Europa, begrijp nu eens: soft power is echte macht (witteveenlezing 2019)

Zelden zijn we zo intensief bezig geweest met de macht van de Europese Unie als rechtsstaat, als nu. We beseffen meer dan vroeger dát we die macht hebben. En de roep om die macht te gebruiken, wordt steeds luider.

Ik ga u drie concrete voorbeelden geven. Uiteenlopende voorbeelden, die allemaal raken aan actuele dilemma’s waar Europa mee worstelt:

1. De rule of law die in Polen, Hongarije en andere landen van de rails dreigt te lopen, en wat Europa daaraan kan of moet doen.
2. Brexit, en onze relatie met het Verenigd Koninkrijk en andere derde landen.
3. De rol van de Europese Unie op het wereldtoneel: moeten we straks kiezen tussen het Amerikaanse of Chinese model, of houden we zoiets als een ‘Europees model’?

Laat ik beginnen met problemen rond de rechtsstaat in landen als Polen. Zoals u weet, is de Poolse regeringspartij al een tijd bezig om – onder andere – de rechterlijke macht ondergeschikt te maken aan de partij. Een onafhankelijke justitie is een wezenlijk element in elke rechtsstaat. En in Polen wordt het steeds moeilijker om de regering te bekritiseren of te corrigeren.

Hoe ver dat gaat, werd mij duidelijk toen ik afgelopen juni een lezing bijwoonde van Adam Bodnar. Bodnar is de Poolse ombudsman voor burgerrechten. Hij vertelde dat de regering, ondanks politieke druk van Europese landen en de Commissie, doorgaat met het ringeloren van de rechterlijke macht. Rechtbanken worden volgezet met rechters die loyaal zijn aan de regeringspartij. Rechters kunnen nu ook gestraft worden als de partij het oneens is met vonnissen. Dit, zei Bodnar, ontmoedigt een hele generatie juristen. “Iedereen is bang,” zei hij. “Mensen denken: ‘Laat ik maar voorzichtig zijn.’ Wat we kwijt zijn, is de garantie op een professionele toekomst.”

Iets dergelijks gebeurt in Hongarije, Bulgarije en Roemenië. Ik been alleen het Poolse voorbeeld een beetje uit, anders staan we hier morgenochtend nog. Over de oorzaken is afgelopen weken veel geschreven, dertig jaar na de val van de Muur. Waar het mij om gaat is de vraag: is dit te stoppen? Terug te draaien?

Bodnar, in wiens taakomschrijving staat dat hij ‘onafhankelijk’ is, stelt dit soort dingen aan de kaak. De overheid reageert met intimidaties. Het budget van zijn kantoor is gekort. De regering begint de ene rechtszaak na de andere tegen hem. Hij wint vaak. Maar de staat gaat meestal in beroep – zodat je altijd iets hebt wat je ’s nachts uit je slaap houdt.

Deze zomer werd een jong Pools meisje bruut vermoord. Iedereen was ontzet. Een van de ministers zei dat het jammer was dat de EU de doodstraf had afgeschaft – anders had hij er wel raad mee geweten. Na een poosje vonden ze de verdachte. Op tv zag je hoe agenten hem hardhandig tegen de grond werken en in de boeien slaan. Dubbelgevouwen werd hij weggevoerd. Bodnar tekende protest aan. Volgens het Europese Verdrag voor de Mensenrechten hebben arrestanten ook rechten, schreef hij. De man was bij zijn arrestatie ongewapend. Hij bood geen verzet. Deze behandeling was “buitenproportioneel” en “mensonwaardig”.

Dat heeft hij geweten. Cameraploegen posteerden weken voor zijn huis, belden aan, vroegen naar zijn kinderen. De TV maakte programma’s met titels als: “Verdedigt Bodnar de moordenaar?” De onderminister van Justitie zei over mensenrechtenverdedigers als hij: “Ze maken zich druk om de arme moordenaar en geven niks om de familie van het meisje.”

Enzovoort en zo verder.

Als de EU intern problemen heeft, verschanst ze zich achter datgene wat allen bindt, of zou moeten binden: de regels. Het Europees verdrag. Artikel 2: lidstaten moeten democratie, de rechtsstaat en mensenrechten respecteren. De Commissie heeft de plicht, als hoedster van het verdrag, om in actie te komen. Dat is gebeurd. Ze begon een procedure tegen Polen. En het parlement lanceerde er een tegen Hongarije. Roemenië en Bulgarije zijn meermalen gewaarschuwd, bijvoorbeeld toen een Roemeense antifraudebestrijder de laan uit vloog. Maar tot nog toe haalt dit weinig uit.

Na jarenlange crises likt de EU zijn wonden. Jarenlang lag het accent in Europa op wat ons verdeelde. De euro, vluchtelingen. Nu zie je, ook als reactie op een verhard geopolitiek klimaat met Trump, Brexit en Poetin, proberen we weer te kijken naar wat ons bindt. Om de rangen te sluiten. De aandacht voor gemeenschappelijke waarden neemt toe, zoals respect voor de rechtsstaat. We kunnen niet langer wegkijken. Oud-president Herman Van Rompuy schreef laatst: als Polen en Hongarije “geen maatregelen terugdraaien of als de Europese Raad geen sancties kan nemen (…) dan bloedt de Unie in haar hart.”

Daar heb je het: ons ‘hart’.

Maatregelen. Maar hoe dan? Je kunt er moeilijk het leger op afsturen. Sommigen pleiten voor keiharde sancties. Ontneem recalcitrante landen stemrecht in Brussel, zeggen zij. Kort ze op Europese subsidies. Dat zal ze leren! Noordelijke landen stelden dit in Brussel voor. Maar zoiets is unanimiteit nodig. En andere landen willen voorzichtig zijn. Zij zeggen: hoe harder je inbeukt op Polen of Hongarije, hoe groter hun weerstand tegen Europese ‘bemoeizucht’ wordt. Zie het venijn waarmee ze de benoeming van Frans Timmermans als Commissievoorzitter probeerden te torpederen, in juli.

Jean-Claude Juncker probeerde Timmermans vorig jaar zover te krijgen dat hij de artikel-7-procedure tegen Polen stopte. Juncker wilde liever een compromis met Warschau dan een harde lijn, die onherroepelijk zou uitlopen op sancties. Sancties, zei Juncker, “bemoeilijken de conversatie. Landen zijn net wilde paarden. Straffen is niet de goede manier om ze te temmen.”

OK, maar wat dan wel?

Wel, misschien is er een manier. Het is de Europese politiek niet gelukt om landen als Polen en Hongarije te disciplineren – maar Europese rechters beginnen successen te boeken.

Toen de Poolse regering ineens de pensioengerechtigde leeftijd verlaagde en rechters naar huis stuurde – om ‘loyale’ rechters te kunnen benoemen -, bereikte Frans Timmermans met eindeloze “dialogen” en “consultaties” niets. Warschau zei dat die pensioenleeftijd een nationale aangelegenheid was. Dat ging hem niks aan.

En toen zag je iets interessants gebeuren: het Europese Hof van Justitie kwam in beweging. Her en der in Europa, ook in Nederland, weigerden rechters burgers aan Polen uit te leveren. Het Europese uitleveringsbevel, zeiden zij, functioneert alleen als alle rechtbanken in de EU elkaar vertrouwen. Maar nu wisten rechters niet of burgers – simpele criminelen, vaak – die ze naar Polen uitwezen, een eerlijk proces zouden krijgen. Dus schortten ze beslissingen op. Een Ierse rechter legde zo’n case voor aan het Europese Hof. Dat maakte Warschau nerveus. Bloednerveus. Bedrijven investeren namelijk niet, als de rechtszekerheid in een land in het geding is.

Het Hof in Luxemburg oordeelde dat “nationale” ingrepen in de rechterlijke macht inderdaad heel Europa aangaan. Het oordeelde óók over die pensioenmaatregel – pikant genoeg op basis van een eerder vonnis over Portugese rechters wier salarissen tijdens de eurocrisis waren gekort. Portugal had àlle ambtenaren moeten aanpakken, zei het Hof, of geeneen. Dus door alleen rechters eruit te pikken, discrimineerde ook Polen één beroepsgroep. Een gevoelige beroepsgroep, bovendien, wier onafhankelijkheid cruciaal is. Nu kon het Europese arrestatiebevel niet meer goed functioneren, in de hele EU. Kortom, dit was een Europese zaak. Vorige week sommeerde het Hof Polen om de maatregel terug te draaien, net zoals Portugal de salarisverlaging van rechters moest annuleren.

Het interessante is dat Polen dit ook deed. Warschau bond in. Zes maanden geleden al, toen het voorlopige oordeel werd uitgesproken. Wat de politici niet voor elkaar kregen, lukte de rechters in Luxemburg wél. Natuurlijk, sommige Poolse rechters konden niet terug naar hun verloren baan. Het had te lang geduurd. En dit gaat maar over één omstreden Poolse maatregel – en er zijn er meer. Maar toch: deze uitspraak is van kardinaal belang. Ze beantwoordde voor het eerst, heel nadrukkelijk, de vraag hoe ver landen Europese waarden kunnen oprekken of zelfs negeren.

Er zijn al nieuwe rechtszaken. Op blogs houden juristen het Europese Hof nauwlettend in de gaten. Vroeger had je eens in de zoveel tijd een vonnis waarvan je dacht: wow, dit is verreikend. Nu gebeurt dat constant. Dit doet ertoe. Dit raakt het hart van wat we zijn, van waar de Europese Unie voor is.

De situatie in Polen en Hongarije zorgt voor een regelrecht ontwaken van Europese instellingen. Die instellingen halen ineens bepalingen uit de kast die nooit eerder zijn gebruikt. Het duurde even. Dit was onontgonnen terrein. Maar de Europese rechterlijke macht komt op stoom. Bodnar zei: “Dit kan onze redding zijn.”

De strijd om de rechtsstaat in Oost-Europa is niet verloren. Ze verandert alleen van karakter. Veel mensen focussen op een politieke oplossing. Maar misschien is het wel Europese justitie die de kastanjes uit het vuur gaat halen. Dit is een interessante en hoopvolle ontwikkeling. Ook voor veel Oost-Europeanen. Sommige mensen vrezen dat Oost-Europeanen zich nu tegen de betutteling van het Europese Hof keren –zoals ze zich ook tegen de Commissie keerden. Ik vroeg het Bodnar. Hij antwoordde dat de steun voor de EU in Polen juist groeit. De Eurobarometer bewijst het. Waarom? “Jullie geven ons hoop,” zei hij.
Vorige week hoorde ik de Franse filosoof Edgar Morin zeggen: “Europa, dat is ons skelet. Vlees alleen houdt de zaak niet bij elkaar.”

Dat is het precies.

Mijn tweede voorbeeld gaat over Brexit. Want ook dit werpt ons terug op onszelf. En op wie we zijn en wat ons, als een skelet, overeind houdt. Ook hier kom je dan bij Europa als rechtsstaat uit.

Vorig jaar zat ik op een seminar in een Engels landhuis. Het ging bijna alleen over Brexit. Een parlementariër, die nu in de regering zit, vroeg mij waarom de 27 EU-landen zo inflexibel zijn en het VK geen bespoke deal geven. Waarom zouden jullie een speciale deal krijgen, vroeg ik. 28 Landen hebben een club met één markt. Op die markt gelden regels waaraan alle deelnemers zich moeten houden. Eén land vertrekt, omdat het de regels te verstikkend vindt. Maar als buitenstaander wil hij toch toegang houden tot delen van die markt, zónder zich aan alle regels te houden. Sommige regels zouden speciaal voor hem moeten worden omgebogen. Die van vrij personenverkeer, bijvoorbeeld.

Begrijp je niet, zei ik, dat als jullie zo’n speciale deal krijgen, alle 27 anderen óók zo’n deal willen? En dat dit het eind is van de EU? Iedereen wil dat wel: de lusten, niet de lasten. Als buitenstaanders zich niet hoeven te houden aan regels waar lidstaten zich wél aan moeten houden, rent iedereen naar de exit. Noorwegen en Zwitserland doen ook op onze markt mee. Zij houden zich toch ook aan de regels? Ik zal zijn antwoord nooit vergeten: “You can’t do this to us! Wij zijn Noorwegen niet! Wij zijn een groot land!”

Dan besef je: we redeneren op verschillende golflengtes. De Britten denken in termen van macht. Wij denken in termen van regels. Of je nou groot bent of klein, regels zijn regels. Dat is de aard van het Europese beest.

Natuurlijk hebben allerlei EU-landen gekeken of we de Britten niet tóch ergens tegemoet kunnen komen. Ook Nederland. Maar hoe meer we keken, hoe meer we beseften: alles is Europees geregeld. Veterinaire regels, air traffic control, nucleair transport, alles. Als Nederland één regel uit elkaar trekt, denkt Spanje of Slowakije morgen: dan ontrafelen wij er ook een. Binnen een week is het hele kaartenhuis, waar we decennialang met moeite over hebben onderhandeld, ingestort. Niemand wil dit. Zelfs de grootste vrienden van het VK niet. Iedereen weet hoe moeilijk het was om die deals te sluiten. Jarenlange onderhandelingen. Pijnlijke compromissen. Niemand wil dat overdoen. Beter om die regels te houden, al zijn ze niet perfect – soms zelfs verre-van.

Mijn punt is: net als bij de Poolse situatie is, door Brexit, ons bewustzijn gegroeid over wat we hebben en hoe belangrijk dat voor ons is. Ook hier kijken regeringen eens goed naar het bestaande arrangement met alle voor- en nadelen, en concluderen: wat we hebben, gaan we niet in de waagschaal leggen.

Deze constatering is het bruggetje naar mijn derde voorbeeld. Want de macht van Europa als rechtstaat geldt niet alleen intern maar ook steeds meer extern. Ook dat zijn we nu aan het ontdekken.

Europese landen waren vroeger supermachten. Daarna nam Amerika die rol over. Na 1945 was Amerika de enige militaire macht die Europa in de Koude Oorlog veiligheid bieden kon. Dat verandert nu. De Amerikanen willen die rol niet meer spelen. Ze willen ons niet meer dekken, maar van ons profiteren. Aan de andere kant komt China langszij.

Amerika en China cirkelen om ons heen. Beiden willen de rijkste en grootste zijn, die de meeste spullen verkoopt en data controleert. Zij zien Europa als lekkere kruimel. Wat doen we daarmee? Stellen wij ons te weer? Laten we ons uiteen spelen of houden we ons Europese model overeind? Pascal Lamy, oud-topman van de Wereldhandelsorganisatie, denkt dat we geen keus hebben. Behalve samen optrekken. “Anders moet ik straks tegen mijn kleinkinderen zeggen: sorry, maar we moesten kiezen tussen het Amerikaanse systeem en het Chinese systeem.”

Europa moet een strategie hebben voor een wereld die steeds meer draait om confrontatie en macht, en minder om consensus en multilateralisme. Maar op welk terrein hebben we echt macht, macht die we kunnen uitbouwen? Militair niet. Het moeilijke debat over de Europese defensie barst nu pas los. Frankrijk is de enige die nog een serieus leger heeft. Duitsland begint de urgentie van de toestand te beseffen, maar het Duitse leger echt versterken is er niet bij. Alle anderen hebben er een zooitje van gemaakt. Maar economisch hebben wel macht. Dat is soft power. Maar dat is ook power. En meer dan je weleens denkt.

Anu Bradford, hoogleraar aan Columbia Law School, noemt Europa consequent een economische supermacht. Ze begrijpt niet waarom we dat zelf altijd debunken. Europa is een van de grootste markten ter wereld: 500 miljoen burgers. Bedrijven over de hele wereld willen producten of diensten in Europa verkopen. Maar om speelgoed of wijn in Europa te verkopen, moeten ze wel aan onze regels voldoen. Die zijn streng. Die bedrijven smeken hun eigen regeringen om onze wetgeving over te nemen. Anders moeten ze aan meerdere regelsystemen voldoen. Daar worden ze knettergek van. In haar artikel The Brussels Effect noemt Bradford een mooi voorbeeld: bij McDonald’s in Amerika krijg je geen zachte plastic speeltjes voor je kinderen meer, omdat de EU die heeft verboden. Facebook en Google houden wereldwijd Europese regels voor databescherming aan – ook in landen die veel minder strikt zijn dan wij.

Je kunt zeggen: dat zijn marktregels, waarom zouden we ons daarover op de borst slaan? Maar in die regels liggen onze normen en waarden besloten. Dat wij gen-food afwijzen. En cosmeticatests op dieren. En kinderarbeid. Zo projecteren wij, als grote, goed-gereguleerde markt, onze macht tot ver buiten onze grenzen.

Dit maakt ons dominant in de Brexit-besprekingen. Dit zorgt dat Zwitserland en Noorwegen bijna alle EU-wetgeving kopiëren. Dit is waarom een consultant in Azië zegt: “Nationale ambassadeurs hebben status, maar weinig invloed. Als regeringen iets willen, bellen ze de EU-ambassadeur. Die heeft weinig status, maar wel invloed.” In een wereld waarin iedereen de ander zijn standaarden en normen wil opleggen, is dit de kaart die Europa kan uitspelen. Onze enige echte sterke kaart, denk ik. Allemaal omdat regels bij ons 1) heilig zijn en 2) keihard worden afgedwongen. Ook dat is een voorbeeld van Europa als rechtsstaat.

De Europese eenwording begon als politiek project, als reactie op twee wereldoorlogen. Maar afgelopen decennia zijn we Europa steeds meer als technisch project gaan zien. Met regels, procedures, ambtelijke stroop. Moest dat allemaal? Kon het niet transparanter en goedkoper?

Nu wordt Europa opnieuw politiek. Dat is wat er gebeurt. Er steken stormen op. We moeten iets, met zijn allen. We ruziën veel. Daarvoor is de EU ook uitgevonden – als Europese landen geen ruzie maakten, hadden we Brussel niet nodig. Maar we ruziën nu over meer fundamentele zaken dan een poos geleden. Over normen en waarden. Defensie. Databescherming. Climate change. We moeten grote politieke keuzes maken.

Otto von Habsburg heeft ooit gezegd: als je niet weet waar je vandaan komt, weet je ook niet waar je heengaat. Om te bepalen waar we heengaan, moeten we eerst naar onszelf kijken. Wat zijn onze sterke kanten? Onze zwaktes? Wat is Europa?

Europa is een heleboel dingen voor een heleboel mensen. Maar één ding staat vast, als objectief gegeven: het is een rechtsstaat. Dat is het enige waar je niet over kunt twisten. Het is een rule of law, waarin wetten niet alleen voor het volk gelden maar ook voor regeerders. Verdomde regeltjes, inderdaad. Als het mooi weer is, maal je daar misschien niet om. Maar als het gaat stormen, is dit waar je kracht uit put. En waardoor je uiteindelijk overeind blijft.

Dit artikel is de uitgesproken versie van de Witteveen-lezing die Caroline de Gruyter op 14 november 2019 aan de Tilburg University heeft gehouden. Een verkorte en bewerkte versie verscheen in NRC van zaterdag 16 november 2019.