Artikel 131 - Aanstelling burgemeester en commissaris Koning

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Van 1814 tot 2018 bepaalde de Grondwet dat de benoeming van de commissaris van de Koning geschiedt door degene van wie hij de commissaris is, zij het dat de Koning in 1814 nog werd aangeduid als de ‘Souvereinen Vorst’. Tot 1983 werd in hetzelfde artikel aangegeven dat de commissaris kon worden belast met de uitvoering van ’s Konings bevelen (hetgeen thans deels terugkomt in art. 126 Grondwet). Verder bepaalde de Grondwet (vanaf 1848) tot 1983 nadrukkelijk dat de commissaris optreedt als voorzitter van zowel Gedeputeerde als Provinciale Staten, hetgeen sinds 2008 niet langer in de Grondwet geregeld is (zie het commentaar bij art. 125 Grondwet).

De eerste grondwettelijke vermelding van de burgemeester stamt uit 1983. Sinds 1848 bevatte de Grondwet echter de bij koninklijk besluit benoemde ‘voorzitter’ van de gemeenteraad. Deze werd al in de eerste op deze grondwetsherziening gebaseerde Gemeentewet (van 1851) aangeduid als burgemeester. De Grondwet noemt de burgemeester nog steeds, maar diens benoeming bij koninklijk besluit sneuvelde eveneens in 2018.

In 2018 werd de benoemingswijze van zowel de commissaris van de Koning als de burgemeester namelijk gedeconstitutionaliseerd. Zeker ten aanzien van de burgemeester speelde de vraag naar de constitutionele orde van diens benoeming al lang. Al in 1848 stelde Thorbecke de vraag of een grondwettelijke verankering van de benoemingswijze van de burgemeester wel geboden is. Volgens Thorbecke hing de benoemingswijze van de burgemeester ‘van de behoeften en omstandigheden zóó zeer af, dat den wetgever, welke dit alles moet beoordeelen en regelen, ten aanzien van de benoeming van het hoofd des plaatselijken bestuurs de handen niet mogen gebonden’.¹ J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der Grondwet, 1848 (tekstuitgave 1948), ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff 1948, p. 78. Het debat hield aan, want ook de Staatscommissies-Ruijs de Beerenbrouck,² Verslag van de Staatscommissie, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 20 December 1918, no. 78, aan welke is opgedragen de voorbereiding van eene herziening van de grondwet, Den Haag 1920, p. 10. -Cals/Donner³ Eindrapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag 1971, p. 291-293. en -Elzinga⁴ Rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie, Alphen aan den Rijn: Samsom 2000, p. 403. waren (unaniem dan wel in meerderheid) van opvatting dat de wetgever een dergelijke vrijheid zou moeten worden geboden. De commissie-Cals/Donner beval in meerderheid aan deze vrijheid ook te bieden ten aanzien van de benoeming van de commissaris van de Koning.⁵ De commissie-Elzinga hield deconstitutionalisering van de Kroonbenoeming van commissarissen voor mogelijk, maar zag er ‘bewust van af om [op? WvdW] dit punt met een afgeronde aanbeveling te komen’. Voorts was de commissie-Cals/Donner van opvatting dat een verwijzing naar de benoeming van de burgemeester (en de commissaris) in de Grondwet in het geheel achterwege kon blijven, waar beide andere staatscommissies meenden dat de Grondwet op dit punt een attributiebepaling ten behoeve van de wetgever zou moeten bevatten.

Gelet op het voorgaande kan het dan ook niet verbazen dat in de loop van de tijd veelvuldig getracht is de Kroonbenoeming te deconstitutionaliseren. Na de grondwetsherziening van 1983 is hiertoe driemaal een poging ondernomen. De eerste (verder: het voorstel-Peper) betrof het schrappen van artikel 131. Dit voorstel strandde in 2000, toen het voorstel in tweede lezing in de Eerste Kamer werd ingetrokken door de regering die – met de Staatscommissie-Elzinga – van opvatting was geworden dat het creëren van een attributiebepaling de voorkeur verdiende.⁶ Kamerstukken I 2000/01, 25620, nr. 176. De tweede poging (verder: het voorstel-De Graaf) beoogde de bestaande bepaling te vervangen door één die de keuze omtrent de benoemingsprocedure attribueerde aan de formele wetgever. Dit voorstel sneuvelde in tweede lezing in de Eerste Kamer (de zogeheten ‘nacht van Van Thijn’).⁷ Handelingen I 2004/05, nr. 21. De laatste – en geslaagde – poging komt voort uit een initiatiefwetsvoorstel. Ook dit voorstel beoogde attributie aan de formele wetgever. Het initiatief werd in 2012 genomen door Tweede Kamerlid Schouw (D66) en overleefde in 2015 de eerste lezing.⁸ Stb. 2015, 277. De tweede lezing werd afgerond in 2018. Tweede Kamerlid Jetten (eveneens D66) was, vanwege het vertrek van Schouw uit de Tweede Kamer, initiatiefnemer van deze tweede lezing.⁹ Hieronder zal verder worden gesproken van het voorstel-Schouw/Jetten.

De actuele betekenis van het artikel laat zich sindsdien als volgt samenvatten: het is aan de wetgever om een keuze te maken tussen de meest wenselijke wijze van benoemen of verkiezen van burgemeesters en commissarissen van de Koning. Zolang de wetgever niets anders regelt dan wat nu in Gemeentewet en Provinciewet staat, geldt dat de bemensing van beide ambten uiteindelijk nog steeds via een koninklijk besluit loopt, zij het dat de gemeenteraad respectievelijk Provinciale Staten in materiële zin bepalen wie die eer te beurt valt (zie hieronder).

Caribisch Nederland

Sinds de introductie van artikel 132a Grondwet, en dan vooral het tweede lid, in 2018, is artikel 127 Grondwet van overeenkomstige toepassing op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het instituut heet daar ‘gezaghebber’, maar de normen uit artikel 127 gelden – mutatis mutandis – ook voor de gezaghebber. Omwille van de leesbaarheid zal hieronder niet steeds naar dit orgaan worden verwezen. Alleen waar de interpretatie of de nadere uitwerking van artikel 131 wezenlijk anders is ten aanzien van de gezaghebber, zal daarop worden gewezen. Zie verder vooral ook de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES) en het commentaar bij artikel 132a Grondwet.

De klassieke discussie

De discussie over artikel 131 spitste zich met name toe op de positie van de burgemeester. Gelet op diens iets afwijkende positie werd het debat over de Kroonbenoeming van de commissaris langs enigszins andere lijnen en in ieder geval minder hardnekkig gevoerd. Hieronder wordt dan ook eerst aandacht besteed aan de discussie die in 2018 ten aanzien van de burgemeester is beslecht. De commissaris van de Koning zal daarna afzonderlijk worden belicht.

Door de oogharen bezien had de discussie over het wel of niet deconstitutionaliseren van de benoeming van de burgemeester een formele en een materiële component. De formele component betrof de vraag wat ten aanzien van de burgemeester nu wel van constitutionele orde is en wat niet. De materiële component betrof de discussie over bestuurlijke vernieuwing die door het oude artikel 131 Grondwet zou worden gefrustreerd. ¹⁰ Zie bijvoorbeeld J.W.M. Engels, Eigenstandig of Zelfstandig. De gekozen burgemeester in dualistisch en constitutioneel perspectief, Universiteit Leiden 2003.

Hinderpaal voor bestuurlijke vernieuwing

Dat laatste (het materiële punt) viel in de praktijk overigens enorm mee. Ten aanzien van de burgemeester kende artikel 131 inderdaad de harde eis dat diens uiteindelijke formele benoeming – wat daaraan ook vooraf zou gaan – geschiedt bij koninklijk besluit. Deze eis bleek echter ruimte te bieden voor een opvallende flexibiliteit, juist in datgene wat aan de uiteindelijke benoeming voorafging en de mate waarin dat bepalend bleek voor de persoon die uiteindelijk door de Koning zou worden benoemd.

Zo begon het uiteraard niet. Gedurende het grootste gedeelte van de twintigste eeuw was sprake van een ‘zuivere’ Kroonbenoeming. Gemeenten hadden het te doen met de burgemeester die hun werd toebedeeld. Oog voor de plaatselijke omstandigheden werd in dezen geboden door betrokkenheid van de commissaris van de Koning (op grond van diens ambtsinstructie),¹¹ Zie het commentaar bij art. 126 Gw. niet door de gemeentelijke bestuursorganen zelf. Vanaf de jaren zeventig ontstond gaandeweg een grotere mate van raadsinvloed binnen deze benoemingsprocedure. Eerst via het in samenspraak met de gemeenteraad samenstellen van een profielschets voor de te benoemen burgemeester, daarna via de instelling van een vertrouwenscommissie uit de raad.¹² Zie voor een uitgebreider overzicht A.H.M. Dölle, ‘De “bekozen” burgemeester: voorlaatste etappeplaats?’, Gst. 2001, 7153, nr. 1. In 1994 trad een algehele herziening van de Gemeentewet in werking waarmee deze vertrouwenscommissie wordt voorzien van een wettelijke basis.¹³ Wet van 14 februari 1992, Stb. 1992, 96. Deze ontwikkeling paste in de algemene ontwikkeling van het ambt van burgemeester van ‘Haagse pottenkijker’ naar puur gemeentelijk orgaan. In dit licht moet ook de gemeentewettelijke introductie van de verantwoordingsplicht van de burgemeester aan de raad in 1969 worden gezien.¹⁴ Zie wederom A.H.M. Dölle, ‘De “bekozen” burgemeester: voorlaatste etappeplaats?’, Gst. 2001, 7153, nr. 1.

De flexibiliteit van het voortraject van de Kroonbenoeming bleek pas echt in 2001. In dat jaar komt de ook nu nog vigerende benoemingsprocedure tot stand.¹⁵ Wet van 16 juli 2001, Stb. 2001, 358. Met behoud van de profielschets en de vertrouwenscommissie krijgt de raad de bevoegdheid een aanbeveling te doen van twee personen waarbij de raad tevens aangeeft welke van beide de voorkeur geniet. Normaliter wordt deze kandidaat door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorgedragen ter benoeming. Omdat de minister in de praktijk de aanbeveling van de raad volgt, kan in materiële zin worden gesteld dat de raad bepaalt wie burgemeester wordt. Overigens lag het bijzondere van de gemeentewetswijziging van 2001 niet alleen hierin. Deze wetswijziging voorzag eveneens in de mogelijkheid van een door de gemeenteraad uit te schrijven raadgevend referendum waarin gemeentelijke ingezetenen hun voorkeur konden uitspreken voor één van de twee door de gemeenteraad naar voren geschoven kandidaten. Deze variant – die ook wel de ‘bekozen’ burgemeester werd genoemd¹⁶ A.H.M. Dölle, ‘De “bekozen” burgemeester: voorlaatste etappeplaats?’, Gst. 2001, 7153, nr. 1. – werd ingetrokken in 2008.¹⁷ Wet van 4 december 2008, Stb. 2008, 538. De ervaringen met deze burgemeestersreferenda waren over het algemeen niet positief, en de opkomsten waren laag. Dat laatste kan overigens verband houden met de omstandigheid dat sommige gemeenteraden slechts een keuze wilden bieden tussen twee kandidaten van dezelfde politieke kleur (bijvoorbeeld in Eindhoven en in Utrecht).¹⁸ J.L.W. Broeksteeg, ‘Het burgemeestersreferendum: vlees noch vis’, Ars Aequi april 2008, p. 258-260. Hoewel het burgemeestersreferendum is komen te vervallen, geldt dat niet voor de aanbevelingsbevoegdheid van de raad.¹⁹ Zie verder C.J.N. Versteden, Gemeentewet en haar toepassing, artikel 61 (bijgewerkt tot 1 oktober 2014).

De afgelopen decennia lieten zien dat artikel 131 – in de ogen van de wetgever – ruimte bood het voortraject van de burgemeestersbenoeming op uiteenlopende wijzen te organiseren. Hierdoor was het oprecht de vraag in hoeverre artikel 131 inderdaad de belangrijkste blokkade bleek voor het doorvoeren van democratische vernieuwingen in het gemeentelijke bestel, of zelfs voor het voeren van een vruchtbaar debat daarover.²⁰ Kamerstukken II 2000/01, 27551, nr. 3, p. 3. Een veel groter probleem lijkt in de praktijk te zijn geweest dat er een grote mate van verschil van inzicht bestaat over datgene wat er voor de Kroonbenoeming in de plaats moet komen (zie par. 5)

Constitutionele orde

Gelet op de pogingen die zijn ondernomen de Kroonbenoeming uit artikel 131 te schrappen, was de vraag gerechtvaardigd of het vastleggen van deze wijze van benoeming van constitutionele orde was. Als gezegd: velen vonden van niet, al bleek dit niet altijd uit hun stemgedrag. Zo was het opvallend dat verschillende Eerste Kamerfracties zich tijdens de ‘nacht van Van Thijn’ voorstander verklaarden van deconstitutionalisering, maar tegen het voorstel hiertoe stemden omdat hieraan het onmiddellijke perspectief was gekoppeld van wettelijke invoering van een door de gemeentelijke ingezetenen gekozen burgemeester.²¹ In ieder geval voor de Eerste Kamerfracties van de PvdA, SP en GroenLinks leek dit een van de belangrijkste reden om tegen te stemmen. Zie Handelingen I 2004/05, nr. 21.

Het standaardargument voor deconstitutionalisering kwam hoofdzakelijk overeen met het in paragraaf 1 gegeven citaat van Thorbecke: de wetgever zou de flexibiliteit moeten hebben om ten aanzien van de benoeming van de burgemeester in te spelen op veranderende bestuurlijke en maatschappelijke omstandigheden. Een ander argument voor deconstitutionalisering dat veelvuldig naar voren werd gebracht door de voorstanders hiervan, is het (door deze voorstanders ontwaarde en kennelijk voorgestane) sobere karakter van de Nederlandse Grondwet.²² Zie de gewijzigde memorie van toelichting bij het voorstel-Schouw, Kamerstukken II 2012/13, 33239, nr. 6, p. 3.

In de politieke deconstitutionaliseringsdiscussie was betrekkelijk weinig aandacht voor de verhouding van de grondwettelijke verankering van de benoemingswijze tot hetgeen de Grondwet verder regelde ten aanzien van de bevoegdheden van de bij koninklijk besluit te benoemen organen. Dat is opmerkelijk: voor het vellen van een oordeel over de wenselijkheid van deconstitutionalisering, had het namelijk vooral aangewezen moeten zijn om artikel 131 te bezien in verhouding tot de positie die de burgemeester overigens in de Grondwet heeft. Artikel 125, tweede lid, stelt dat de burgemeester onderdeel is van het bestuur van de gemeente.²³ Zie het commentaar bij art. 125 Gw. Uit artikel 128 volgt dat het de formele wetgever is toegestaan om aan de burgemeester rechtstreeks (dat wil zeggen zonder tussenkomst van de raad) bevoegdheden toe te kennen.²⁴ Zie het commentaar bij art. 128 Gw. Als onderdeel van het bestuur van de gemeente is de burgemeester voorts betrokken bij de uitoefening van bevoegdheden in autonomie en medebewind (art. 124). Het is onduidelijk welke deze bevoegdheden zijn, anders dan dat zij enig verband zouden moeten hebben met het ‘bestuur’ uit het tweede lid van artikel 125. Dit roept de vraag op wat de grondwettelijke verankering van de Kroonbenoeming nu precies beoogde te waarborgen. Normaliter bestaat er immers een zeker logisch verband tussen de wijze waarop een orgaan wordt samengesteld of benoemd en de bevoegdheden die het uitoefent. Door op geen enkele wijze specifiek te zijn ten aanzien van de taken en bevoegdheden van de burgemeester, maakte de Grondwet dit verband niet inzichtelijk.

Hierdoor gaf de Grondwet zelf bijzonder weinig handvatten om te veronderstellen dat juist de benoeming bij koninklijk besluit het meest aansluit bij het takenpakket van een burgemeester. Sinds 2008 gold dit nog sterker door het uit de Grondwet verwijderen van het raadsvoorzitterschap van de burgemeester.²³ Zie het commentaar bij art. 125 Gw. Oorspronkelijk had dit een functie in het kader van het via de burgemeester op de raad uit te oefenen nationale toezicht, waardoor hierin een verklaring kon worden gevonden waarom een Kroonbenoeming geboden was. In de kern was de resterende vraag waarom het enerzijds noodzakelijk was de benoemingswijze grondwettelijk te verankeren, maar het anderzijds aan de ‘grillen’ van de wetgever werd gelaten hoe zij wenst om te springen met de voor dit ambt kennelijk fundamentele taken. Enigszins gechargeerd: het had weinig zin de benoeming van de burgemeester grondwettelijk te beschermen, als de wetgever betrekkelijk eenvoudig diens rol binnen het ‘bestuur’ had kunnen inperken tot een voornamelijk ceremoniële.

Wat men inhoudelijk ook van de Kroonbenoeming moge vinden, vanuit het oogpunt van institutionele logica was het juister om een scherpe keuze te maken: de hoofdlijnen ten aanzien van benoeming en van bevoegdheden zijn ofwel allebei van constitutionele orde, ofwel allebei niet. Ten aanzien van de burgemeester maakte de Grondwet deze keuze niet. Gelet op vrijwel alle andere in de Grondwet verankerde organen was dit een opmerkelijke uitzondering. Of het nu de Kamers der Staten-Generaal, de regering (en haar samenstellende delen), de Hoge Raad, de Raad van State, de Algemene Rekenkamer of de Nationale ombudsman betreft, de Grondwet regelt op zijn minst de hoofdlijnen van zowel de samenstelling als de taken. In de Grondwet werd zelfs de wethouder logischer benaderd dan de burgemeester. Zijn bestaan wordt erkend in het tweede lid van artikel 125, maar zowel zijn benoeming als zijn taken binnen het gemeentebestuur worden door de wetgever bepaald.

In dat licht was de deconstitutionalisering van de burgemeestersbenoeming in 2018 een volkomen logische keuze. Hierdoor kwam besluitvorming over zowel de benoemingswijze als over het takenpakket van de burgemeester in één hand (die van de formele wetgever) te liggen. De formele wetgever is in dat geval vrij beide op elkaar af te stemmen op een manier die aansluit bij de wensen van de politieke meerderheid van moment.²⁶ En uiteraard met de nog resterende grondwettelijke bepalingen, niet alleen ten aanzien van de burgemeester, maar ook ten aanzien van de raad (zoals het hoofdschap uit art. 125, eerste lid).

De wijze van deconstitutionalisering

De vraag die overblijft, is of het artikel in de huidige redactie wel van constitutionele orde is. Waar de grondwetgever in 2018 ervoor koos ten minste iets op te nemen over de benoemingswijze van de burgemeester, had ook kunnen worden gekozen voor algehele schrapping van het artikel.

Als gezegd, dit was het oorspronkelijke voorstel-Peper. Dit werd ingetrokken, omdat alsnog de voorkeur werd gegeven aan het creëren van een bepaling die de wetgever opdroeg de benoeming van de burgemeester (en de commissaris) te regelen. Aan de noodzaak hiertoe – en dus aan de reële betekenis van het huidige artikel – moet ernstig worden getwijfeld. Een dergelijke attributiebepaling is namelijk in beginsel overbodig. Een grondslag voor het regelen van de nadere inrichting van het gemeentebestuur kan immers reeds worden gevonden in artikel 132, eerste lid. Deze grondslag is minder specifiek dan die welke werd voorgesteld in het verworpen voorstel-De Graaf of het uiteindelijk succesvolle voorstel-Schouw/Jetten. Niettemin, omdat het ambt van burgemeester al wordt geïntroduceerd in het tweede lid van artikel 125, kan uit beide artikelen – ook zonder een specifieke attributiebepaling – worden afgeleid dat het aan de wetgever is om te voorzien in de benoeming van de burgemeester. Voor de benoeming en het ontslag van wethouders wordt dit nog steeds gezien als afdoende grondslag. Dit gold voor 2018 bovendien eveneens voor het ontslag en de schorsing van de burgemeester (dat onder de oude regeling niet grondwettelijk geregeld was). De precieze meerwaarde van het voorstel-De Graaf²⁷ Het voorstel strekte tot het opnemen van de volgende bepaling in plaats van het huidige art. 131: ‘De aanstelling van de commissaris van de Koning en de burgemeester vindt plaats volgens regels bij de wet te stellen.’ Kamerstukken II 2001/02, 28509, nr. 2. of het voorstel-Schouw/Jetten op dit punt blijft derhalve onduidelijk.

Anders dan het voorstel-De Graaf voegde het voorstel-Schouw/Jetten in zoverre iets toe dat het duidelijk maakt dat de wetgever de procedurele uitwerking van de burgemeestersbenoeming mag delegeren, maar de hoofdkeuze voor het soort burgemeestersbenoeming of -verkiezing niet. Dat laatste zou strikt genomen onder artikel 132, eerste lid, niet zijn uitgesloten. Ervan uitgaand dat de wetgever sowieso niet snel op het idee zou komen deze keuze bij AMvB te doen maken, betekent dit in de praktijk vooral dat het de wetgever niet toegestaan is de keuze omtrent de benoemingswijze van de burgemeester over te laten aan gemeenteraden.

De commissaris van de Koning en de gezaghebber

Hoewel de drie gememoreerde pogingen tot het wijzigen of schrappen van artikel 131 steeds ook de positie van de commissaris van de Koning betroffen, kan niet worden gezegd dat de discussie over diens benoemingswijze evenzeer ‘leefde’ als over die van de burgemeester. Hier kan een rol spelen dat provincies zich überhaupt minder mogen verheugen in een grote rechtswetenschappelijke en politieke interesse. Vanuit meer juridisch oogpunt zou ook kunnen worden gewezen op zijn bijzondere taakstelling in artikel 126 Grondwet. Anders dan met betrekking tot de burgemeester voorziet de Grondwet wel in een deel van de taken van de commissaris. De bijzondere rol die hij in artikel 126 krijgt toebedeeld als ‘rijksorgaan’ zou kunnen verklaren waarom het waarborgen van zijn benoeming bij koninklijk besluit op minder weerstand stuit.

Vanuit taalkundige optiek is het overigens überhaupt de vraag of deconstitutionalisering van zijn Kroonbenoeming (via het schrappen of wijzigen van art. 131) de weg opent naar andere benoemingswijzen. Het zou immers op zijn minst opmerkelijk zijn dat een functionaris die in dat geval in de Grondwet nog steeds wordt aangeduid als commissaris van de Koning (zie art. 125, tweede lid en 126) op een andere manier wordt benoemd dan via koninklijk besluit.

Wat de gevolgen van de wijziging van artikel 131 zijn voor de positie van de gezaghebber in Caribisch Nederland is op geen enkel moment gedurende het grondwetsherzieningstraject aan de orde gesteld. In eerste noch tweede lezing bleek er ook maar enige interesse te bestaan voor toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot dat ambt, terwijl ook ten aanzien van diens aanstelling geen grondwettelijke waarborgen meer bestaan. Toegegeven, er was de aanhangigmakers veel aan gelegen niet te veel vooruit te lopen op de wettelijke uitwerkingen van de nu grondwettelijk niet langer belaste aanstellingsprocedures (zie hieronder), maar het tekent de mate waarin de openbare lichamen van Caribisch Nederland nog steeds worden beschouwd als wezenlijk andere openbare lichamen dan provincies en gemeenten. Bovendien lijkt de discussie over de benoeming van de gezaghebber langs heel andere lijnen te verlopen. Diens benoeming is namelijk – veel meer dan die van de burgemeester of de commissaris – een ‘klassieke’ kroonbenoeming. Hoewel de mogelijkheid bestaat dat de eilandsraad een vertrouwenscommissie instelt die advies kan geven, biedt artikel 73 WolBES bepaald geen materieel benoemingsrecht.

En nu?

De aanstellingswijze van de gezaghebber is daarmee een wezenlijk andere dan die van de burgemeester of de commissaris van de Koning. Aanpassingen in de aanstellingswijze van de gezaghebber lijken – ook gelet op de wijze waarop het debat over artikel 131 is verlopen – niet te verwachten. Hieronder staat dan ook alleen ten aanzien van de burgemeester en de commissaris de vraag ‘En nu?’ centraal. Een belangrijke reden dat het voorstel-De Graaf de ‘nacht van Van Thijn’ niet overleefde, was daarin gelegen dat verklaarde voorstanders van deconstitutionalisering tegen het voorstel hiertoe stemden, omdat het kabinet al een voorstel klaar had liggen voor wettelijke invoering van een door de gemeentelijke ingezetenen gekozen burgemeester. In die zin lag er een zware hypotheek op dit voorstel, waar een aantal voorstanders van deconstitutionalisering bepaald geen trek in had. De aanhangigmakers van de meest recente – geslaagde – grondwetsherziening hebben dan ook kosten noch moeite gespaard om aan te geven dat het hen werkelijk alleen te doen was om de deconstitutionalisering en dat hun voorstel op geen enkele wijze moest worden gezien als een ‘voorsortering’ op hoe de uiteindelijke wettelijke vormgeving van de benoemingsprocedure eruit zou moeten komen te zien. Opvallend is ook dat de tot wetgevingsinitiatief bevoegde organen (regering en Tweede Kamer) na 2018 geen enkele poging hebben ondernomen om de nu ontstane grondwettelijke ruimte te benutten.

Gelet op de politieke samenstelling van zowel het kabinet als de Tweede Kamer mocht dat geen verrassing heten. Hoewel er ten aanzien van de benoeming van de burgemeester nog maar weinig geharnaste voorstanders bestaan van voortzetting van de Kroonbenoeming, is het onduidelijk of er een alternatief bestaat dat nu of in de nabije toekomst op een meerderheid kan rekenen in beide Kamers, laat staan op een compromis in een nieuw regeerakkoord.Gelet op de politieke en wetenschappelijke discussie van de afgelopen decennia zal de keuze gaan tussen grofweg twee alternatieven voor de Kroonbenoeming:

• de benoeming door de gemeentelijke of provinciale volksvertegenwoordiging (raad of Staten); of
• verkiezing door de ingezetenen van de gemeente of provincie.

Differentiatie is daarbij denkbaar, bijvoorbeeld tussen de benoeming/verkiezing van de burgemeester enerzijds en de benoeming/verkiezing van de commissaris van de Koning anderzijds. Ook is het denkbaar dat er binnen gemeenten zou worden gedifferentieerd: verkiezingen in de ene categorie van gemeenten en raadsbenoemingen in de andere categorie van gemeenten. Deze optie is een variatie op het meerderheidsadvies van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie (Staatscommissie-Elzinga).²⁸ Rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie, Alphen aan den Rijn: Samsom 2000, p. 403. Deze meerderheid vond dat burgemeesters in de vier grote steden door de bevolking zouden moeten worden gekozen, dat gemeenten met meer dan 50.000 of 100.000 inwoners zelf zouden mogen kiezen (bij raadsbesluit) en dat in alle overige gemeenten de Kroonbenoeming in stand zou blijven, zij het met een enkelvoudig aanbevelingsrecht van de raad (in tegenstelling tot het toen en nu nog steeds vigerende regime van een dubbele aanbeveling).

De onderbouwing van deze categorisering blijft achterwege. Dat is eerlijk gezegd niet alleen verbazingwekkend, maar wekt ook achterdocht. Zonder een nadere onderbouwing laadt dit voorstel namelijk de verdenking op zich dat je het inwoners van kleinere gemeenten (veelal plattelandsgemeenten) niet zou kunnen toevertrouwen om een dergelijke keuze te maken. Aan de categorisering zal ongetwijfeld een andere (en betere) reden ten grondslag liggen, maar dat zou toch op zijn minst moeten worden gespecificeerd. Anders krijgt dit voorstel een wel erg belegen bijklank. Het enige voorbeeld dat wij in Nederland namelijk kennen ten aanzien van differentiatie van kiesrecht naarmate men in steden of op het platteland woonde, stamt uit de periode 1813-1848, toen enigerlei vorm van kiesrecht voor het gemeentebestuur alleen was voorbehouden aan stedelijke gemeenschappen.²⁹ Zie voor een uitgebreide bespreking van deze geschiedenis W. van der Woude, Financiële controle in het gemeenterecht. Een juridisch onderzoek naar de ‘dualisering van de financiële functie’, Deventer: Kluwer 2011, p. 12 e.v.

Vanuit een politiek-strategisch oogpunt lijken de voorstanders van benoeming door raad of Provinciale Staten in het voordeel. Feit is dat hun standpunt in materiële zin het meest overeenkomt met voortzetting van het huidige systeem. In materiële zin is het immers allang zonneklaar dat alleen die burgemeesters of commissarissen worden benoemd die kunnen steunen op een meerderheid binnen de raad of binnen Provinciale Staten. Daarmee is de benoeming van een burgemeester – mocht men dat willen – nog steeds niet dezelfde als die van een wethouder. De burgemeestersbenoeming onderscheidt zich namelijk nog steeds doordat zij is vormgegeven als een sollicitatieprocedure (met een procesbewakende rol van de commissaris van de Koning) en doordat zij geschiedt voor zes jaar en niet voor vier jaar (hierin ligt dan ook de voornaamste reden besloten dat de benoeming van de burgemeester geen directe inzet is van de gemeenteraadsverkiezingen). Voor zover voorstanders van deze benoemingswijze ‘kunnen leven’ met het feit dat het proces van benoeming van een burgemeester iets anders verloopt dan dat van een wethouder en dat dit proces uiteindelijk wordt vervolmaakt door een koninklijk besluit, kunnen zij zich altijd (al dan niet strategisch) terugtrekken op de positie dat het voortbestaan van het huidige stelsel ook een valide optie is.

In die zin zal voor de introductie van een rechtstreeks gekozen burgemeester of commissaris waarschijnlijk een zwaarder bevochten compromis moeten worden bereikt, eerst en vooral in de eerstvolgende kabinetsformatie, waarbij het nooit ondenkbaar is dat voorstanders van verschillende modaliteiten met elkaar een kabinet zullen vormen. Als dit lukt, zal dit compromis een meerderheid moeten zien te verwerven in beide Kamers, niet in de laatste plaats in de Eerste Kamer.

Daarbij zal de door de Eerste Kamer aangenomen motie-Rombouts ongetwijfeld een belangrijke rol gaan spelen. Deze motie spreekt uit

‘dat het bij de uitwerking van een eventueel nieuwe aanstellingswijze van burgemeesters wenselijk is te kiezen voor een vorm, die recht doet aan het principe, dat de raad aan het hoofd staat van het gemeentebestuur en die waarborgen bevat voor een relatief onafhankelijke positie van de burgemeester, een eigenstandig taken- en bevoegdhedenpakket op het terrein van openbare orde en veiligheid, een taak om de integriteit van het gemeentebestuur te bevorderen en een positie als boven de partijen staand, verbindend bestuurder van álle burgers’. ³⁰ Kamerstukken I 2000/01, 34716, I.

De tekst van de motie is niet gespeend van ambiguïteit. Allereerst valt op dat de commissaris van de Koning überhaupt niet wordt genoemd. De sterke nadruk op het hoofdschap van de gemeenteraad lijkt verder vooral opening te bieden voor de door de raad benoemde en ontslagen burgemeester (veel sterker kan het hoofdschap niet tot uitdrukking worden gebracht), terwijl voor een ‘verbindend bestuurder van álle burgers’ het niet altijd bevorderend werkt dat deze door een krappe raadsmeerderheid in het zadel geholpen wordt.

De conclusie kan geen andere zijn dan de dooddoener dat de tijd het zal leren. Wat wel duidelijk is, is dat de obstakels die moeten worden overwonnen om een nieuwe benoemingswijze te introduceren er waarschijnlijk voor zullen zorgen dat het huidige stelsel nog wel een aantal jaar zal overleven.