Geen goede en excellente scholen meer: eind goed, al goed?

In het voorjaar van 2023 heeft de regering besloten dat de Inspectie van het Onderwijs de kwalificaties ‘goed’ en ‘excellent’ in het vervolg niet meer toepast. Dit op grond van een Tweede Kamermotie die dat verzoek bevatte. Over deze predicaten liepen in onderwijsland sinds de invoering in 2012 de meningen sterk uiteen. Waar de één vond dat zo’n predicaat door scholen werd misbruikt voor marketingdoeleinden, vond de ander juist dat hiermee een land met louter ‘grijze muizen onderwijs’ werd voorkomen. De afschaffing van de predicaten beëindigt dit debat voor nu. Daarmee is echter niet gezegd dat er geen juridische vraagstukken meer zijn rond de nog resterende kwalificaties die de Inspectie afgeeft, namelijk: ‘zeer zwak’, ‘onvoldoende’ of ‘voldoende’.

De Inspectie van het onderwijs kan op grond van de Wet op het onderwijstoezicht (WOT) de kwaliteit van scholen in het primair en voortgezet onderwijs onderzoeken. Dat onderzoek mondt op grond van criteria in een beleidsregel, oftewel het onderzoekskader, uit in een oordeel: de school is voldoende, onvoldoende of zeer zwak.

Tot voor kort was het dus nog mogelijk voor scholen om in aanmerking te komen voor een extraatje, in de vorm van een predicaat ‘goed’ of zelfs ‘excellent’. Dat laatste predicaat ontstond ruim tien jaar terug mede op grond van adviezen van de Onderwijsraad over het tegengaan van de middelmatigheid van het Nederlandse onderwijs. Volgens de raad mochten scholen en leraren best het hoofd boven het maaiveld uitsteken als ze beter waren dan de rest. ‘Excellent’ zou geen vies woord meer moeten zijn maar juist een bijzondere status om na te streven. Andere scholen konden zich daar dan aan spiegelen en optrekken. Het zou de ‘trek in de schoorsteen’ op gang brengen, en daarmee leiden tot beter onderwijs voor iedereen!

Jury schuift op naar Inspectie

In lijn met die gedachte werd door de toenmalige minister van OCW een jury ingesteld die voortvarend aan de slag ging. Maar, al vrij snel bleek dat er niet zo goed was nagedacht over de uitvoering. Want wat was ‘excellent’ precies, door wie en op grond waarvan moest je dat beoordelen? En kon een school die de jury excellent vond, een half jaar later door de Inspectie ook als voldoende, onvoldoende of zeer zwak worden beoordeeld? Allerlei casuïstiek deed zich voor, op grond waarvan in tweede instantie werd besloten de ambtelijke ondersteuning van de jury onder te brengen bij de Inspectie én de aanvraagprocedure bij de jury alleen open te stellen voor scholen met een predicaat ‘goed’. Dat laatste predicaat was er echter nog niet, dus dat moest erbij komen op zo’n wijze dat de toekenning inhoudelijk in lijn was met de reeks zeer zwak – onvoldoende – voldoende. Kortom, het predicaat ‘goed’ werd op grond van het onderzoekskader ingevoerd en kon in het vervolg door een school worden aangevraagd bij de Inspectie. Het predicaat excellent bleef de verantwoordelijkheid van de jury, in haar werkzaamheden echter ondersteund door ambtenaren van datzelfde bestuursorgaan.

Na ruim tien jaar gepuzzel leek het er de laatste tijd op dat dit dossier in enigszins rustig vaarwater was beland. De oorspronkelijke kritiek was geluwd; vrij breed leefde namelijk het besef dat de predicaten in onderwijskundig opzicht niet zoveel voorstelden. Tegen de achtergrond van vooral de eigen rol in de ontstaansgeschiedenis was het dan ook wat opmerkelijk dat de Onderwijsraad in 2023 opmerkte dat de Inspectie zou moeten stoppen met het uitdelen van beide predicaten. In juridisch opzicht overigens een volkomen terechte conclusie van de raad, aangezien enige wettelijke grondslag voor het afgeven van beide predicaten al sinds jaar en dag ontbrak. Eerder had onderwijsjurist De Boer daar in zijn proefschrift al op gewezen; hij concludeerde dat deze activiteit maar beter aan het onderwijsveld zelf overgelaten kon worden. Het signaal werd vervolgens opgepikt door Kamerlid Van Meenen, die met zijn motie de bal in het doel schoot.

Eind goed, al goed?

Is het dan nu in orde met de oordelen van de Inspectie van het onderwijs? Is het glashelder wat de oordelen zeer zwak, onvoldoende en voldoende inhouden en is de juridische basis daarvoor adequaat geregeld? Dat is wat mij betreft nog maar de vraag. Er zit namelijk wel wat ruis tussen (1) de formulering van de Inspectietaken in de WOT, (2) de wijze waarop aan deze taken op grond van onderzoekskaders uitvoering wordt gegeven, en (3) de definitie van de ‘zeer zwakke school’ in de onderwijswetten.

De Inspectie moet op grond van de WOT ten eerste toezien op het naleven van de voorwaarden uit de onderwijswetten. Bijvoorbeeld: wordt onderwijs gegeven in de voorgeschreven kerndoelen en vakken en staat er een bevoegde leraar voor de klas? Dit mondt in principe uit in een nominaal oordeel: er wordt wel of niet voldaan aan de voorwaarden. Ten tweede wordt de Inspectie geacht de ontwikkeling van het onderwijs, in het bijzonder de kwaliteit, te bevorderen. De Inspectie kan bij scholen constateren dat het wel wat beter kan. Bijvoorbeeld: de didactiek is bij een vaksectie niet helemaal up to date, de lesuitval moet echt verder omlaag, de afstemming tussen bestuur en schoolleiding kan beter, enzovoorts. Dit zijn alle constateringen met een gradueel oftewel ordinaal karakter.

Het onderscheid tussen beide taken is van belang aangezien het toezicht op naleving kan uitmonden in oordelen, maar de stimulerende taak enkel in constateringen. Anders gezegd: de oordelen (nominaal), in casu ‘zeer zwak’, kunnen grond zijn voor bestuursrechtelijke sancties; dat geldt echter niet voor de constateringen (ordinaal). In de praktijk komt het oordeel ‘zeer zwak’ echter tot stand op basis van het onderzoekskader waarin nominale oordelen en ordinale constateringen in onderwijskundig opzicht logisch, maar in juridisch opzicht vrij hopeloos door elkaar heen lopen. En datzelfde geldt voor de definitie ‘zeer zwakke school’ in de onderwijswetten. Een school is namelijk zeer zwak als de leerresultaten van de school ernstig en langdurig tekortschieten (ordinaal) en de school in verband daarmee tevens één of meerdere wettelijke voorwaarden niet naleeft (nomimaal) (artikel 10a WPO). De combinatie van deze definitie met de werkwijze in het onderzoekskader leiden er in de praktijk toe dat het uiteindelijke Inspectieoordeel materieel veelal sterk leunt op de stimulerende taak, terwijl dat formeel niet zo kan zijn.

Afschaffing predicaten is een goed begin

Maar goed, dat is misschien een wat te formalistische benadering. Er moet immers toezicht zijn, want je kunt ouders niet verplichten hun kinderen naar scholen te sturen waarvan je als overheid niet weet of deze aan de maat zijn. Bovendien heb je als overheid op grond van artikel 2 Eerste Protocol EVRM en artikel 23 Grondwet ook de taak om te zorgen voor een publiek onderwijsbestel dat kwalitatief enigszins op orde is. Verder maken in de praktijk schoolleiders en bestuurders vaak meer dan dankbaar gebruik van het kritisch oog van de Inspectie. Het helpt namelijk enorm in de aansturing van de onderwijsorganisatie als in een Inspectierapport staat dat het in de school ‘wel wat beter kan’.

De eerste verbeterslag in de het opschonen van het takenpakket van de Inspectie, met het afschaffen van de predicaten ‘goed’ en ‘excellent’, geldt voor nu als geslaagd. Daardoor komt de komende tijd hopelijk ook energie vrij om ook de wettelijke grondslag voor de oordelen voldoende, onvoldoende en zeer zwak verder te verbeteren.