Experimentele bestuursvormen: een beetje extraparlementair kan ook

Nederland wacht nu al ruim een half jaar op een nieuw kabinet. Inmiddels hebben negen verkenners en informateurs getracht partijen aan het onderhandelen te krijgen over meerderheidscoalities in uiteenlopende samenstellingen, en zelfs over de mogelijkheid van een minderheidskabinet – vooralsnog zonder significant resultaat. Wel praten de vier partijen van de oude, demissionaire coalitie inmiddels over voortzetting van de samenwerking. Informateurs Remkes en Koolmees bezweren dat de formatie nu toch echt ‘anders’ wordt, een ‘experiment’.

Er zou een beknopt regeerakkoord moeten komen, dat de Tweede Kamer veel ruimte biedt om eigen afwegingen en keuzes te maken. Daarnaast zou een regeerprogramma moeten worden opgesteld dat ministers ‘de vrije hand’ moet geven. De informateurs hopen dat ook andere partijen dan de huidige vier een bijdrage aan het nieuwe kabinet willen leveren. Wellicht komen er zelfs ministers van buiten de Haagse arena, zonder binding met een van de fracties in de Tweede Kamer.

Niet echt iets nieuws
Dat komt toch weer dicht in de buurt van een door Remkes in een eerdere fase van de kabinetsformatie al bepleit extraparlementair kabinet. In de vorige eeuw kende ons land al enkele extraparlementaire kabinetten, waaronder het kabinet-Den Uyl (1973-1977). Dat kabinet was in feite deels extraparlementair, deels parlementair. De basis werd gevormd door een coalitie tussen PvdA en D66, tot stand gekomen door onderhandelingen tussen de beide fracties. PvdA en D66 hadden samen echter geen meerderheid in de Tweede Kamer. Vervolgens sloten bewindslieden van KVP-, ARP- en PPR-huize aan bij de zo gevormde romp van het kabinet.

Bij de vorming van het Kabinet-Den Uyl waren de respectievelijke fracties in de Tweede Kamer betrokken: zij stemden elk in met toetreding van hun partijgenoten tot het kabinet. Daardoor steunde het kabinet in feite op een ruime meerderheid in de beide Kamers. Deze samenwerking was niet gebaseerd op een regeerakkoord. Tijdens de formatie werd een zogenoemd werkdocument gebruikt om te beslissen over de hoofdlijnen van het te voeren beleid; bij zijn aantreden presenteerde het kabinet een regeerprogramma. De fracties van PvdA en D66 zagen het kabinet als ‘hun’ kabinet, de andere betrokken fracties beschouwden het als extraparlementair.

Meer recent is er op provinciaal niveau ervaring opgedaan met een extraparlementaire bestuursvorm, in het provinciebestuur van Limburg. Informateurs Remkes – de afgelopen maanden ook waarnemend commissaris van de Koning in Limburg – en Koolmees zouden een aantal lessen kunnen meenemen van die Limburgse ervaringen.

Extraparlementair bestaat niet
Om te beginnen: de tegenstelling tussen parlementaire en extraparlementaire kabinetten is niet zo principieel als die lijkt. In een parlementair regeringsstelsel is elk bestuurscollege, of het nu gaat om een kabinet of een college van gedeputeerden of wethouders, namelijk parlementair. Dat wil zeggen: het bestuurscollege kan alleen functioneren zolang dat het vertrouwen heeft van een meerderheid van de leden van het vertegenwoordigend orgaan – de vertrouwensregel. Waar die vertrouwensregel op landelijk niveau een ongeschreven regel is, is deze op provinciaal en gemeentelijk niveau zelfs geschreven (artikel 49 van zowel de Gemeentewet als de Provinciewet).

Daarbinnen kan de mate van binding tussen bestuurscollege en parlement sterk zijn, of juist zwakker. Als die binding zwak is, kunnen we spreken van een extraparlementair college. Daarbij moeten we vaststellen dat er geen sprake is van een scherp onderscheid tussen duidelijk verschillende categorieën. Parlementaire en extraparlementaire colleges verschillen niet principieel van elkaar, maar eerder gradueel.

Bepalende factoren voor de mate van binding zijn dan onder meer de betrokkenheid van het parlement bij de totstandkoming van het bestuurscollege; de herkomst van de bewindslieden; de omvang en mate van detaillering van afspraken tussen de parlementaire fracties, in de vorm van een regeerakkoord of andere afspraken (bijvoorbeeld een gedoogconstructie); de mate van afspiegeling van de samenstelling van het parlement in het bestuurscollege.

Limburgse ervaringen
Na de provinciale verkiezingen in 2019 bleek er in Limburg geen traditionele coalitie mogelijk. In plaats daarvan werd een college gevormd dat bestond uit zeven gedeputeerden (2 CDA, 1 FvD, 1 PVV, 1 VVD, 2 partijloos) waarbij niet het partijlidmaatschap doorslaggevend was, maar het draagvlak in de Staten, en de bestuurlijke en inhoudelijke expertise en geschiktheid. Daaraan lag geen akkoord tussen samenwerkende fracties ten grondslag, maar een door het college zelf opgesteld programma.

In het voorjaar van 2021 raakte Limburg verwikkeld in een bestuurscrisis: het college en de gouverneur traden af. Inmiddels is er een nieuw college, dat opnieuw een extraparlementaire vorm heeft. De oorzaak van de crisis was namelijk niet gelegen in het extraparlementaire karakter van het bestuur, maar in een reeks integriteitskwesties, deels al van voor de huidige collegeperiode. Het gevallen college voelde zich in die kwesties niet langer gesteund door de Staten, hetgeen laat zien hoe parlementair ook dit extraparlementaire college was.

In opdracht van het provinciebestuur deden wij het afgelopen jaar onderzoek naar de werking van dat stelsel en rapporteerden hierover, meest recentelijk onder de titel ‘Zonder verbinding geen vertrouwen’. Het belangrijkste voordeel van het extraparlementaire karakter van het bestuur is – zo vonden we – dat hierdoor meer ruimte ontstaat, tussen de Staten en het college, maar ook binnen de Staten. Niet alles is vooraf dichtgetimmerd en van ‘coalitie-tucht’ is geen sprake.

Kleine partijen krijgen daardoor op bepaalde dossiers meer voor elkaar dan hun zetelaantal doet vermoeden. Voor grotere fracties geldt dat ze kunnen afwijken van standpunten van geestverwante bestuurders in het college, zonder het college in problemen te brengen. Het college kan steun zoeken bij wisselende meerderheden, en is daardoor minder kwetsbaar voor instabiliteit binnen Statenfracties.

Een belangrijke keerzijde is dat besturen zonder gedetailleerd akkoord en zonder nauwe binding tussen college en Staten, inclusief traditioneel coalitie-overleg, tijdrovend en onvoorspelbaar is. Het college moet met alle fracties afstemmen en overleggen om te komen tot meerderheden. Dat is hard werken.  Soms doen zich verrassende voorvallen of onverwachte wendingen voor in de Staten, waarvan de gevolgen moeilijker zijn te voorspellen. Die kunnen dan, onder meer vanwege het ontbreken van ‘eigenaarschap’, zomaar leiden tot een parlementaire enquête of zelfs de val van het college, zo bleek in Limburg.

Het ontbreken van de gebruikelijke mechanismen in een coalitie-setting maakt het bedrijven van politiek en het bepalen van de strategie bovendien lastiger. Het spel van geven en nemen wordt namelijk veel meer gespeeld per dossier. Daardoor is het moeilijker de consistentie en coherentie van beleid te waarborgen, met mogelijke consequenties voor de effectiviteit. De vraag is wat dit uiteindelijk met de legitimiteit doet.

Korte-termijn oplossing
Een extraparlementair kabinet – ook zonder dat etiket er officieel op te plakken – is een optie die serieus zou moeten worden overwogen. Het kan de rol van het parlement versterken en zorgen voor meer dualisme. Tegelijkertijd kan het extraparlementaire karakter de kans op ‘ongelukken’ vergroten. Wat dat betreft vormt een extraparlementair kabinet geen lange-termijnoplossing, maar kan het wel een tussenoplossing vormen in de huidige complexe politieke situatie en gezien de urgente opgaven waar we als Nederland voor staan.