Fiat justitia, pereat mundus? Het oordeel van het Europees Hof van Justitie over het rechtsstatelijk conditionaliteitsmechanisme en de weg voorwaarts

Voor de Europese rechtsstaatliefhebber is het verlossende woord dan eindelijk gesproken: het Europees Hof van Justitie bevestigde op 16 februari jl. de geldigheid van de EU-verordening die een nieuw financieel conditionaliteitsmechanisme tot stand brengt. Dit werd hoog tijd, aangezien het instrument al op 1 januari vorig jaar in werking trad, en sindsdien ongebruikt in de gereedschapskist van de Europese Commissie is blijven liggen. Het Hof oordeelde weliswaar in een versnelde procedure, maar die heeft nog altijd maanden geduurd. De conclusie van A-G Campos Sánchez-Bordona kwam begin december 2021 beschikbaar. Dat de twee vernietigingsberoepen ingesteld door Polen en Hongarije zijn behandeld in voltallige formatie (27 rechters), kwam het interne draagvlak voor de uitkomst ongetwijfeld ten goede, maar de doorloopsnelheid niet. Hoe het ook zij, reden genoeg om nu allegro con brio door te pakken, en de beide lidstaten spoedig de duimschroeven te gaan aandraaien. Deze blogpost besteedt aandacht aan enkele technisch-juridische aspecten van de rechtspraak, plaatst deze in een bredere context, en schetst het perspectief voor de nabije toekomst.

Het conditionaliteitsmechanisme
De litigieuze conditionaliteitsverordening koppelt de uitkering van EU-gelden aan het functioneren van de rechtsstaat. Europese dotaties en subsidies kunnen ermee opgeschort worden wanneer op nationaal vlak bijvoorbeeld de rechterlijke onafhankelijkheid gevaar loopt, of de publieke instanties aldaar door ernstige corruptie zijn aangetast. Het mechanisme getuigt niet van een radicale nieuwe aanpak: zo waren er reeds mogelijkheden voor het doorvoeren van ‘financiële correcties’ in het kader van het zgn. common rulebook, dat onder andere van toepassing is op de Europese structuurfondsen. Voorts neemt het coronaherstelfonds(Recovery and Resilience Facility) een aparte plaats in, en moet om van dat verzamelde kapitaal te kunnen profiteren eveneens aan nadere voorwaarden worden voldaan, die sterk op een rechtsstaattoets lijken. De vorige week geldig verklaarde verordening is algemener en krachtiger: de Commissie krijgt daarin een specifiekere bevoegdheid om ‘passende maatregelen’ voor te stellen aan de Raad van Ministers, indien schendingen van rechtsstatelijke beginselen ‘voldoende rechtstreeks gevolgen hebben of dreigen te hebben’ voor het goed financieel beheer van het EU-budget, dan wel voor de bescherming van haar financiële belangen. Kort gezegd, het naleven van die principes bij de implementatie van de Uniebegroting (waarvoor de verantwoordelijkheid grotendeels rust bij de lidstaten) is zo een generieke verplichting geworden. Aan het eind van de rit kan dit niet slechts tot eufemistische ‘correcties’ leiden, maar tot integrale opschorting van uitkeringen voor onbepaalde tijd – mits althans de Raad daar, bij gekwalificeerde meerderheid (steun van 15 leden, 65% van de EU-bevolking), mee instemt. Als gezegd heeft Hof zijn goedkeuring aan deze opzet willen hechten, en alle bezwaren verworpen die er door de Poolse en Hongaarse regering tegen waren ingebracht.

Overbodige arresten, dubieuze bezwaren?
Dat we relatief lang op ’s Hofs oordeel hebben moeten wachten, is tot daaraan toe. Fundamenteler is dat we ons mogen afvragen of deze rechtszaken überhaupt nodig waren. Debet aan hun lancering was de onthutsende permissiviteit van de Europese Commissie en haar huidige voorzitter, die zich tijdens de Eurotop van december 2020 lieten overbluffen, en toezegden aan de verzamelde staatshoofden en regeringsleiders om niet door te pakken alvorens het Hof naar de verordening zou hebben gekeken. Polen en Hongarije wachtten vervolgens tot het laatst mogelijke moment (11 maart 2021) om een beroep tot nietigverklaring in te stellen. Eigenlijk had de Commissie zich niets gelegen hoeven laten liggen aan de instructies van hogerhand, aangezien conclusies van de Europese Raad formeel niet bindend zijn. Aan haar onafhankelijke, supranationale statuur was ze in feite tot eerder optreden verplicht geweest. Dit vertrouwen werd beschaamd, tot verdriet van academici en Europarlementariërs.

De twee arresten liggen er nu dus, maar zijn door de bank genomen bijzonder voorspelbaar te noemen. Zo is het, gelet op artikel 2 VEU, evident dat de rule of law tot de kernwaarden van de Unie behoort, zodat het betwisten van de rechtsbasis van de verordening a priori een dubieuze processtrategie opleverde. Niet minder zwak op voorhand was het betoog dat met de verordening de schorsingsprocedure van artikel 7 VEU ondergraven dreigde te worden. De Hongaren en Polen poneerden namelijk dat het bij die bepaling ging om een lex specialis, die geen enkele aanvulling zou toelaten – hetgeen volstrekt geen hout snijdt, met in het achterhoofd de hierboven genoemde, momenteel reeds bestaande mogelijkheden. Sowieso is de specifieke aangelegenheid van het beschermen van de financiële middelen van de Unie een geheel andere kwestie dan de grondslag van een artikel-7-procedure (die in vergelijking veeleer een lex generalis-karakter draagt). Het Hof wijst in dit verband terecht op het onderscheid tussen de beschermende aard van het ene mechanisme, en de bestraffende aard van het andere.

Wie de beide arresten in hun totaliteit doorneemt (364 resp. 366 overwegingen), kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de klagers andere argumenten er met de haren hebben moeten bijslepen. Subsidiariteit is zo’n volgende losse flodder, al was het maar omdat het Hof normaliter alleen heel terughoudend aan dat principe toetst. Het bij Hongarije en Polen populaire mantra dat de nationale identiteit in het geding zou komen, kon men eveneens van verre zien aankomen, en sneuvelde even vlot en volledig als in voorgaande jurisprudentie. Het Hof maakt uiteindelijk met iedere grief de kachel aan. Uiterst bevredigend voor de rechtsstaatliefhebber, maar Viktor Orbán zag er niettemin zijn heimelijk streven – tijd rekken vóór de verkiezingen van 3 april – mee vervuld.

Tempus fugit
Kan en wil de Brussel nu, met de zegen uit Luxemburg, het gaspedaal gaan indrukken? De eerste signalen stemmen niet bijster optimistisch. Commissievoorzitter von der Leyen heeft aangekondigd dat de arresten grondig bestudeerd moeten worden, en dat ze ergens dit voorjaar zal komen met richtlijnen voor de toepassing van het conditionaliteitsinstrument. Het formuleren van dergelijke richtlijnen maakt tevens deel uit van de concessies gedaan tijdens de Eurotop in december 2020. De verordening zelf bevat denkelijk echter alle essentiële aanknopingspunten, desgewenst later door rechterlijke interpretatie te verfijnen, zodat er feitelijk niet zo veel meer te preciseren valt.

De beloofde richtlijnen er alleszins allang kunnen zijn – men heeft immers dik een jaar de tijd gehad om hieraan te boetseren. Weliswaar beschikt de Commissie niet over onbeperkte middelen om zich van haar talrijke taken te kwijten, dit hoogdringende dossier had ze gerust mogen prioriteren. Toepassing van de verordening zelf, d.w.z. het doorlopen van de stadia van een initieel voorstel tot het eventuele meerderheidsbesluit van de Raad, gaat gemakkelijk een half jaar kosten. Inmiddels is bekendgemaakt dat activering niet meer vóór de Hongaarse verkiezingen gaat lukken. Dit speelt premier Orbán en consorten een tweede maal in de kaart.

Boemerang-effect-risico’s?
Kleven er dan wellicht nadelen aan een té gretige benadering? De Commissie schijnt te vrezen dat (het dreigen met) dichtdraaien van de geldkraan door het Hongaarse publiek zal worden beschouwd als buitenlandse inmenging. Bovendien leeft er een bang vermoeden dat recalcitrante lidstaten bij wijze van wraak de Europese besluitvorming op andere vlakken zullen gaan lamleggen. Bij gebrek aan andere manieren om de dwarsliggers in het gareel te brengen, is angst hier echter de klassieke slechte raadgever. Het jarenlange gedogen, en erop vertrouwen dat het Hof van Justitie de kastanjes uit het vuur haalt, heeft tot op heden niet het beoogde effect gehad. Wanneer leden van een club zich stelselmatig niet aan de regels houden, is nauwelijks meer uit te leggen dat het bestuur hen koste wat kost uit de wind blijft houden. De geloofwaardigheid van zo’n bestuur brokkelt gestaag verder af.

Gesteld dat de vertegenwoordigers van Polen en Hongarije, in reactie op een opschorting van gelden, zich alleen maar feller zouden verzetten, en nog actiever het functioneren van de Unie beginnen te ondermijnen, treden hun ware intenties alleen maar duidelijker naar voren. Op dat moment vinden ze een meerderheid tegenover zich die aan de rechtsstatelijke kernwaarden zal willen vasthouden. Een kleine minderheid, die met structurele stagnatie weinig opschiet, doet er dan beter aan zich te langen leste te voegen naar de wil van de meerderheid. Andermaal ter vergelijking: wanneer rebelse leden van een club er niet in slagen een meerderheid te winnen voor hun eigen plannen, levert het platleggen van de besluitvorming evenmin veel op. Een meerderheid zou er in die situatie op mogen aansturen dat zij hun lidmaatschap opzeggen. Complicerende factor is evenwel dat een dergelijke va-banque-benadering het deel van de Poolse en Hongaarse bevolking marginaliseert dat het integratieproces een warm hart toedraagt. Een hard-tegen-hard-opstelling kan tegelijk wel een extra impuls geven aan de binnenlandse oppositie, en pleidooien voeden om een gematigder koers te varen. Wederom: over veel werkbare alternatieven beschikt de EU niet meer.

Toekomstig zand in de machine
Voor een compleet beeld van de actuele stand van zaken is het tot slot interessant om de opties te belichten voor rechtsstatelijke zondaars die het juridische spel juist zuiver willen blijven spelen. Hoewel het gunnen van effectieve rechtsbescherming als zodanig valt toe te juichen, bieden de Europese regels aan zulke spelers diverse openingen om een verder uitstel te realiseren. Zo laten toekomstige sanctiebesluiten van de Raad zich rechtstreeks aanvechten bij het Hof. Uit recente jurisprudentie blijktdaarnaast dat de inhouding van bepaalde bedragen (of inning van opgelegde boetes) ter discussie kan worden gesteld via vorderingen uit ongerechtvaardigde verrijking. Ondertussen wordt bij het Hof eveneens de weigering van de Commissie betwist om de Hongaarse plannen voor de besteding van gelden uit het coronafonds goed te keuren. Fiat justitia, pereat mundus? Er is nog voldoende reden om erop te vertrouwen dat de aanhouder wint – mits die over een lange adem en engelengeduld beschikt. Men moet dan wel maar hopen dat er mettertijd van de rechtsstaat in de betreffende landen genoeg overschiet…