Frapper toujours? Het Europees Parlement probeert de duimschroeven verder aan te draaien richting Hongarije

Tijdens de maandelijkse plenaire sessie van het Europees Parlement (EP) in Straatsburg op 18 januari is andermaal heftig gedebatteerd over de actuele situatie in Hongarije, in het bijzonder in het licht van het besluit van de Europese Commissie eind 2023 om een slordige 10 miljard aan Europese fondsen vrij te geven. Met een meerderheid van 345 stemmen voor, 104 tegen en 29 onthoudingen nam het EP een motie aan waarin de voortgaande erosie van democratie, rechtsstaat en mensenrechten nog maar eens aan de kaak wordt gesteld – met bijzondere aandacht voor een recent in Hongarije aangenomen pakket ter bescherming van de nationale soevereiniteit, dat sterke gelijkenissen vertoont met een Russische wet over ‘buitenlandse agenten’. Tevens heeft het EP de Europese Raad opgeroepen eindelijk eens artikel 7 lid 2 van het EU-Verdrag te activeren, dat uiteindelijk tot schorsing van een lidstaat kan leiden, en besloten een procedure te initiëren bij het Hof van Justitie om het positieve besluit van de Commissie aan te vechten.

Een aanzienlijk deel van de EP-leden was de afgelopen jaren al niet te spreken over de praktijken van premier Viktor Orbán, maar met zijn koppige recente verzet tegen het verlenen van steun aan Oekraïne lijkt deze nu echt een grens te zijn overgegaan. Omgekeerd is bij hen de indruk gewekt dat de Commissie heeft willen toegeven aan chantage, door financieel over de brug te komen in ruil voor een positief oordeel over het begin van toetredingsonderhandelingen, dankzij een onverwachte Hongaarse onthouding. De EU zou in hun ogen geen duimbreed moeten toegeven zolang er geen zichtbare vorderingen zijn gemaakt ten aanzien van herstel van de rechterlijke onafhankelijkheid, academische vrijheid, een betere bescherming van de rechten van minderheden, en een actievere aanpak van corruptie.

Met deze motie van het EP lijkt een nieuwe etappe aan te breken in de voortgaande confrontatie tussen de EU-instellingen en Hongarije. Voor wie niet alle ontwikkelingen gevolgd heeft, en een breder beeld wil krijgen van waar we staan, is het nuttig even terug te spoelen naar het begin. In 2012 zette Orbán een eerste stap op het pad van rechtsstatelijke achteruitgang toen hij het Hongaars parlement een wet liet aannemen die de leeftijdsgrens voor de zittende magistratuur naar onderen bijstelde. Dit leidde een ontslaggolf in waarmee onder meer de meeste raadsheren in het Grondwettelijk Hof zich gedwongen zagen in de ruststand te gaan. Deze manoeuvre leidde op zijn beurt tot een inbreukprocedure bij het Hof in Luxemburg op grond van artikel 258 VWEU (naast een procedure aangespannen bij het Hof in Straatsburg).

Achteraf bezien was dit, in elk geval vanuit Unie-perspectief, misschien al direct de verkeerde aanpak: Hongarije werd namelijk principieel aangeklaagd vanwege het overtreden van regels over leeftijdsdiscriminatie, wat uiteindelijk slechts kon leiden tot compensatie van de gedupeerden, in plaats van herstel in hun oude functie. Denkelijk had de Europese Commissie haar pijlen beter meteen gericht op schending van de kernwaarden van de EU – wat destijds echter in de ogen van betrokkenen waarschijnlijk als een te zware aantijging gold, zonder dat men enig vermoeden kon hebben van de snode plannen die Orbán nog in het vat had zitten.

Academisch gezien valt te betogen dat op deze manier het fenomeen van path dependency een doortastender aanpak in de weg heeft gestaan: de aanvankelijke voorkeur voor een terughoudender koers maakte dat pas in een te laat stadium de geesten rijp waren de fluwelen handschoen in te ruilen voor de ijzeren vuist. Zoals in het algemene nieuws was te volgen, marcheerde Orbán doodgemoedereerd verder, door onder meer het openbaar ministerie en het medialandschap naar zijn hand te zetten, aanbestedingen te vervalsen, buitenlandse universiteiten weg te jagen, en LGBTQI-personen in het nauw te drijven. Zelfs een correcte toepassing van zoiets technisch als het EU-mededingingsrecht raakte stilaan in het geding.

In de literatuur hebben auteurs herhaaldelijk betoogd dat het EU-arsenaal sowieso ontoereikend was om het wangedrag daadkrachtig aan te pakken, met name om de geldkraan dicht te draaien, ondanks de serie toekenningsvoorwaarden die wat meer omfloerst in de Europese subsidieregels verpakt zitten. In 2017 durfde niettemin de Commissie artikel 7 lid 1 VEU in werking te stellen met het oog op de aanhoudende negatieve ontwikkelingen in Polen. Het afgelopen decennium zijn allerlei extra supranationale machtsmiddelen gecreëerd, van weinig indrukwekkende dialoogmechanismes tot een krachtiger conditionaliteitsverordening, die begin 2022 door het Hof geldig werd verklaard, en aan het eind van dat jaar ook effectief door de Raad in stelling is gebracht. Na een fel bekritiseerde periode van inactiviteit is eveneens het aantal inbreukprocedures tegen zowel Hongarije als Polen opgevoerd, hoewel deze landen zich aan de uitkomsten daarvan tot dusver weinig gelegen hebben laten liggen.

Na de verkiezingen van oktober 2023 is Polen zich weer enigszins de goede kant op aan het bewegen, al is er een lange en moeilijke weg te gaan voordat het land weer helemaal in de pas loopt en tot uitkering van bevroren EU-gelden kan worden overgegaan. Hongarije presenteert ondertussen schijnvoortgang (met wetgeving die de rechterlijke onafhankelijk niet daadwerkelijk zal herstellen), en wist daarmee de Commissie te overtuigen de genoemde 10 miljard vrij te geven, in ruil voor toeschietelijkheid ten aanzien van Oekraïense EU-toetreding.

Het Europees Parlement durft nu dus de rechtmatigheid van die toekenning voor te leggen aan het Hof van Justitie, met behulp van het vernietigingsberoep van artikel 263 VWEU. De kans van slagen lijkt aanzienlijk, aangezien de Commissie eerder aan Hongarije ondubbelzinnige eisen had gesteld die feitelijk niet zijn vervuld. Boven de markt hangt zo ook nog steeds een activering van artikel 7 lid 2 VEU, waarvoor echter “eenparigheid van stemmen” oftewel unanimiteit is vereist, met uitzondering van de geïncrimineerde lidstaat. Waar Polen als Hongarije’s bondgenoot is weggevallen, dient helaas Slowakije zich aan als potentieel nieuw probleemgeval. Achter de schermen aarzelen waarschijnlijk ook anderen over het isoleren van Hongarije, uit vrees dat hun land wel eens als volgende aan de beurt zou kunnen zijn. Zo blijft absurd genoeg de meest iconische bepaling in het EU-recht, die als stevigste grendel op de deur van de rechtsstaat was bedoeld, een aanhoudende dode letter. Door het geplande vertrek van Charles Michel als voorzitter van de Europese Raad dreigt bovendien het scenario dat vanaf 1 juli 2024 Viktor Orbán een half jaar lang de teugels van die instelling in handen krijgt. Om dat doemscenario af te wenden heeft het EP er kort geleden toe opgeroepen met spoed een noodplan te verzinnen. Voor de geloofwaardigheid van de (bescherming van) rechtsstatelijke beginselen als fundament van de EU staat de klok inmiddels echt op vijf voor twaalf.

Addendum d.d. 29/1: Charles Michel kondigde afgelopen vrijdag onverwacht aan (wellicht na het lezen van deze bijdrage) dat hij tóch zijn termijn zal uitdienen. Nochtans zal, bij een ongewijzigde planning, Hongarije per 1 juli nog altijd het roulerend voorzitterschap van de Raad overnemen – een spilfunctie om verder onheil te verspreiden. Bovenstaande oproep van het Europees Parlement blijft derhalve onverkort actueel.