Grondwettelijke voornemens #6: Demonstreren voor democratie

Op zaterdag 23 januari 2016 arresteerde de politie in Spijkenisse tien vrouwen die protesteerden tegen een stunt van PVV-leider Geert Wilders. Wilders deelde op de plaatselijke markt aan vrouwen “verzetsspray” uit, spuitbussen met rode verf waarmee ze zich zouden kunnen verdedigen tegen “testosteronbommen”. Wilders greep de massale aanrandingen tijdens de nieuwjaarsnacht in Keulen aan om te betogen dat asielzoekers voor “de Nederlandse vrouwen” een “groot gevaar” vormden, omdat velen “een moraal hebben, bijvoorbeeld als het gaat om omgaan met vrouwen, die niet de onze is”.[1] De demonstranten protesteerden tegen Wilders’ opportunistische actie met borden en met leuzen als: “Wilders racist, geen feminist!”; “Niet in onze naam”; en “Mijn feminisme is anti-racistisch: emancipatie voor vrouw én vluchteling”; een van de demonstranten sprak Wilders door een megafoon rustig toe: “Beste meneer Wilders, wij juichen uw grote bezorgdheid voor de veiligheid en rechten van slachtoffers van seksistisch geweld in Nederland toe…” De demonstranten ontlokten bij aanhangers van Wilders aggressieve scheldpartijen. Zo schreeuwde een blanke man met een peuter op z’n arm, recht langs het oor van het huilende kind: “Jullie willen verkracht worden! Jullie willen verkracht worden! Jullie zijn vies! Jullie zijn echt fucking vies! Bah! Bah! Bah bah bah! Jullie willen een piemel hebben! Jullie kunnen geen piemel krijgen, want jullie zijn lelijk!”[2] Volgens de advocaat van de demonstranten, Willem Jebbink, werden de demonstranten zes uur in een ijskoude cel gezet. Een van de gearresteerde vrouwen werd ook nog eens overgedragen aan de vreemdelingenpolitie.

Waarom werden de vrouwen gearresteerd? De berichten in de media lopen uiteen. De NOS bericht bijvoorbeeld: “(…) de betogers hadden geen vergunning voor hun demonstratie, en weigerden hun identiteitsbewijzen te tonen”.[3] RTV Rijnmond schrijft: “Volgens de burgemeester hadden de vrouwen toestemming om actie te voeren, maar niet op de plek waar ze zich bevonden”.[4] Echter, niemand heeft in Nederland een vergunning of toestemming nodig om te demonstreren, en een demonstratie mag nooit worden beëindigd omdat demonstranten weigeren hun identiteitsbewijzen te tonen.

De vrijheid om te demonstreren is een grondrecht dat wordt gegarandeerd door artikel 9 van de Grondwet en door artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Artikel 9 Grondwet bevat weliswaar de mogelijkheid om het demonstratierecht te beperken, maar daarvoor gelden drie eisen. Ten eerste moet de beperking (“behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet”) een basis hebben in een wet in formele zin, dat wil zeggen een wet die is vastgesteld door regering en parlement. Het tweede lid van artikel 9 bepaalt dat de formele wetgever de bevoegdheid voor het stellen van regels die de demonstratievrijheid beperken mag delegeren aan een lagere regelgever (dit wordt bedoeld met de formulering: “De wet kan regels stellen…”). Zo’n formele wet is de Wet op de openbare manifestaties (WOM). Artikel 4 van de WOM bepaalt: “De gemeenteraad stelt bij verordening regels vast met betrekking tot de gevallen waarin voor vergaderingen en betogingen op openbare plaatsen een voorafgaande kennisgeving vereist is”. Op basis van deze formeel-wettelijke bepaling kan een Algemene plaatselijke verordening (APV) van een gemeente eisen dat demonstranten de gemeente laten weten dat, wanneer, en waar ze zullen gaan demonstreren (niet waarvoor of waartegen; lid 3 van artikel 4 WOM bepaalt: “Over de inhoud van de te openbaren gedachten of gevoelens worden geen gegevens verlangd”.) Het gaat hier dus nadrukkelijk niet om een vergunning: gemeentes kunnen niet eisen dat demonstranten toestemming vragen voor hun demonstratie.

De tweede eis waaraan de beperking van de demonstratievrijheid volgens de Grondwet moet voldoen is dat, als het gaat om een zogenaamd “verticale verhouding” (tussen overheid en burgers), de beperking specifiek beoogt om de demonstratievrijheid te beperken (“specificiteitseis”). Daarom kan het weigeren van het tonen van identiteitsbewijzen nooit een legitieme grond zijn om een demonstratie te beëindigen. De Wet op de identificatieplicht bevat namelijk, in tegenstelling tot de WOM, geen bepalingen die specifiek beogen om de demonstratievrijheid te beperken. (Voor de duidelijkheid: weigeren om een identiteitsbewijs te tonen kan dus weliswaar een overtreding opleveren van de Wet op de identificatieplicht en strafbaar zijn, maar het grondrecht om te demonstreren mag desalniettemin niet worden beperkt vanwege zo’n overtreding.)

De derde eis waaraan de beperking van de demonstratievrijheid volgens de Grondwet moet voldoen is dat dit alleen mag “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”. (Dat er tijdens een demonstratie symbolen worden getoond die zouden kunnen kwetsen of beledigen kan dus bijvoorbeeld nooit een reden zijn om de demonstratie te beëindigen.)

Een bepaling die vaak voor verwarring zorgt is artikel 5 van de WOM. Daarin staat: “De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven”. Volgens het tweede lid kan dit als de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan, als de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt, of als dit nodig is “ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden”. Op basis van deze bepaling zou je kunnen denken dat als de demonstranten in Spijkenisse hun demonstratie niet op tijd hadden aangemeld, de burgemeester de demonstratie mocht verbieden, en dat zij de demonstratie mocht beëindigen omdat er ondanks haar verbod toch gedemonstreerd werd. Dit is echter onjuist.

Het grondrecht om te demonstreren wordt namelijk ook gegarandeerd door artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Volgens dit artikel mag de demonstratievrijheid alleen worden beperkt als hiervoor een basis is in het recht, als het een in dat artikel genoemd doel dient, en—dit is meestal het belangrijkste—indien dit “noodzakelijk [is] in een democratische samenleving”. Wat hier cruciaal is, is dat de noodzakelijkheid van de beperking volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) moet worden getoetst in het licht van alle omstandigheden die op het moment van de beperking van belang zijn. Het feit dat een burgemeester een demonstratie heeft verboden kan dus nooit een reden zijn om een demonstratie te beëindigen. Een demonstratie mag uitsluitend worden beëindigd als op het moment van de beëindiging het belang van bijvoorbeeld het “voorkomen van wanordelijkheden” (of een van de andere in artikel 11 genoemde doelen) zwaarder weegt dan de demonstratievrijheid. Gezien het feit dat de demonstratie in Spijkenisse volstrekt vreedzaam was, en ook nog eens zeer beperkt in omvang, is het uitgesloten dat het EHRM de beperking van de demonstratievrijheid in dit geval zou toestaan. Ook als de burgemeester vreesde voor de veiligheid van de tien vrouwen, zou dat volgens de jurisprudentie van het EHRM geen reden mogen zijn om hun demonstratievrijheid te beperken.

Dit alles is onder rechtswetenschappers volstrekt oncontroversiëel.[5] Het is daarom zeer verontrustend dat de burgemeester besloot tot beëindiging van een vreedzame demonstratie tegen een politicus die op een drukke zaterdag in het hart van de openbare ruimte een tendentieuze boodschap propageerde die vluchtelingen neerzette als aanranders en verkrachters. Maar wat nog verontrustender is, is dat Minister van Veiligheid en Justitie Ard van der Steur de arrestaties verdedigde in zijn antwoorden op vragen van drie kamerleden.[6] De minister antwoordde dat de demonstranten zijn “aangehouden op grond van artikel 2.1.1 van de Algemene Plaatselijke Verordening van Nissewaard, inzake samenscholing en ongeregeldheden”.

Echter, lid 5 van artikel 2.1 van deze APV stelt expliciet dat artikel 2.1.1 niet van toepassing is op betogingen als bedoeld in de WOM.[7] Niet alleen de burgemeester, maar zelfs de minister lijkt dus niet te (willen) begrijpen wat het grondrecht om te demonstreren betekent, want het is overduidelijk dat de arrestaties onrechtmatig waren. Bijna een jaar later, op 13 december 2016, bericht de actiegroep die uit de actie in januari voortkwam, “Feministen in verzet”, dan ook in een persbericht dat het Openbaar Ministerie aan de advocaat van de demonstranten heeft laten weten dat het de zaken tegen de demonstranten heeft geseponeerd.[8]

Op 10 december 2016 wijdde het radioprogramma Argos een uitzending aan het demonstratierecht.[9] Een van de gasten was burgemeester Milo Schoenmaker van Gouda, die verantwoordelijk was voor de arrestatie van negentig anti-Zwarte Piet demonstranten tijdens de intocht van Sinterklaas in zijn gemeente in november 2014. Op 6 oktober 2016 oordeelde de rechtbank Den Haag, verwijzend naar de Europese jurisprudentie over de demonstratievrijheid, dat deze arrestaties onrechtmatig waren, omdat er op het moment van de arrestaties geen sprake was van wanordelijkheden, noch van gevaar daarvoor, zodat het beëindigen van de demonstratie niet noodzakelijk was.[10] Op de vraag van de interviewer, “Had u het twee jaar later, Milo Schoenmaker, achteraf anders aangepakt?” antwoordde de burgemeester echter doodleuk: “Nee”.

Hoewel de demonstratievrijheid dus juridisch gezien grote bescherming geniet, wordt deze in de praktijk regelmatig geschonden, en sommige gezagsdragers die voor deze schendingen verantwoordelijkheid zijn liggen er niet wakker van als rechters hun beslissingen om demonstraties te beëindigen maanden later als onrechtmatig bestempelen, omdat dit voor hun verder geen gevolgen heeft. Wat te doen aan een dergelijke minachting voor dit cruciale democratische grondrecht?

Een constitutioneel voornemen voor 2017: ons niet laten verwarren of intimideren door pogingen van anti-democratische gezagsdragers om inbreuk te maken op de demonstratievrijheid, en des te meer de straat op gaan om te demonstreren tegen racisme en seksisme, en voor emancipatie en gelijkwaardigheid; tegen het sluiten van grenzen, en voor het creëren van ruimte voor nieuwkomers die zelfs de huidige deals met dictatoriale regimes in Turkije en Afrika, en een grensbeleid waarbij jaarlijks duizenden en duizenden slachtoffers vallen, niet kunnen tegenhouden; tegen pogingen om de demos van onze democratie te herdefiniëren in uitsluitende, ethno-nationalistische, religieuze en/of raciale termen, en voor een democratische gemeenschap waarin allerlei verschillende mensen in vrijheid samen leven, samen handelen, samen spreken, samen werken. Het voornemen is, kortom, het veelvuldig uitoefenen, op de meest zichtbare plaatsen in de openbare ruimte, van het cruciale democratische grondrecht om te demonstreren wie wij zijn en waar we voor staan.