Artikel 32 - Inhuldiging Koning

Historische oorsprong van het inhuldigingsritueel

Wanneer de Koning is overleden of troonsafstand heeft gedaan, wordt zijn wettelijke opvolger volgens de regels van erfopvolging (zie art. 27 Grondwet) de nieuwe Koning. Daarvoor is geen besluit of handeling van de troonopvolger nodig: hij wordt van rechtswege Koning zodra zijn voorganger is overleden of afstand heeft gedaan.¹ C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, bewerkt door P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, B.P. Vermeulen & C.N.J. Kortmann, Deventer: Kluwer 2012, p. 135; zie ook Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 11 (Nng II, p. 17): om juist dit punt duidelijk te maken werd in 1983 de term ‘aanvaarden’ in de Grondwet vervangen door ‘de uitoefening aanvangen’. Dit wordt aangeduid als het ‘continuïteitsbeginsel’: er ontstaat in juridische zin geen vacuüm in de bezetting van de troon of in de uitoefening van het koninklijk gezag.² D.J. Elzinga & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2006, p. 492. Populairder gezegd geldt hier: ‘De Koning is dood, leve de Koning!’

Artikel 32 geeft aan wat dient te gebeuren nadat de nieuwe Koning de uitoefening van het koninklijk gezag heeft aangevangen. Hij wordt dan zo spoedig mogelijk in een voor het publiek toegankelijke verenigde vergadering van de beide kamers der Staten-Generaal beëdigd en ingehuldigd. De beëdiging en inhuldiging vormen echter geen voorwaarden voor de uitoefening van het koninklijk gezag door de nieuwe Koning; zij zijn van louter ceremoniële aard. De grondwetsbepaling over de inhuldiging van de nieuwe koning is al twee eeuwen lang in hoofdzaak onveranderd gebleven. In de Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden van 1814 werd aangeknoopt bij rituelen voor de inauguratie van een nieuwe vorst die in de Nederlanden en andere Europese staten sinds lang bekend waren. De rituele dialoog tussen de vorst die zijn verplichtingen jegens het volk aanvaardt en de vertegenwoordigers van het volk die, dit gehoord hebbende, de vorst hulde brengen en trouw zweren, herinnert aan een oude traditie uit de Bourgondische landen. Met de Blyde Inkomste (Joyeuse Entrée) van de nieuwe hertog en hertogin van Brabant in 1356, verklaarden dezen de rechten en vrijheden van de Brabanders te zullen eerbiedigen. Zij kregen daarmee het karakter van voorwaarden waaronder de vorsten de heerschappij over het land dienden te aanvaarden. De schending van deze voorwaarden was een van de gronden waarop in 1581 de Acte van Verlatinghe berustte.³ Zie J.Ph. de Monté verLoren & J.E. Spruit, Hoofdlijnen uit de ontwikkeling der rechterlijke organisatie in de Noordelijke Nederlanden tot de Bataafse omwenteling, Deventer: Kluwer 2000, p. 249-252. Daarmee verklaarden de Staten-Generaal in 1581 aan Filips II het vervallen van zijn rechten als Heer der Nederlanden. In de Zuidelijke Nederlanden leidde de poging die keizer Joseph II van Oostenrijk, hertog van Brabant, in 1789 deed om zich aan deze voorwaarden voor zijn vorstelijk ambt te onttrekken, tot een volksopstand. Vergelijkbare conditionele inhuldigingen werden in andere landen voltrokken, bijvoorbeeld toen in 1689 stadhouder Willem III pas na instemming met de Bill of Rights het koningschap van Engeland, samen met koningin Mary II, kon aanvaarden.

Er is dus een reële betekenis aan verbonden dat bij het herstel van de Nederlandse onafhankelijkheid in 1813 van meet af aan de wederkerigheid in de relatie tussen Koning en volk (in de niet-etnische betekenis van ‘Staatsvolk’, dus in de terminologie van toen alle onderdanen) tot uitdrukking is gebracht. Daarmee werd een restauratie naar het model van het absolutisme –dat in de negentiende eeuw nog steeds doorwerkte⁴ J. Osterhammel, Die Verwandlung der Welt. Eine Geschichte des 19. Jahrhunderts, München: C.H. Beck 2009, p. 836. – eenduidig afgewezen. Ook de Koning onderwierp zich aan de Grondwet en de wetten: de rule of law, waarmee de basis voor een rechtsstaat werd gelegd; op basis van de Grondwet verkreeg het parlement een steeds grotere zeggenschap, zoals dat in een democratie past. Al in de negentiende eeuw kwam gaandeweg een einde aan de ‘besluitenregering’ waarbij met zelfstandige algemene maatregelen van bestuur het parlement werd gepasseerd. Van een ‘monarchaal constitutionalisme’ – met de autoritaire trekken die tijdens het koningschap van Willem I nog opvallend aanwezig waren – ontwikkelde het Nederlandse staatsbestel zich tot een ‘parlementair constitutionalisme’.⁵ Zie hierover E.M.H. Hirsch Ballin, De Koning. Continuïteit en perspectief van het Nederlandse koningschap, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 10.

De vormen van de inhuldiging

Om het constitutionele ritueel van de inhuldiging te kunnen duiden is kennis van de geschiedenis ervan onontbeerlijk,⁶ De toenmalige Nijmeegse hoogleraar staatsrecht F.J.F.M. Duynstee hield daarover een ‘radiopraatje’, getiteld ‘De betekenis en symboliek van de inhuldiging in vroeger tijd en nu, hier en elders’, dat te beluisteren en te lezen is op http://www.ru.nl/cpg/blogs-rubrieken/weblog-'/7-radiopraatje/. Zie verder A.I. Wierdsma, ‘The Meaning of a State Ceremony. The Inauguration (1814-1980) as Ritual of Civil Religion in the Netherlands’, The Netherlands Journal of Sociology 2005, nr. 1, p. 31-44. maar niet toereikend: de betekenis van de inhuldiging wordt vandaag de dag immers bepaald door de huidige constitutionele verhoudingen.⁷ Hirsch Ballin 2013, p. 12-16.

Toen na de slag bij Leipzig en de ineenstorting van het Franse gezag in de Nederlanden, prins Willem Frederik van Oranje-Nassau, zoon van de laatste stadhouder, uit Engeland was teruggekeerd, werd hem door het provisorisch bestuur de soevereiniteit over de Vereenigde Nederlanden aangeboden. De Commissarissen-generaal van het Algemeen Bestuur – zij beschouwden zich als woordvoerders van ‘het Nederlandsche Volk’ – maakten duidelijk dat het niet ging om een herstel van de oude verhoudingen, ‘geen Willem de Zesde’, aldus hun proclamatie, maar om een nieuw begin, met een nieuwe Willem de Eerste, die zou regeren op basis van een constitutie waarin de vrijheid van de burgers werd gewaarborgd. Hiermee werd in feite al het schema van de inhuldiging geformuleerd.

In de proclamatie waarmee Willem Frederik op 2 december 1813 ‘na zijn intrede binnen deze hoofdstad’ de soevereiniteit op zich nam, stemde hij uitdrukkelijk in met het constitutionele kader daarvan:

‘Ik aanvaarde wat Nederland mij aanbiedt, maar ik aanvaarde het ook alleen onder waarborging eener wijze constitutie, welke uwe vrijheid tegen volgende mogelijke misbruiken verzekert; ik aanvaarde het, in het volle gevoel der verpligting, welke mij deze aanneming oplegt.’⁸ Al deze proclamaties zijn gepubliceerd in Stcrt. 1813, 2. Zie over de bedenkingen van de prins tegen een constitutioneel beperkte ‘soevereiniteit’ P.L.G. van Velzen, De ongekende ministeriële verantwoordelijkheid, theorie en praktijk 1813-1840, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2005, p. 54-60.

Diezelfde maand werd een grondwetscommissie ingesteld. Het door haar opgestelde ontwerp werd op 29 maart 1814 door de voorlopige volksvertegenwoordiging aanvaard en de dag daarop trad de nieuwe Grondwet voor de Vereenigde Nederlanden, destijds negen ‘Provincien of Landschappen’,⁹ Dit zijn er dus drie minder dan de huidige twaalf provincies. Limburg behoorde nog niet tot de Vereenigde Nederlanden, Holland was één provincie, en de huidige provincie Flevoland was op twee eilanden na water (de Zuiderzee). in werking. Op die 30ste maart 1814 vond in Amsterdam de inhuldiging plaats van de Soevereine Vorst der Verenigde Nederlanden. Het ritueel was reeds volgens de Grondwet van 1814 een tweezijdig gebeuren: een eed van trouw van de Koning aan de Grondwet, die door de leden van de Staten-Generaal met een eed van hun kant wordt beantwoord. Volgens het toenmalige artikel 28 diende de Soevereine Vorst te zweren dat hij de Grondwet zal onderhouden en handhaven en met al zijn krachten de onafhankelijkheid van de staat en de vrijheid en welvaart van de ingezetenen zal bevorderen.

Na de vereniging met België werd in de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden van 1815 een uitgebreidere regeling opgenomen, die deels tot 1840, deels tot 1848 van kracht bleef. De verplichtingen van de Koning jegens de burgers kregen nog meer nadruk. In een vergadering van de Staten-Generaal moest aan de Koning de hele Grondwet worden voorgelezen. Vervolgens diende de Koning op zich te nemen, de Grondwet te onderhouden en te handhaven, en daarvan ‘bij geene gelegenheid en onder geen voorwendsel hoegenaamd’ te zullen afwijken. Daarenboven diende de Koning zich te verplichten ‘de algemeene en bijzondere vrijheid en de regten van alle mijne onderdanen en van ieder derzelven’ te beschermen en te beveiligen.¹⁰ Art. 53 Gw 1815.

De eed van de Koning moest volgens de Grondwetten van 1814 en 1815 worden beantwoord met de eigenlijke inhuldiging: een door de voorzitter van de Staten-Generaal af te leggen plechtige verklaring die door hem en alle leden, ‘hoofd voor hoofd’, wordt beëdigd. Zij zwoeren – in de tekst van 1815 – namens het volk der Nederlanden krachtens de Grondwet dat ze de nieuwe Koning ‘hulden en ontvangen’ en ‘de regten Uwer Kroon zullen bezwaren en onderdanen’.¹¹ Art. 54 Gw 1815.

De teksten van de eden werden bij de grondwetsherzieningen van 1840 en 1848 versoberd en ontdaan van de uitingen van achterdocht jegens de Koning en van verplichte gedienstigheid van de kant van de parlementariërs die in 1815 nog passend waren gevonden. Evenmin werd het nog nodig geacht de hele Grondwet voor te lezen, zoals in 1815 bij de tweede inhuldiging van Willem I, nu als Koning en ditmaal in Brussel, was geschied. De verplichting van de Koning de algemene en bijzondere vrijheid van zijn onderdanen en hun rechten te beschermen bleef echter ook na 1840/1848 in wezen onveranderd deel uitmaken van de eed van de Koning op de Grondwet.

Juridische betekenis van het inhuldigingsritueel

De inhuldiging van de Koning is niet het moment waarop het koningschap van een nieuwe koning begint, maar moet daar wel zo spoedig mogelijk op volgen. In antwoord op een vraag van de PPR-fractie ‘waarom de beëdiging van de Koning gepaard moet gaan met een inhuldiging’ antwoordde de toenmalige minister Wiegel dat ‘aldus de verbondenheid van Staten-Generaal met de Grondwet en met elkaar tot uitdrukking kan worden gebracht’. Dit was ‘een kwestie van traditie. Juridische betekenis heeft het niet’.¹² Kamerstukken II 1980/81, 16034 (R1138), nr. 9, p. 21. Noch het koninklijk gezag, noch de ambtsplichten van Koning en Staten-Generaal hangen af van de eden, beloften en verklaringen die bij de inhuldiging worden afgelegd.

De grondwetsherziening van 1983 leidde ertoe dat een aantal onderwerpen werden ‘gedeconstitutionaliseerd’, dat wil zeggen overgelaten aan de gewone (rijks)wetgever, zo ook de inrichting van de inhuldiging. In afwachting van de vereiste nadere wetgeving handhaafde een additioneel artikel sinds 1983 vooralsnog de oude eedsformulieren. Deze nadere regeling, vervat in de Wet beëdiging en inhuldiging van de Koning, kwam in 1992 tot stand, na een trage maar probleemloze parlementaire behandeling.¹³ Rijkswet van 27 februari 1992, Stb. 1992, 121. De redactie van de formulieren sloot zo veel mogelijk aan bij de traditie. Nieuw was echter de opneming van het Statuut ‘als hoogste constitutionele regeling van het Koninkrijk’, waaraan ook trouw dient te worden gezworen.¹⁴ Kamerstukken II 1988/89, 21209 (R 1373), nr. 3, p. 2. Een daarmee samenhangende veranderingen was de vervanging van ‘het Nederlandse volk’, zowel in de eed van de Koning als in de verklaring van inhuldiging, door ‘de volkeren van het Koninkrijk’. Hoewel het Koninkrijk der Nederlanden één gezamenlijke nationaliteit kent, namelijk het Nederlanderschap, wordt derhalve een pluraliteit van volkeren aangenomen, kennelijk gerelateerd aan het bestaan van vier landen in het Koninkrijk (Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten). Aan de inhuldiging wordt ingevolge deze wet ook deelgenomen door gedelegeerden van de Staten van de andere landen van het Koninkrijk. Net als de leden van de Staten-Generaal beëdigen of bevestigen zij ‘hoofd voor hoofd’ de door de voorzitter afgelegde plechtige verklaring van inhuldiging (art. 2-4 Wet beëdiging en inhuldiging van de Koning).

De eed van de Koning spreekt nu van ‘alle Nederlanders en alle andere ingezetenen’ (art. 1 Wet beëdiging en inhuldiging van de Koning), anders gezegd: al degenen die deel uitmaken van de samenlevingen van de landen van het Koninkrijk. Nederlanders zijn degenen die het staatsburgerschap van het Koninkrijk bezitten; daarbij maakt het Statuut geen verschil tussen de bevolking van Nederland en de Caribische delen van het Koninkrijk. Net als in het oude, aan autoritaire ideeën ontleende begrip ‘onderdanen’, wordt daarmee tot uitdrukking gebracht dat de bescherming van vrijheid en rechten eenieder betreft, dus ook de in het Koninkrijk gevestigde staatsburgers van de overige landen van de EU en andere vreemdelingen.

De aan de leden van de Staten-Generaal voorgeschreven eed roept op het eerste gezicht vragen op. Wat betekent de eed of belofte ‘dat wij Uw onschendbaarheid en de rechten van Uw Koningschap zullen handhaven’? Is deze eed aanvaardbaar voor principiële republikeinen? Welke gevolgen heeft deze eed voor de politieke ruimte om wijzigingen aan te brengen in het financieel statuut van de leden van het Koninklijk Huis?

Alle Kamerleden, ministers en staatssecretarissen hebben reeds bij de aanvaarding van hun ambt trouw gezworen of beloofd: ‘Ik zweer (beloof) trouw aan de Koning, aan het Statuut voor het Koninkrijk en aan de Grondwet.’ Ze zijn daartoe gehouden krachtens artikel 47 van het Statuut en de artikelen 49 en 60 van de Grondwet, zoals uitwerkt in de Wet beëdiging ministers en leden van de Staten-Generaal.¹⁵ Rijkswet van 27 februari 1992, Stb. 1992, 120. Voor het weigeren van de eed van trouw aan de Koning wegens republikeinse gezindheid is het dus te laat, maar bovendien bevat die eed geen enkel beletsel tegen grondwetsherziening, ook niet als een voorstel daartoe het koningschap zou betreffen. De in de eed gevraagde ‘onschendbaarheid en de rechten van Uw Koningschap’ (de oude tekst was: ‘de rechten Uwer Kroon’¹⁶ Zie art. 54 Gw 1972. ) betreffen rechten die bij of krachtens de Grondwet (en het Statuut) zijn omschreven en die uiteraard een andere inhoud krijgen op het moment waarop deze bepalingen zouden worden gewijzigd.

De juridische betekenis van de inhuldigingsverklaring van de kant van de volksvertegenwoordigingen is ook in de schriftelijke fase van de parlementaire behandeling van het betreffende wetsvoorstel aan de orde geweest. In de nota naar aanleiding van het verslag antwoordden de toenmalige ministers Lubbers, Dales en Hirsch Ballin:

‘Aan de inhuldigingsverklaring komt, zoals ook door de regering bij de algehele grondwetsherziening naar voren is gebracht, geen zelfstandige juridisch-constitutionele betekenis toe. De plechtige verklaring heeft derhalve niet het karakter van een eed.’¹⁷ Kamerstukken II 1989/90, 21209 (R 1373), nr. 6, p. 1-2.

Met de laatste zin werd blijkbaar bedoeld dat het niet ging om een constitutieve eed, want de verklaring wordt wel in de vorm van een eed dan wel belofte bevestigd. Andere of nieuwe verplichtingen voor de Kamerleden vloeien er ook niet uit voort. In antwoord op vragen uit de Eerste Kamer schreef minister-president Rutte – zonder dieper op de betekenis van de inhuldiging in te gaan – in maart 2013 dat aan de ‘inhuldigingsverklaring (…) geen zelfstandige juridisch-constitutionele betekenis’ toekomt, maar dat deze vooral een bevestiging is van ‘onderlinge verbondenheid van de Koning met de volkeren van het Koninkrijk’; aan een weigering door een lid van de Staten-Generaal om hieraan deel te nemen zijn, aldus de minister-president, ‘geen rechtsgevolgen’ verbonden.¹⁸ Aanhangsel Handelingen I 2012/13, nr. 2.

Constitutionele betekenis van het inhuldigingsritueel

De relatie tussen Koning en volk die in het ritueel van de inhuldiging tot uitdrukking komt, is in 1814 niet vastgeklonken, maar heeft zich integendeel door de daaraan eigen wisselwerking tussen beide ontwikkeld tot de huidige democratische en rechtsstatelijke realiteit en het huidige ‘ethische grondpatroon van de democratische rechtsstaat’.¹⁹ Hirsch Ballin 2013, p. 71. In herinterpreterende herhalingen van dezelfde begrippen met steeds weer hernieuwende interpretaties en beoordelingen, krijgen instituties zoals het koningschap telkens nieuwe, soms ook diepere betekenissen. De constitutionele positie van de Koning wordt bepaald in relatie tot de politiek-maatschappelijke verhoudingen die in het parlement tot uitdrukking komen. In de laatste decennia van de twintigste eeuw is de democratische situering van het koningschap de vanzelfsprekende achtergrond geworden van het inhuldigingsritueel.

De aangewezen plaats daarvoor is de hoofdstad, dus Amsterdam, ook al zijn de hoogste instellingen van de Staat in de gemeente Den Haag gevestigd, alwaar de Koning ook resideert (‘de residentie’), met als gevolg dat daar ook de ambassades van andere staten zijn gevestigd. De regering wilde in 1983, toen de bepaling zijn huidige redactie kreeg, in de eerste plaats ‘onwenselijke meningsverschillen’ voorkomen die bij ontbreken van een dergelijke bepaling zouden kunnen ontstaan over de plaats waar de bijeenkomst zou moeten plaatsvinden.²⁰ Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 11 (Nng II, p. 17).  De uitdrukkelijke vermelding van Amsterdam als hoofdstad, die in 1814 in de Grondwet was opgenomen²¹ Zie art. 30 Gw 1814.  maar al in 1815 verdween vanwege de vereniging met de zuidelijke Nederlanden, werd door de regering eveneens wenselijk geacht om mogelijke onvruchtbare discussies over de positie van Amsterdam als hoofdstad te voorkomen.²⁰ Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 11 (Nng II, p. 17).  Rechtsgevolgen, anders dan die betreffende de inhuldiging en beëdiging, zijn aan deze vermelding als hoofdstad echter niet verbonden.