Artikel 25 - Erfopvolging

Historische ontwikkeling en huidige betekenis

Het principe van erfopvolging bij de vervulling van het hoogste publieke ambt in een politieke gemeenschap is oud en wijdverbreid. Over de gehele wereld hebben in de loop van de geschiedenis dynastieën bestaan waarvan de monarchen hun ambt krachtens erfrecht verkregen. In een tijd waarin een vorst, veel sterker dan nu, de eenheid en identiteit van een gemeenschap belichaamde, was dat mechanisme van groot belang om te allen tijde duidelijkheid te hebben over de vraag wie de vorst diende op te volgen zodra deze kwam te overlijden. Zo konden successieoorlogen worden voorkomen en was het voortbestaan en de stabiliteit van de gemeenschap het beste gediend. Tegenwoordig spelen dergelijke overwegingen gewoonlijk geen rol meer. Veel moderne staatshoofden – presidenten – worden democratisch gekozen door de kiesgerechtigde burgers of door de volksvertegenwoordiging, om zo het ambt legitimiteit te verschaffen.

Van onze monarchie wordt wel gesteld dat het feit dat de Koning het hoogste publieke ambt niet vervult op grond van een verkiezing door de stemgerechtigde bevolking, maar op grond van zijn of haar geboorte, het een ondemocratisch ambt met een zwakke legitimiteit maakt. Daarmee wordt miskend dat de Nederlandse monarchie haar legitimiteit voor een belangrijk deel ontleent aan de band die de leden van de familie Van Oranje-Nassau, sinds 1814 dragers van dat ambt, al vanaf de tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden met ons land hebben. Het aanzien en het gezag van het koningschap steunen op de verbondenheid van de opeenvolgende vorsten die Nederland heeft gekend met land en volk. In het licht daarvan is ook in de huidige tijd een heldere regeling van de troonopvolging van belang. Zolang Nederland een monarchie is, moet een deugdelijke regeling van de erfopvolging voorkomen dat de troon op ongelukkige wijze bezet zou kunnen raken door een vorst met wie het Nederlandse volk geen band zou hebben.¹ G. Leenknegt, ‘De koninklijke weg. De grondwettelijke procedure voor een overgang van monarchie naar republiek’, in: L. Prakke & A.J. Nieuwenhuis (red), Monarchie en Republiek (Publicaties van de Staatsrechtkring, nr. 18), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 87; zie ook E.M.H. Hirsch Ballin, De Koning: continuïteit en perspectief van het Nederlandse koningschap, 2e druk, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013; A.P. Krijnen, D.A. Roos & B.P. Vermeulen (red.), De Koning in het Nederlandse staatsrecht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2005.

Stelsels van erfopvolging

Artikel 25 legt de hoofdregel van de erfopvolging van de Koning vast; de artikelen 26 tot en met 31 bevatten regelingen voor een aantal bijzondere problemen in verband met de opvolging van de Koning. Die hoofdregel houdt in dat wanneer de Koning komt te overlijden, het koningschap in eerste instantie overgaat op diens wettige nakomelingen.² Overigens geldt krachtens art. 27 bij troonsafstand dezelfde hoofdregel: zie ook het commentaar bij dat artikel. Daarbij geldt dat het oudste kind voorrang heeft, ongeacht van welk geslacht het is.

In de huidige maatschappelijke verhoudingen wordt dat laatste waarschijnlijk als volslagen normaal beschouwd, maar tot 1963 kende de Grondwet een stelsel van erfopvolging waarbij vrouwen slechts voor het koningschap in aanmerking kwamen wanneer er geen mannelijke nakomelingen (meer) waren. Landen als Zweden en België kenden tot respectievelijk 1980 en 1991 een stelsel waarbij vrouwen zelfs geheel van de troonopvolging werden uitgesloten – het zogenoemde Salische stelsel van erfopvolging.³ D.J. Elzinga & R. de Lange, m.m.v. G.H. Hoogers, Van der Pot Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, 15e dr., Deventer: Kluwer 2006, p. 486-487. Dat gold ook voor Luxemburg ten tijde van het overlijden van de Nederlandse Koning Willem III, die – evenals de voorgaande Nederlandse koningen – tevens groothertog van Luxemburg was. Het Salische stelsel van opvolging had tot gevolg dat met het overlijden van Willem III in 1890 een einde kwam aan de personele unie van het Koninkrijk der Nederlanden en het Groothertogdom Luxemburg: Wilhelmina kon immers haar vader niet opvolgen als groothertogin van Luxemburg.

In 1963 werd in de Nederlandse Grondwet een regeling neergelegd waarmee het onderscheid tussen mannelijke en vrouwelijke troonopvolgers werd verkleind. De Grondwet bepaalde dat in de orde van de troonopvolging zonen van de laatste Koning voorrang hadden boven dochters, en daarna het oudste kind; bij gebrek aan eigen nakomelingen van de Koning kwamen op gelijke wijze de nakomelingen van de ouder of uiteindelijk de grootouder van de laatste Koning in aanmerking voor de troon. Vrouwelijke troonopvolgers moesten, met andere woorden, niet langer wijken voor alle mannelijke troonopvolgers, maar slechts voor mannelijke troonopvolgers die even nauw aan de Koning verwant waren als zijzelf. Dit stelsel wordt aangeduid als het Castiliaanse stelsel van erfopvolging. Spanje kent wat betreft de troonopvolging nog altijd een dergelijk Castiliaans stelsel. Toen Koning Juan Carlos in juni 2014 afstand deed van de troon, werd hij daarom opgevolgd door zijn zoon Felipe, hoewel die twee oudere zusters heeft.

Bij de grondwetsherziening van 1983 is de voorrangsregel voor mannelijke nakomelingen geschrapt, zodat mannelijke en vrouwelijke nakomelingen van de Koning nu volledig gelijke aanspraken op het koningschap hebben. De oudste nakomeling van de Koning is, ongeacht zijn of haar geslacht, steeds de eerste in de orde van de troonopvolging.⁴ Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 4-5 (Nng II, p. 10-11).

De orde van de troonopvolging

Zoals hierboven werd geschetst is de hoofdregel dat een overleden Koning wordt opgevolgd door zijn eigen wettelijke nakomelingen, waarbij het oudste kind voorrang heeft. Aan die hoofdregel zijn enkele regelingen toegevoegd om te voorzien in situaties waarbij de eigen nakomelingen van de Koning vroegtijdig komen te overlijden of geheel ontbreken.

Bij de opvolging door de eigen nakomelingen geldt om te beginnen het stelsel van plaatsvervulling. Dat houdt in dat indien de nakomeling van de Koning die de vermoedelijke troonopvolger is, komt te overlijden vóór de Koning zelf, in eerste instantie de oudste nakomeling van de overleden troonopvolger de nieuwe troonopvolger wordt – en niet een eventuele broer of zus van de overleden troonopvolger. Dit stelsel van plaatsvervulling kent geen grens wat betreft de bloedverwantschap tot de Koning, zodat het theoretisch mogelijk is dat een Koning wordt opgevolgd door bijvoorbeeld een achterachterkleinkind dat aan hem in de vierde graad bloedverwant is.

Wanneer een overleden vorst geen eigen nakomelingen had, worden een of twee stappen ‘achteruit’ gezet in de lijn van erfopvolging en wordt de lijn van daaruit voortgezet. Daarbij gelden dezelfde regels van voorrang en plaatsvervulling. Het koningschap gaat dan over op de wettige nakomelingen van de ouder van de overleden Koning (dat wil zeggen: een broer of zus daarvan) of, indien die niet voorhanden zijn, op de wettige nakomelingen van de grootouder van de overleden Koning (een oom of tante), telkens in de lijn van erfopvolging. Daaraan is wel een grens gesteld: de betreffende nakomelingen mogen de overleden Koning niet verder bestaan dan de derde graad van bloedverwantschap. Wat dat laatste inhoudt is te vinden in artikel 1:3 van het Burgerlijk Wetboek: de graad van bloedverwantschap wordt bepaald door het aantal geboorten dat de bloedverwantschap heeft doen ontstaan. Dit betekent dat een Koning die geen eigen nakomelingen heeft, kan worden opgevolgd door zijn broers of zusters (bloedverwanten in de tweede graad), door hun eventuele kinderen (de derde graad) en door ooms of tantes die zelf nakomeling zijn van de grootouder die het koningschap heeft vervuld (eveneens de derde graad).⁵ Men zou hieruit kunnen afleiden dat een overleden Koning kan worden opgevolgd door zijn eigen vader of moeder. Indien de overleden Koning nageslacht noch broers of zussen had, kan een nakomeling van de grootvader van de overleden vorst in de lijn van erfopvolging tot het koningschap worden geroepen: de vader of moeder van de overleden vorst. Het gaat dan echter altijd om een persoon die, als hij of zij niet is overleden, reeds afstand van het koningschap heeft gedaan. Aangenomen wordt dat wie troonsafstand doet, dit voor eens en altijd doet: zie het commentaar bij art. 27. Daardoor zou opvolging door de vader of moeder van de laatste Koning onmogelijk zijn. Kinderen van die ooms en tantes kunnen een overleden Koning niet rechtstreeks of krachtens plaatsvervulling opvolgen: zij zijn aan die Koning immers in de vierde graad bloedverwant. Wel kunnen zij het koningschap erven indien eerst een van hun ouders op de bovengeschetste wijze Koning wordt.

De beperking van het opvolgingsrecht tot de derde graad van bloedverwantschap beoogt te voorkomen dat bij gebrek aan eigen nageslacht van de Koning onverwacht een verre verwant van de Koning die geen enkele band met Nederland heeft, aanspraak op de troon zou kunnen maken.⁶ Zie hierover P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, dl. I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p. 113-114; Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 8, p. 5, 1980/81, 16034 (R 1138), nr. 9, p. 6 en nr. 11, p. 3 (Nng II, p. 48, 72 en 102). Wanneer er geen verwant van de Koning is die aan hem tot maximaal de derde graad bloedverwant is, voorziet de Grondwet in de mogelijkheid van benoeming van een Koning of troonopvolger (art. 30 Grondwet). Zo kan worden verzekerd dat een nieuwe Koning wel een voldoende sterke band heeft met Nederland en het Nederlandse volk.

Dit alles betekent dat Koning Willem-Alexander op dit moment acht potentiële troonopvolgers heeft: achtereenvolgens de drie dochters van Koning Willem-Alexander, prins Constantijn, diens drie kinderen en prinses Margriet. De kinderen van wijlen prins Johan Friso komen niet in aanmerking voor de troonopvolging, omdat hij voor zijn huwelijk met prinses Mabel geen wettelijke toestemming verkreeg (zie art. 28 Grondwet). Ook prinses Irene komt niet in de orde van de troonopvolging voor en haar nakomelingen evenmin, aangezien zij huwde zonder wettelijke toestemming; hetzelfde geldt voor de nakomelingen van wijlen prinses Christina. De vier zonen van prinses Margriet zijn aan Koning Willem-Alexander in de vierde graad bloedverwant en komen daarom niet in aanmerking voor de troon.⁷ Twee van hen, prins Pieter-Christiaan en prins Floris, huwden bovendien zonder wettelijke toestemming en konden ook om die reden de troon niet erven.