Gedienstig volger van de macht. De Conseil constitutionnel en Macrons misbruik van procedure

Protest in Parijs: een mooie Franse traditie. Iets meer dan een week geleden vormde de plaats van samenkomst het Place André Malraux, het pleintje voor de Conseil constitutionnel, de Franse constitutionele Raad. La station Palais-Royal (handig voor een bezoekje aan het Louvre) werd zelfs gesloten. Niets bijzonders op het eerste gezicht. Wel op het tweede. Niet eerder – als ik de Franse commentatoren mag geloven – verzamelden zich zoveel mensen in de hoop het oordeel van de Conseil te beïnvloeden.

Er stond dan ook wat op het spel: het torpederen van de verhoging van de pensioenleeftijd van 62 naar 64 jaar en, belangrijker, het beschermen van de bevoegdheden van het Franse parlement. De Conseil was de laatste hoop voor de Franse oppositie – ijdele hoop;de Conseil koos, wederom, de kant van de macht. Constitutioneel rumoer was het gevolg. Les constitutionnalistes français keerden zich en masse tegen de volgzame en formalistische houding van de Conseil. Wat was er aan de hand? Wat ervan te denken? Alle reden wat dat betreft voor een korte geschiedenis.

Op 14 april, oordeelde de Conseil dat de ophoging van de pensioenleeftijd – althans de wet waarin de verhoging was neergelegd –binnen de marges van de Constitution viel.  Dat was goed nieuws voor Macron. Maar staatsrechtelijk Frankrijk vloog in de pen. Die kritiek, geventileerd in de kwaliteitskranten, was niet gericht op de ophoging van de leeftijdsgrens. De woedde richtte zich op het ingezette wetgevingsinstrumentarium, dat kort gezegd bestond uit de combinatie van wetgevingsprocedures die tezamen de (inspraak)rechten van het parlement inperkten.  Dat had een ‘voordeel’. Door de pensioenhervorming in ‘une loi de financement rectificative sociale’ in plaats van in een met meer parlementaire controle omklede loi ordinaire’ te gieten, kon de verhoging van de pensioenleeftijd binnen een krappe drie maanden worden doorgevoerd. De grondslag: een organieke wet via artikel 47, lid 1 van de Constitution, Constitutioneel problematisch: zonder goedkeuring van l’Assemblée, het Franse parlement, werd de pensioenhervorming verheven tot wet van la République française.

De kritiek was niet nieuw. De groep parlementsleden die de pensioenhervormingswet had voorgelegd aan de Conseil richtte hun pijlen daar ook al op. Zij stelden dat het gecombineerde gebruik van wetgevingsinstrumenten misbruik was van procedure en een schending van het beginsel van ‘la clarté et la sincérité du débat parlementaire’, de integriteit van het debat. Een beginsel dat in 2005 door de Conseil zelf was geïntroduceerd in de Franse doctrine.

Hoe luisterde het oordeelde van de Conseil? Oui, de regering had het parlement ‘verkeerde ramingen’ (estimations erronées) voorgeschoteld en daarmee het parlementair debat geweld gedaan. Oui, c’est ça, het gecombineerde gebruik van wetsgevingsprocedures (‘utilisées cumulativement’) om de aanneming van de wet er zo gemakkelijk mogelijk doorheen te krijgen (pour accélérer l’examen de la loi déférée), was ongebruikelijk. In het Frans komt dat ‘ongebruikelijk’ overtuigender over: ‘un caractère inhabituel’.

Maar, zo stelde de Conseil, niets aan de hand. De gehanteerde formalistische redenering: een ongebruikelijke wetgevingsprocedure die is samengesteld uit meerdere op zichzelf constitutionele wetgevingsbevoegdheden is ook constitutioneel. Braafheid ten opzichte van de macht passend in een oude traditie. Waar de Duitse constitutionele rechter is ingesteld om Duitsland tegen nieuwe Hitlers te beschermen, bewaakt de Conseil als vanouds juist de bevoegdheden van de uitvoerende macht tegen de macht van het parlement. Van die taakopvatting had volgens een groep Franse constitutionalisten kunnen en moeten worden afgeweken – het evenwicht binnen de trias is nu zoek; kwalijker dan ooit. 

Het referendum

Toch had de oppositie met een dergelijk ‘Non, geen schending van de Constitution’ rekening gehouden. Een list was zelfs al voorbereid: een wetsvoorstel via een référendum d’initiative partagée (in Franse kringen bekend onder de ongelukkige afkorting RIP). Het idee: een plafond op de pensioenleeftijd – niet hoger dan 62 jaar. Deze wijze van wetgeving via referendum is mogelijk sinds 2015 op initiatief van een vijfde van het parlement en ondersteund door een tiende van de geregistreerde kiezers.

Een probleem: een référendum d’initiative partagée moet worden goedgekeurd door … de Conseil. Niet alles is referendabel. Het referendumartikel 11 van de Franse Constitution tekent de grenzen van een vrij beperkt toepassingsgebied: ‘l’organisation des pouvoirs publics; les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent; la ratification des traités internationaux ayant des incidences sur le fonctionnement des institutions.’ Met andere woorden: enkel hervormingen van het economisch, sociaal of milieubeleid zijn referendabel.Op 13 april diende een groep parlementsleden een dergelijk verzoek in. Een dag later deed de Conseil uitspraak over de mogelijkheid van een dergelijk referendum – toevallig(?) op dezelfde dag als de uitspraak handelend over de vraag of er sprake was van misbruik van de procédure. Maar ook het referendum werd afgewezen. Wellicht nog problematischer: met deze uitspraak beperkte de Conseil het toch al niet omvangrijke toepassingsbereik van artikel 11. Daarmee verloor de oppositie nog meer slagklacht.

Qu’est-ce que een hervorming?

Dat zit zo: in deze uitspraak vulde de Conseil de betekenis in van de term ‘les réformes’. En ja, wat is dat eigenlijk een ‘hervorming’? Volgens de Conseil was daar op het moment in ieder geval geen sprake van. Op de datum van registratie van het referendumverzoekschrift was de wettelijke pensioengerechtigde leeftijd immers op 62 jaar gesteld. De voorgestelde wet – het verbod om de leeftijd te verhogen boven de 62 – wijzigde wat dat betreft niets. Het wetsontwerp bekrachtigde slechts, maar bekrachtiging is geen hervorming. Dat de pensioenleeftijd spoedig zou worden opgehoogd, deed daar niets aan af. De conseil kijkt enkel en alleen naar de stand van het recht tijdens de datum van registratie.

Dat was anders tijdens de tweede poging. De uitspraak op dit ‘hoger beroep’ volgde iets meer dan een week geleden. Op deze derde mei benadrukte de Conseil nogmaals in identieke bewoordingen: verzet tegen een hervorming is geen hervorming. Een wetsontwerp dat enkel de status quo handhaaft is niet ontvankelijk. Toute une déclaration in een land dat niet houdt van verandering.

Daarbij herhaalde de Conseil ook nog iets fundamenteels: de leeftijdsbeperking van de pensioengerechtigde leeftijd stellen op 62 is slechts fictief. De wetgever kan wetten altijd wijzigen, aanvullen of intrekken. Via referendum aangenomen wetten vormen daarop geen uitzondering. Daarmee bewaakte de Conseil de al ruime uitgezette bevoegdheden van de uitvoerende macht.

Een tweede deel van het voorstel werd eveneens door de Conseil als niet referendabel beschouwt: een plan om het ‘met 62 jaar met pensioenstelsel’ te financieren door de belasting op vermogen te verhogen. Dat bleek niet te vallen onder les réformes relatives à la politique économique. Waarom niet? Onduidelijk. Wat wel een hervormingsvoorstel is, blijft gissen. Helder is wel dat de Conseil de betekenis van ‘hervorming’ vrij restrictief inkleurt. Dat maakt het instrument niet aantrekkelijk; een illusie van het bestaan van directe volksinspraak.

Maar voorzichtigheid is geboden. Ogen op de bal. Zoals de constitutionalist Denis Baranger (Université Paris-Panthéon-Assas) al stelde in even weelderig als streng Frans, naar taal en toon, naar loop vooral:

‘On ne peut pas attendre d’un juge constitutionnel qu’il répare un régime politique en souffrance, malmené par une pratique gouvernementale irrespectueuse du Parlement. La solution n’était pas rue de Montpensier.’

En zo is het. De verantwoordelijke zetelt niet aan de Rue de Montpensier. Een constitutionele rechter is een hoeder van de rechtsstaat, maar wij kunnen niet verwachten de Conseil een in crisis verkerende constitutioneel systeem oplapt. In een tijd waar al te vaak aan de rechterlijke macht wordt getwijfeld, is het zaak om van de Conseil geen zondebok te maken. Kritiek dient zich in de eerste plaats te richten op de hoofdschuldige van dit constitutionele drama: le pouvoir exécutif, Macron en zijn ministers. Zij brachten de Conseil in deze kwetsbare positie en zijn verantwoordelijk voor het onvermijdelijke verlies in rechterlijk vertrouwen en gezag.