Formatieseizoen 2023/2024

Net als anders zullen ook de Kamerverkiezingen van 22 november 2023 moeten worden gevolgd door de formatie van een nieuw kabinet. Te midden van alle politieke onrust is het wellicht van nut iets te zeggen over de procedure die hierbij wordt gevolgd en over de vereiste uitkomst daarvan.

Daarover gaat deze blog, in het besef dat de bezwerende woorden ‘net als anders’, zoals vaak, ook hier erop duiden dat er iets bijzonders aan de hand is. De Nederlandse Orde van Advocaten had op 6 november een rapport gepubliceerd waarin de verkiezingsprogramma’s werden getoetst aan de eisen van de rechtsstaat. Enorme aantallen kiezers hebben intussen het hokje rood gemaakt van juist die partijen die in het rapport veel rood scoorden.

Dat zal niet de bedoeling van de opstellers zijn geweest, maar in de publiciteit was – als gevolg van de neutrale gestrengheid waarmee elk onderdeel van de verkiezingsprogramma’s was bekeken – al snel het beeld ontstaan dat vrijwel geen enkele partij helemaal deugde. Zo kan een goedbedoelde waarschuwing zeggingskracht verliezen. De vraag ligt dus op tafel hoeveel spanning tussen het democratische proces en de eisen van de rechtsstaat het Nederlandse staatsbestel aan kan.

De vertrouwensregel kent geen uitzonderingen

Om de procedure van de kabinetsformatie te verhelderen kunnen we het beste bij de beoogde uitkomst beginnen: het aantreden van ministers en staatssecretarissen die individueel en gezamenlijk – als kabinet – tot nader order het vertrouwen genieten van het parlement, d.w.z. in de praktijk (omdat de Eerste Kamer zich van het opzeggen van vertrouwen pleegt te onthouden) van de Tweede Kamer. Anders dan in bijvoorbeeld Duitsland en Italië hoeft het parlement het vertrouwen niet bij het aantreden van een nieuwe regeringsleider of regering in een stemming uit te spreken. Sinds de aanneming van de motie-Deckers in 1939 (verderop meer daarover) staat vast dat een koninklijk besluit tot benoeming pas tot stand hoort te komen nadat de formateur op basis van de uitkomst van onderhandelingen tot de conclusie is gekomen dat dit vertrouwen bij een stabiele meerderheid in de Kamer aanwezig is.

Er is dus geen automatische aanwijzing van een nieuwe minister-president als uitkomst van de Kamerverkiezingen. Ook een grote grootste fractie heeft geen meerderheid en evenmin kan zij claimen dat andere partijen die samen wel een meerderheid vormen, zich onder haar leiding dienen te plaatsen. Zo was in 1971 de minister-president afkomstig uit de op twee na grootste fractie van de toen gevormde coalitie en in 1977 bleef de grootste fractie buiten de coalitie. Er is dus veel mogelijk, ook een situatie waarin de formatie vastloopt, zoals in 2021 enige tijd het geval was.

Eerst nog iets over het voortduren van het vertrouwen. Vertrouwen wordt verondersteld, totdat het tegendeel blijkt, Als een minister of een staatssecretaris het vertrouwen verliest, dient deze met onmiddellijke ingang aan de Koning ontslag te vragen en mag dat niet worden geweigerd. Deze regel geldt ook in de situatie waarin een minister al demissionair is, d.w.z. deel uitmaakt van een kabinet dat zijn ontslag heeft aangeboden, maar in afwachting van de vorming van een nieuw kabinet nog geen ontslag heeft gekregen en dus nog in functie is.

Het vereiste van parlementair vertrouwen geldt dus in elke situatie, voor elk kabinet en voor iedere minister en staatssecretaris. De inofficiële kwalificaties van kabinetten als ‘parlementair’, ‘extraparlementair’, ‘zaken-‘ , ‘romp-‘ of ‘demissionair’ zeggen iets over de grondslag van het vertrouwen (zoals een regeerakkoord) of een beperking van de duur ervan (zoals bij een demissionair kabinet: tot de benoeming van opvolgers). Na de ‘val’ van een kabinet kunnen ministers niet zomaar tot de vorming van een nieuw kabinet aanblijven, maar alleen nadat is vastgesteld dat zij, weliswaar met politieke beperkingen zoals het laten rusten van controversieel verklaarde onderwerpen, daarvoor nog voldoende vertrouwen van de Kamer genieten. Als dit rest-vertrouwen ontbreekt, moet een interim-kabinet worden gevormd.

In 2023 heeft dat niet veel gescheeld. Het vierde kabinet Rutte heeft op 7 juli 2023 gezamenlijk ontslag aangeboden (de portefeuilles ter beschikking gesteld, zoals men vaak zegt). De coalitie bleef daardoor toch enigszins bijeen. De Kamer stemde er op 10 juli expliciet mee in dat het demissionaire kabinet nieuwe verkiezingen zou voorbereiden, waarna het koninklijk besluit tot Kamerontbinding tot stand kwam. Het conflict in het kabinet had echter ook volgens een ander, meer controversieel scenario kunnen verlopen. Als na stemming over de voorgestelde asielmaatregelen alleen de overstemde ministers met onmiddellijke ingang ontslag hadden genomen, had een Kamermeerderheid de andere, op dat moment demissionair aangebleven ministers met inbegrip van de minister-president met een motie van wantrouwen tot onmiddellijk aftreden kunnen dwingen. Dit laat nog eens zien dat niet alleen een ‘parlementair’ kabinet, maar elk kabinet onder alle omstandigheden is aangewezen op een parlementaire legitimatie.

Formeren met en zonder Staatshoofd

Nu, na de verkiezingen van 22 november 2023, moet een nieuw kabinet worden gevormd. Ook al staat in de Grondwet dat ministers en staatssecretarissen bij koninklijk besluit worden benoemd, de parlementaire verhoudingen zijn hiervoor allesbepalend. Kabinetten zijn sinds 1939 niet meer gevormd zónder dat het Staatshoofd zich er in eigen gesprekken of via informateurs van had vergewist dat dit overeenstemde met wat de Kamer in meerderheid wilde. (De regering in ballingschap in Londen van 1940 tot 1945 vormde uiteraard een uitzondering.) Dit einde van de laatste resten van een eigenstandige koninklijke legitimatie voor kabinetten was het gevolg van de aanneming van de motie-Deckers, die het door koningin Wilhelmina gewenste vijfde kabinet-Colijn onmiddellijk na zijn aantreden heenzond. Die motie luidde: “De Kamer, overwegende, dat de Kabinetsformatie niet heeft geleid tot het optreden van een Kabinet, dat de noodige waarborgen biedt voor een deugdelijke behartiging van ’s Lands belang in gemeen overleg met de Staten-Generaal, keurt het optreden van dit Kabinet af en gaat over tot de orde van den dag.”

Maar ook aan de regierol van de Koning in de kabinetsformatie kwam in 2012 een einde. Deze zeer ingrijpende verandering in het constitutionele recht geschiedde niet door grondwetswijziging, maar door wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer. Sindsdien speelt het Staatshoofd in Nederland dus geen rol meer bij de vorming van het kabinet, behoudens het ondertekenen van de hem voorgedragen besluiten en bij de beëdiging ten paleize. Ook in geval van een tussentijdse kabinetscrisis, zoals die van 2023, is het Staatshoofd niet meer in de gelegenheid om bijvoorbeeld een informateur in te schakelen die nagaat of de breuk onheelbaar is. De Tweede Kamer heeft in het debat over die breuk op 10 juli 2023 het heft in eigen hand gehouden en het demissionair aanblijven van het kabinet tot na de vervroegde verkiezingen gelegitimeerd.

In de verhoudingen in de Tweede Kamer vindt men het op dit moment vanzelfsprekend dat de grootste fractie bij het begin van een kabinetsformatie het ‘voortouw’ neemt. Dat plaatst de grootse fractie in een gecompliceerde dubbelrol. Er is geen rol meer voor een onafhankelijke procesbegeleider, een rol die het staatshoofd, zowel in monarchieën als in republieken met een parlementair stelsel, vaak vervult.

Op 18 oktober 2023 besprak zij de vraag hoe chaotische formatietoestanden als in 2021 kunnen worden voorkomen. Daarover had de Raad van State (Afdeling advisering) advies uitgebracht, maar verder dan hints dat de vicepresident een rol zou kunnen vervullen als umpire durfde hij begrijpelijkerwijs niet te gaan. De Tweede Kamer in oude samenstelling koos op 24 oktober door aanneming (tegen de zin van onder meer de PVV) van een motie-Klaver/Sneller (35788, nr. 229) voor een procedure ‘met afstand tot de dagelijkse politiek’ waarin zij zelf op voordracht van de grootste fractie een persoon zou vragen om als ‘verkenner’ de kabinetsformatie op gang te brengen.

Na de verkiezingen

Nog voor de vaststelling van de officiële uitslag van de verkiezingen van 22 november 2023 nam een vergadering van de Kamervoorzitter met de beoogde leiders van de nieuwe fracties het heft in de kabinetsformatie in eigen hand. Op 24 november wees de Kamervoorzitter op voordracht van de voorzitter van de grootste fractie – die van de PVV – met instemming van bijna alle andere fractievoorzitters een PVV-parlementariër uit de Eerste Kamer als verkenner aan. In de publiciteit is inmiddels het politieke onderhandelingsspel gestart met de aankondiging van de voorzitter van de VVD-fractie dat zij niet meer wil dan ‘een vorm van gedogen’ van een rechts kabinet. De verkenner zal na gesprekken moeten aangeven met welke taak een informateur aan het werk kan gaan, d.w.z. welke mogelijke coalitie moet worden onderzocht.

Gedogen?

Inderdaad kan ‘gedogen’ vele vormen aannemen. Vroeger, bij voorbeeld bij het derde kabinet-Van Agt en het derde kabinet-Balkenende, werd het ontbreken van een meerderheid van de coalitiefracties gecompenseerd door een gedogen van dat kabinet door andere fracties, zonder dat daaraan een akkoord ten grondslag lag, hoogstens een voornemen de gedogende fracties niet met bepaalde initiatieven voor het hoofd te stoten. De ‘gedoogconstructie’ van 2010 was heel anders. Die leidde tot een meerderheidskabinet van VVD, CDA en PVV, waarbij de laatste partij geen ministers leverde maar wel deelnam aan het wekelijkse, het beleid aansturende beraad van de politieke leiders van de betrokken partijen. Het ‘gedoogakkoord’ was in tripartite besprekingen tussen fractieleden voorbereid en letterlijk gelijkluidend aan een groot deel van het tussen de twee actief regerende partijen gesloten coalitieakkoord. Dit kabinet kwam dan ook ten val toen de twee actief regerende partijen in 2012 geen overeenstemming met de ‘gedoog’partner konden bereiken over een aanvullend regeerprogramma. Je hebt dus gedogen en gedogen, maar gedogende partijen maken altijd deel uit van de meerderheid die nodig is voor het aantreden en aanblijven van een kabinet. Anders gezegd: ook een zogenaamd minderheidskabinet heeft een reële parlementaire meerderheid nodig.

Formeren is faseren

Formeren is faseren, heeft Herman Tjeenk Willink vaak opgemerkt. De verkenner zal na een week of twee niet meer hoeven te doen dan melden welke fracties bereid zijn met elkaar een gesprek aan te gaan over een regeerakkoord (oftewel coalitieakkoord) en het vormen van een meerderheidskabinet dan wel een op gedoogsteun rekenend minderheidskabinet. Of dat geschiedt, hangt ervan af hoe ver de sprongen zullen reiken die nogal wat politici na verkiezingen graag over hun schaduwen heen ten beste geven.

In dat geval kan de verkenner meteen ook een voorstel doen wie als informateur(s) zullen optreden, op basis van zijn peiling van de gevoelens van de fractievoorzitters, en met welke taak. Het is waarschijnlijk dat de Kamer dit voorstel, als het goed is afgestemd met een meerderheid van de fractievoorzitters, wel zal aanvaarden. En wanneer de informateur dan wederom een meerderheid (of een door gedogen tot meerderheid aangevulde minderheid) weet te verenigen voor een te vormen kabinet, kan een formateur aan het werk die ministers en staatssecretarissen selecteert. Wie dat zijn en tot welke partij zij behoren, is van veel belang, ook al is er een regeerakkoord. Voor alle onderwerpen die nadere besluitvorming vereisen ligt immers bij hen het initiatief.

Succes is niet verzekerd

Dit proces kan echter in elke fase vastlopen, en zal dan moeten worden gevolgd door een poging tot een kabinet van andere samenstelling te komen, en eventueel daarna nog weer een andere. Nu al zegt een enkeling dat een voortdurende impasse tot nieuwe verkiezingen kan leiden. Dat zou betekenen dat het nog steeds demissionaire kabinet nogmaals Kamerontbinding bevordert, in de mogelijk ijdele hoop op een andere situatie na die nieuwe verkiezingen.

Maar er is een staatsrechtelijk geheel geoorloofd alternatief, namelijk het vormen van een kabinet met meer afstand tot de fracties die het bij zijn aantreden steunen. Zo’n kabinet zal het voor het uitvoeren van zijn programma moeten hebben van overtuigingskracht, in plaats van de dwangbuis van een coalitieakkoord. Tegelijk geeft dit de ondersteunende fracties politieke ruimte die zij niet in onderhandelingen over een coalitieakkoord hebben hoeven  af te staan.

Intussen nog steeds Rutte IV

Het is een goede gewoonte dat na verkiezingen het demissionaire kabinet aanblijft tot de vorming van een nieuw kabinet, zoals op dit moment het geval is. Maar als een minister in die fase nog controversiële maatregelen neemt, kan de nieuwe Kamermeerderheid dat blokkeren, in het uiterste geval met een motie die tot onmiddellijk aftreden dwingt. Zo’n situatie deed zich in de laatste maanden van 2006 voor, toen minister Verdonk wilde doorgaan met het uitzetten van vreemdelingen terwijl zich een nieuwe Kamermeerderheid voor een pardonregeling aftekende. Dit leidde tot het staatsrechtelijke novum van een partieel aftreden: haar taken als minister zonder portefeuille werden zo gewijzigd dat het vreemdelingenbeleid daar niet meer toe behoorde. Ook nu zijn de verhoudingen in de Kamer zo veranderd dat een nieuwe crisis nog voor de vorming van een nieuw kabinet tot de mogelijkheden behoort.

Ons politieke systeem: een slotopmerking

Het op evenredige vertegenwoordiging gebaseerde politieke systeem, waartoe met de grondwetsherziening van 1917 was besloten, maakt altijd coalitievorming nodig. Anders dan een meerderheidsstelsel, dat bipolariteit in de hand werkt (met alle gevolgen van dien: zie de VS en het VK), kan een stelsel van evenredige vertegenwoordiging alleen goed functioneren wanneer er een op samenwerking gericht centrum aanwezig is. Ontbreekt het daaraan (door erosie van middenpartijen of doordat samenwerking van centrumlinks en centrumrechts van één kant of van beide kanten wordt geblokkeerd), dan wordt de meerderheidsvorming afhankelijk van samenwerking met extreme en/of een groot aantal kleine partijen.

Die situatie ontstond in 2010, op een haar na in 2021, en nu weer, in 2023/2024. De samenwerking tussen democratische partijen op het spel zetten met een vermijdbare kabinetscrisis, bleek spelen met vuur. Al zijn de procedures net als anders, de formatie van 2023/2024 is dat niet.