieners van de motie.

De Venetië Commissie is het officiële adviesorgaan van de Raad van Europa, opgericht in 1990 om de postcommunistische landen in Centraal- en Oost-Europa bij te staan in de herinrichting van hun staatsstelsels. Hoewel haar mandaat aanvankelijk beperkt was tot het verlenen van grondwettelijke ontwikkelingshulp aan jonge democratieën, is de Venetië Commissie sinds 2002 ook uitdrukkelijk beschikbaar als vraagbaak voor gevestigde democratieën. Tot dusver heeft dit geleid tot 24 adviezen gericht aan dergelijke democratieën, waaronder België (2x), Frankrijk, Finland, Italië (3x), Spanje en het Verenigd Koninkrijk (2x). Het raadplegen van externe bronnen kan zorgen voor een verruiming van het gezichtsveld en het ontdekken van vernieuwende oplossingen. Gebruikmaking van externe raadgevers sluit verder aan bij de groeiende adviseringscultuur ten aanzien van publiekrechtelijke vraagstukken. Het is tegenwoordig eerder regel dan uitzondering dat internationale of buitenlandse non-gouvernementele organisaties een inhoudelijke bijdrage leveren aan discussies over de gesteldheid van de nationale rechtsstaat. Het is hier goed op te merken, dat de Venetië Commissie ook zonder uitnodiging van een staat diens rechtssysteem onder de loep kan nemen: andere organen van de Raad van Europa en internationale organisaties zoals de EU, kunnen haar eveneens vragen advies uit te brengen. Zeven van de hierboven vermelde adviezen aan gevestigde democratieën zijn het resultaat van dergelijke verzoeken.

Opvallender dan de keuze om de Venetië Commissie in te schakelen, is zowel het moment waarop dit gebeurt als de inhoud van het verzoek. Het is vaste praktijk dat de adviezen van deze Commissie betrekking hebben op voorstellen voor nieuwe wetgeving of grondwettelijke bepalingen. Met andere woorden: er is dan op nationaal niveau reeds besloten welke onderdelen van het rechtssysteem hervormd dienen te worden, en waarom en hoe dit gaat gebeuren. Een voor de hand liggende aanpak: zo kan de Venetië Commissie gerichter adviseren en is de kans kleiner dat haar suggesties terzijde worden geschoven omdat deze niet goed aansluiten bij de doelstellingen van de herzieningsexercitie. Het Nederlandse verzoek lijkt dus prematuur: er is immers nog geen ontwerptekst waarover de Commissie haar licht kan laten schijnen. Sterker nog, de motie van 26 januari maakt ook geen melding van de bestaande wetgeving, die mogelijk op de schop moet. Integendeel: het verzoek aan de Venetië Commissie lijkt dermate ruim geformuleerd dat deze het gehele bestuursrecht – en niet enkel het deelgebied sociale zekerheidsrecht – alsmede de verhoudingen tussen de voornaamste Hoge Colleges van Staat onder de loep zou kunnen nemen. Dit gebrek aan inkadering kan het voor de Venetië Commissie onnodig lastig maken om een overtuigend en bruikbaar advies te leveren, mede gezien het feit dat het daadwerkelijke onderzoek en het formuleren van aanbevelingen wordt uitbesteed aan een kleine groep van haar leden (meestal vijf tot zeven). Het is dus wenselijk dat het formele verzoek aan de Venetië Commissie veel meer duidelijkheid gaat bieden over de precieze vraagstukken waarover Nederland graag extern advies wil inwinnen. Hoewel niets de Kamer of regering belet om de Venetië Commissie wederom om advies te vragen als er eenmaal concrete voorstellen op tafel liggen, had het meer voor de hand gelegen met het indienen van het verzoek te wachten tot het gebruikelijke moment dat deze organisatie wordt ingeschakeld.

In de eerste publieke reacties op de motie is veel te doen geweest over mogelijke spanningen ten aanzien van de scheiding der machten, omdat het lijkt alsof het parlement onder andere vraagt om een beoordeling van het optreden van de rechterlijke macht. De tekst van de motie stelt immers dat aan de Venetië Commissie wordt verzocht, dat zij zich uitlaat over “reikwijdte, rechtsbescherming, marginale toetsing”. Het zou me echter verbazen mocht de Commissie hiertoe overgaan. Zoals hierboven opgemerkt, zou dit buiten de typische opvatting van haar mandaat vallen. Bovendien is toezicht op de wijze waarop rechtsbescherming wordt verleend reeds toevertrouwd aan een ander orgaan van de Raad van Europa, namelijk het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. De Venetië Commissie daarentegen heeft zich in haar adviespraktijk gericht op de vormgeving van het stelsel voor de bescherming van democratische beginselen en grondrechten. In dat kader heeft ze zich voortdurend sterk gemaakt voor rechterlijke onafhankelijkheid. Dit suggereert dat de Commissie zeer terughoudend zal zijn met het geven van een advies, dat op nationaal niveau mogelijk kan leiden tot spanningen ten aanzien van de rechterlijke onafhankelijkheid. Volgens mij bieden de bewoordingen waarin het Nederlandse verzoek is gesteld de Venetië Commissie voldoende ruimte om dit verzoek toch in behandeling te nemen, en tegelijkertijd potentieel gevoelige aspecten buiten beschouwing te laten. Een dergelijke insteek, mèt een gedegen advies, kan ertoe leiden, dat de Nederlandse ‘turn to Venice’ geen eenmalige gebeurtenis zal zijn.