Europese verkiezingen en het staatsrecht van een Europese defensie

Donderdag vinden de verkiezingen plaats voor het Europees Parlement (EP). Sinds de laatste verkiezingen, in 2019, is de veiligheidssituatie van Europa sterk verslechterd. Met de Russische inval in Oekraïne brak het grootste Europese gewapende conflict sinds de Tweede Wereldoorlog uit. Het conflict tussen Israël en Hamas, en ook die in Sudan, bevestigden andermaal de instabiliteit rondom Europa. Het is dus niet verwonderlijk dat in de verkiezingsprogramma’s meer aandacht is voor Europese defensie. Hieronder zullen we ingaan op de juridische haalbaarheid van deze plannen.

De verkiezingsprogramma’s

Dat Volt en D66 het meest vooruitstrevend zijn als het gaat om de ontwikkeling van capaciteiten zal niet verbazen. Zij willen een “Europese Defensie Unie” (EDU) oprichten. D66 benadrukt dat die complementair moet zijn aan de NAVO. Deze unie zal stapsgewijze integratie tot één geïntegreerd Europees leger stimuleren. D66 wil ook de EU-Battlegroups en snelle Europese interventiecapaciteit ontwikkelen naar een autonome strategische militaire capaciteit (ten behoeve van de EU). Dit gaat partijen als VVD, CDA en de PvdA/GL-combinatie te ver. Zij zien meer in het versterken van de defensiecapaciteit met extra uitgaven, meer gezamenlijke inkoop van materiaal en meer coördinatie en integratie van krijgsmachten binnen Europa.

Voorstellen voor een EDU zijn niet alleen voorbehouden aan Nederlandse partijen. Dat blijkt als we kijken naar partijen als  de Duitse Christlich Demokratische Union (CDU), het Franse Renaissance, de Italiaanse Partito Democratico (PD), het Spaanse Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Deze partijen zijn onderdeel van respectievelijk de christendemocratische Europese Volkspartij (EVP), de liberale Renew Europe Group en de Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten (S&D) en pleiten allen voor gemeenschappelijke defensie onder de koepel van een (vorm van een) EDU.

Als het gaat om besluitvorming zijn veel partijen bereid tot vergaande maatregelen. D66, Volt, VVD, PvdA/GL, CDA en zelfs de CU willen de veto’s voor het Europese buitenland- en veiligheidsbeleid in de Raad (gedeeltelijk) afschaffen en vervangen door stemmen bij gekwalificeerde meerderheden. Ook hier vinden de partijen gelijkgestemden bij de CDU, Renaissance, PD en PSOE. Wel benadrukken meerdere partijen (PvdA/GL, CDA, CU) dat besluitvorming over de inzet van nationale strijdkrachten altijd op nationaal niveau moet plaatsvinden.

Ook institutioneel leidt dit tot wijzigingen. Het EP moet op deze onderwerpen zorg gaan dragen voor (meer) democratische controle (PvdA/GL, D66, Volt, CU).  De VVD wil dat de Europese Raad als een veiligheidsraad gaat functioneren, het CDA wil een separate Europese veiligheidsraad oprichten. Afhankelijk van de veiligheidscrisis kunnen hier ook NAVO-bondgenoten die geen lid zijn van de EU, zoals het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen, bij aansluiten. D66, Volt, CDA, CU pleiten voor een Eurocommissaris voor Defensie. D66 en Volt streven overigens ook naar een vaste zetel voor de EU in de VN-Veiligheidsraad.

Voorstel Europees Parlement

In de (politieke) discussie over Europese defensie geldt het ‘Europees leger’ voor zowel voor- als tegenstanders als een gemakkelijk doelwit om hun argumenten op af te vuren. Ondertussen wordt door beide kampen geen concrete definitie gegeven. Daarnaast zou de competentie om over te gaan op (een vorm van) een ‘Europees leger’ veeleer bij lidstaten liggen. Tegelijkertijd staat, zeker in Brussel, de wereld niet stil en zijn oproepen voor meer (geïntegreerde) Europese defensie (inclusief kernwapens) geen uitzondering meer.

Om de plannen uit de verkiezingsprogramma’s daarom vanuit een juridisch perspectief te bekijken bespreken we het voorstel tot verdragswijziging dat het EP in november 2023 aannam.  Dat voorstel, naar aanleiding van de Conferentie over de toekomst van Europa, bevat namelijk veel overeenkomsten met de plannen van de politieke partijen. Dit is niet enkel juridisch relevant, maar ook uit noodzaak van breder debat over de institutionele waarborgen tot democratische besluitvorming van de Europese Unie, inclusief het defensiebeleid.

Europese Defensie Unie (EDU)

Het ‘vlaggenschip’ van dit voorstel is de oprichting van een EDU. Voordat het voorstel door het EP werd aangenomen, leek de EDU voornamelijk te worden gebruikt als een politieke term zonder een vaste betekenis. In 2017 wilde toenmalig voorzitter van de Europese Commissie Juncker  in 2025 een “volwaardige” EDU tot stand te brengen. Onder Von der Leyen  is die doelstelling gehandhaafd, maar lijkt  oplevering in 2025 losgelaten te zijn. Ook worden kandidaat-lidstaten specifiek bij die ambitie betrokken.

Het is opmerkelijk dat het voorstel van het EP de term EDU gebruikt om de nieuwe militaire dimensie van de EU aan te duiden. Dit gaat namelijk voorbij aan de terminologie van de huidige Verdragsbepalingen. Artikel 42, lid 2, VEU biedt de basis voor (de oprichting van) een ‘gemeenschappelijke defensie’. De procedure van het artikel schrijft voor dat de Europese Raad hiertoe met eenparigheid van stemmen kan besluiten, waarna de lidstaten dat besluit moeten goedkeuren en toetsen aan hun eigen grondwettelijke bepalingen. Deze procedure is vergelijkbaar met de vereenvoudigde Verdragswijziging.

De voorgestelde EDU is bedoeld om de Unie zelfvoorzienend te maken op het gebied van veiligheid. Het voorstel probeert, cosmetisch gezien, artikel 42, lid 7 VEU meer in overeenstemming te brengen met het beroemde artikel 5 van de NAVO. Het hervormingsvoorstel stelt expliciet dat “een gewapende aanval op een lidstaat wordt beschouwd als een aanval op alle lidstaten”. Artikel 42, lid 7, VEU is echter al grotendeels vergelijkbaar met artikel 5 van het NAVO-verdrag en is aantoonbaar dwingender en ruimer geformuleerd dan de NAVO-bepaling: het bevat “de plicht” om bijstand te verlenen “met alle middelen” waarover zij beschikken. Voor de duidelijkheid, ‘alle’ omvat ook militaire middelen. Nieuw is dat in de nieuwe tekst de EDU zelf wordt genoemd als een entiteit (naast de lidstaten) waarop de verplichting van militaire solidariteit rust.

Opmerkelijk genoeg laat het voorstel, en ook de plannen van D66 en Volt, artikel 4, lid 2, VEU ongemoeid. Momenteel vormt dit artikel een hoeksteen voor de beperking van de reikwijdte van de EU-defensie, aangezien het bepaalt dat de EU de essentiële staatstaken van (onder andere) territoriale verdediging en nationale veiligheid eerbiedigt. Er lijkt dus een spanning te bestaan tussen het voorstel en deze bepaling. Een complete overdracht van militaire eenheden en bevoegdheden, zoals bijvoorbeeld werd beoogd met de Europese Defensie Gemeenschap (EDG) in de jaren 1950, is in ieder geval niet mogelijk zonder wijziging van artikel 4, lid 2, VEU.

Afschaffen van veto’s in de Raad

Naast de oprichting van een EDU wordt met het voorstel het buitenland- en defensiebeleid ook procedureel hervormd. Het verdrag verplicht de Raad er momenteel toe (de meeste) besluiten binnen het Gemeenschappelijk Buitenland en Veiligheidsbleid (GBVB) en het Gemeenschappelijk Veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) met unanimiteit te nemen. Deze besluitvorming is het resultaat van de ontwikkeling van het GBVB en GVDB en hun oorspronkelijke opzet als een speciale intergouvernementele pijler in het Verdrag van Maastricht. Het weerspiegelt de veronderstelling dat de parlementen van (soevereine) lidstaten, via de (Europese) Raad, zorgen voor de democratische legitimatie van besluiten op deze gebieden. Het streven naar consensus binnen de Raad geldt nog steeds als uitgangssituatie. Deze wordt echter aangetast door het fenomeen van ‘politisering’ van de besluitvorming, wat resulteert in strategische veto’s. Bekend is het veto van Cyprus (1,2 miloen inwoners) om sancties tegen Wit-Rusland in te stellen, om zijn zin te krijgen op een ander beleidsterrein. Naar aanleiding van deze ontwikkelingen erkenden de Commissie, het Parlement, de Raad en  lidstaten dat het unanimiteitsvereiste de EU vaak belemmert bij het verdedigen van haar belangen en het nastreven van haar doelen.

In dat licht is de invoering van stemmen per gekwalificeerde meerderheden redelijk. Niet alleen zouden de beleidsterreinen hierdoor meer worden geïntegreerd in het “reguliere” EU-beleid, maar het zou ook de effectiviteit vergroten en (in combinatie met andere maatregelen) zelfs de democratische legitimiteit kunnen versterken. Binnen het voorstel verdwijnen echter ook enkele bestaande garanties. De zogenaamde ‘noodrem’ wordt van zijn effectiviteit ontdaan omdat ook de Europese Raad besluit bij gekwalificeerde meerderheid. Het instrument van ‘constructieve onthoudingen’, noodzakelijk voor de eenheid  van Uniebeleid, wordt afgeschaft. Deze veranderingen bevatten het gevaar dat de consensuszoekende houding in de (Europese) Raad uiteindelijk zal vervagen.

Dit zijn echter niet de enige zorgen. Het unanimiteitsvereiste heeft sterke wortels in de nationale wetgeving. Het Duitse recht is cruciaal, mede omdat het Federale Constitutionele Hof in het bekende Lissabon-Urteil strikte grenzen stelde aan de EU-integratie, ook op het gebied van defensie. Volgens het Hof houdt het unanimiteitsbeginsel (artikel 43 VEU) in dat geen van de lidstaten tegen hun wil in deel moeten nemen aan missies. Dat is echter niet ondenkbaar in een EDU met besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheden. Een verdragswijziging zou nodig zijn om dat te veranderen. Het  Hof bepaalde echter ook dat als Duitsland daaraan zou meewerken, dat in strijd zou zijn met zijn eigen grondwet. Het zou dus een grondwetswijziging vergen, maar omdat de betreffende  artikelen onder de eeuwigheidsclausule vallen, zou Duitsland een compleet nieuwe grondwet moeten aannemen. Hoewel dit technisch gezien mogelijk is, lijkt het politiek gezien hoogst onwaarschijnlijk. Daarom lijkt dit een onoverkomelijk obstakel voor stemmen bij gekwalificeerde meerderheid.

De Nederlandse grondwettelijke situatie is meer fluïde. De Nederlandse Grondwet kent, zoals sommigen betreuren, geen grootse normatieve concepten, zoals soevereiniteit, waaraan een EU-verdrag dat de unanimiteitsvereiste zou opheffen getoetst kan worden. Uit de geschiedenis van de goedkeuring van het EDG-verdrag, in de jaren vijftig, bleek dat de Regering en Raad van State van opvatting waren dat de Grondwet inzake defensie interne werking had en dus geen betrekking kon hebben op deelname aan een niet-Nederlandse defensie. Een vergelijkbaar standpunt nam de Regering in over de grondwettelijke bepaling over het geldstelsel in relatie tot de invoering van de Euro. Als men wel de opvatting zou zijn toegedaan dat invoering van besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid zou afwijken van de Grondwet, zou een verdrag daartoe alsnog kunnen worden aanvaard met twee derde van de uitgebrachte stemmen (krachtens artikel 91 lid 3 Gw). De afwijking volgt dan bijvoorbeeld  uit de redenering dat het verlies van het veto ten koste zou gaan van het oppergezag van de regering over de krijgsmacht (artikel 97 lid 2 Gw).

Ook de balans tussen EU-instellingen geeft aanleiding tot kanttekeningen. De rol van het Europees Parlement neemt aanzienlijk toe, zowel in het voorstel als in de plannen van partijen. Het waarborgen van democratische legitimiteit van de besluiten, bijvoorbeeld door parlementaire betrokkenheid, is dan ook van groot belang. Volgens het voorstel draagt het EP bij aan de vormgeving van EU-defensiebeleid en moet het instemmen met civiele of militaire EU-missies. Ondanks besluitvorming bij gekwalificeerde meerderheid, zorgt de rol van de (Europese) Raad in deze nieuwe constellatie voor onduidelijkheid. Door verdere centralisatie van het GBVB en GVDB zou nog meer dan voorheen het centrum van besluitvorming bij deze instellingen liggen. In combinatie met andere aanpassingen zou dit echter de doelstellingen van deze voorstellen in gevaar kunnen brengen. Allereerst moet blijken of alleen het EP zorg kan dragen voor meer (en voldoende) democratische legitimiteit, zonder dat bijvoorbeeld nationale parlementen daarbij betrokken worden. Tegelijkertijd zou deze nieuwe rol het beoogde voordeel van de stemming bij gekwalificeerde meerderheid (efficiënte besluitvorming) teniet kunnen doen, aangezien een nieuwe speler wordt geïntroduceerd die besluitvorming kan blokkeren Dat hang wel af van de precieze vormgeving van de besluitvorming. Soortgelijke kanttekeningen gelden voor het invoeren van een Europese veiligheidsraad, zoals door enkele partijen is bepleit. Dit kan door adhocbijeenkomsten en wisselende samenstellingen efficiëntie verbeteren, maar wordt verder niet onderbouwd met institutionele waarborgen. Simpel gesteld: als (in een willekeurige samenstelling) Duitsland, Frankrijk, Zweden, Portugal deelnemen in de veiligheidsraad, hoe worden dan de burgers van de andere EU-lidstaten gerepresenteerd?

Conclusie

De veiligheidssituatie rondom, en zelfs in Europa, is de afgelopen jaren verder en verder verslechterd. Het is daarom begrijpelijk dat politieke partijen met voorstellen komen om de Europese defensie slagvaardiger te maken.  Besluitvorming met gekwalificeerde meerderheden en intensievere defensiesamenwerking, overkoepeld door een EDU kunnen daar potentieel aan bijdragen Waar de nationale plannen veelal nog onduidelijk geformuleerd zijn, biedt het voorstel tot verdragswijziging van het EP de mogelijkheid tot een meer specifieke analyse.

Uit de analyse van de voorgestelde EDU, de invoering van gekwalificeerde meerderheid en de gevolgen voor het institutionele evenwicht blijkt echter dat de plannen zich geen rekenschap geven van juridische obstakels en democratische uitdagingen. Deze obstakels bevinden zich op zowel het nationale als Europese constitutionele niveau. Dit leidt tot inconsistentie en rechtsonzekerheid, wat problematisch is vanuit democratisch oogpunt. Aangezien de veiligheidssituatie ook na de verkiezingen om maatregelen zal blijven vragen, is het zaak om tegelijk het democratische en juridische debat daarover warm te houden.