Artikel 51 - Eerste en Tweede Kamer

Het tweekamerstelsel

Veel – maar lang niet alle – moderne parlementen bestaan uit meerdere kamers of ‘huizen’. Een tweekamerstelsel kan uiteenlopende doelen dienen. Sommige Europese tweekamerparlementen bestonden oorspronkelijk uit een afzonderlijke ‘adelskamer’, een vertegenwoordiging van de aristocratie, en een kamer voor het ‘gewone volk’, zoals in het Britse stelsel respectievelijk het House of Lords en het House of Commons.¹ Erskine May's Treatise on the Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 24th ed., Londen: Malcolm Jack 2011, p. 11.  In de loop van de negentiende eeuw, onder invloed van processen van democratisering en het ontstaan van een sociaal-economische middenklasse, verliezen veel van dergelijke hogerhuizen geleidelijk hun aristocratische karakter en is het niet langer legitiem alleen daarvoor een tweekamerstelsel te behouden.

Een andere reden om een tweekamerstelsel te hebben is gelegen in een federale staatsvorm. In een federale senaat zijn steeds op een of andere wijze de deelstaten binnen de federatie vertegenwoordigd, waardoor die betrokken zijn bij de vaststelling van federale wetgeving, zoals onder meer in Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland. Ook een senaat in een eenheidsstaat kan de regio’s binnen dat land op nationaal niveau vertegenwoordigen, zoals in Spanje het geval is. De Ierse senaat kent onder meer vertegenwoordigers die worden gekozen door de afgestudeerden van twee universiteiten en leden die de belangrijkste sociaal-economische sectoren representeren.² Voor een overzicht van uiteenlopende tweekamerstelsels in de (tegenwoordige) wereld, zie www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2015/11/27/parlementaire-tweekamerstelsels-een-internationale-vergelijking. Zie ook: P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 11de druk, Deventer: Kluwer 2010, p. 29 e.v.

Verder kan een senaat ook bedoeld zijn om een zeker evenwicht in het politieke bestel te waarborgen. Zo rekent onze Eerste Kamer het tot haar taak om wetsvoorstellen die door de Tweede Kamer zijn aangenomen, te beoordelen op hun legislatieve en rechtsstatelijke kwaliteiten. Ook kan de Eerste Kamer een tegenkracht vormen tegen het overheersende monisme in de verhouding tussen regering en Tweede Kamer. Senaten die vooral fungeren als ‘chambre de réflexion’ krijgen soms als kritiek dat ze het wetgevingsproces onnodig ophouden en een behoudzuchtige inslag hebben. In een aantal landen, waaronder Denemarken en Zweden, leidden dergelijke overwegingen uiteindelijk tot afschaffing van het tweekamerstelsel.³ Het Deense parlement werd in 1953 unicameraal, het Zweedse in 1970.

Aan de inrichting en het behoud van het Nederlandse tweekamerstelsel hebben in de periode na 1815 uiteenlopende motieven ten grondslag gelegen. De Grondwet van 1814 introduceerde een Staten-Generaal, bestaande uit één kamer met 55 volksvertegenwoordigers. Deze werden benoemd door de Staten van de provinciën, waarbij het aantal vertegenwoordigers uit elke provincie was gerelateerd aan hun bevolkingsomvang. Zo koos Holland 22 leden, Drenthe één.⁴ Art. 56 Gw 1814.  Toen die Grondwet in 1815 moest worden herzien bij gelegenheid van de aansluiting van de zuidelijke Nederlanden – voor de zuidelijke gewesten betrof het de vaststelling van een nieuwe Grondwet – werd onder aandrang van de ‘Belgische’ vertegenwoordigers in de grondwetscommissie een tweekamerstelsel in het leven geroepen.⁵ Uitvoerig hierover: H. de Schepper, ‘De Eerste Kamer in het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden’, in: A. Postma e.a. (red.), Aan deze zijde van het Binnenhof. Gedenkboek ter gelegenheid van het 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, Den Haag: Sdu Uitgevers 1990, p. 15 e.v.  Vooral de adel in de zuidelijke provincies wenste een dergelijk instituut, dat haar rol in het bestuur van het nieuwe koninkrijk zou verzekeren. Tot een echte adelskamer naar Brits model kwam het niet; wel werd naast de bestaande kamer, waarvan het ledental werd verdubbeld en die voortaan Tweede Kamer zou heten, een door de Koning samengestelde Eerste Kamer gevormd. Door deze wijze van samenstellen waren de leden in de praktijk toch vrijwel steeds van adel.

Na de afscheiding van de zuidelijke provincies, bij gelegenheid van de grondwetsherziening van 1840 die mede daardoor noodzakelijk was geworden, werd de Eerste Kamer ondanks kritiek op haar functioneren in de voorafgaande periode⁶ Zie hierover uitvoerig De Schepper 1990, p. 30 57 en G.A.M. Beekelaar, ‘Tussen twee revolutiejaren. De Eerste Kamer van 1830 tot 1848’, in: Gedenkboek 175 jarig bestaan van de Eerste Kamer, Den Haag 1990, p. 83-137.  (zie hieronder, par. 2) gehandhaafd. Deze keuze werd verdedigd met het argument dat het instituut ‘een overwicht van democratische elementen’ kon voorkomen en dat het nodig was ‘de troon te omringen met een bolwerk waartegen alle partijen afstuiten’.⁷ Bovend’Eert & Kummeling 2010, p. 33.  Kennelijk bestond de vrees dat de – toen nog door provinciale staten gekozen – volksvertegenwoordigers in de Tweede Kamer een te sterke dadendrang zouden kunnen hebben en dat een door de Koning samengesteld instituut nodig zou zijn dat corrigerend en matigend kon optreden. Daarnaast werd de Eerste Kamer ook een functie toegedacht als ‘bemiddelaar’ tussen de vorst en de natie, ter voorkoming van dwingelandij.

Na de grondwetsherziening van 1848, toen niet langer de Koning, maar de leden van de Provinciale Staten de Eerste Kamer gingen samenstellen, verloor de klassieke ‘bolwerktheorie’ haar betekenis als bestaansgrond. De Eerste Kamer werd voortaan in de eerste plaats gezien als een ‘chambre de réflexion’, waar wetsvoorstellen van regering en Tweede Kamer op basis van deskundigheid en ervaring zouden worden heroverwogen alvorens ze in werking konden treden. Dat is nog steeds de voornaamste functie van de Eerste Kamer.

De benamingen ‘Tweede Kamer’ en ‘Eerste Kamer’ dateren overigens al uit de tijd van de Bataafse Republiek. De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798 bepaalde dat het Vertegenwoordigend Lichaam bestond uit zoveel leden als er twintigduizendtallen zielen in de Bataafse Republiek werden gevonden. Deze vergadering werd in haar geheel ineens gekozen, maar splitste zichzelf daarna in een Eerste Kamer (dertig leden) en een Tweede Kamer (de overige leden, ongeveer het dubbele aantal). Daarbij vormde de Eerste Kamer de wetgevende vergadering; de Tweede Kamer kon de voorstellen van de Eerste bekrachtigen, of die bekrachtiging weigeren.⁸ Zie art. 51-70 Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798.

Kritiek op het tweekamerstelsel

Al ten tijde van de grondwetsherziening van 1840 werd het bestaansrecht van de Eerste Kamer ter discussie gesteld. Doordat haar leden werden benoemd door Koning, bestond de Eerste Kamer bijna uitsluitend uit hoge adel, die loyaal was aan de Koning. Spottend werd de Eerste Kamer daarom wel ‘la ménagerie du Roi’, ofwel de koninklijke diergaarde, genoemd.⁹ Bovend’Eert & Kummeling 2010, p. 33.  Bij de grondwetsherziening van 1840 stelde de regering desondanks geen wijzigingen voor ten aanzien van het tweekamerstelsel. Het bestaansrecht van de Eerste Kamer motiveerde de regering slechts terloops met de verklaring dat het behoud van die kamer ‘eene der fundamentele verordeningen van het Nederlandsche Staatsregt’ was.¹⁰ Handelingen II 1839/40, p. 433 en 434.  Thorbecke keerde zich in zijn geschriften over de Grondwet echter tegen het bestaansrecht van de Eerste Kamer; hij noemde haar ‘zonder grond en zonder doel’.¹¹ J.R. Thorbecke, Bijdrage tot de herziening der grondwet, Amsterdam 1948, met notities en bijlagen van C.W. de Vries, p. 46. Zie ook: R. Aerts, Thorbecke wil het! Biografie van een staatsman, Amsterdam: Bert Bakker 2018, p. 307, 308, 354, 387, 388.  Ook de conservatief Van Hall bepleitte in een memorie aan Koning Willem II in 1841 de afschaffing van de Eerste Kamer, omdat die overbodig zou zijn: ‘De verdeeling der vertegenwoordiging in twee Kamers, bij de Grondwet van 1815 ingevoerd, bij die van 1814 onbekend, levert in ons land eene nuttelooze complicatie en kostbaarheid op’.¹² F.A. van Hall, ‘Memorie met opdrachtbrief d.d. 23 december 1841’, opgenomen in L.C. Suttorp, F.A. Van Hall en Zijne Constitutionele Beginselen (diss. Leiden), Amsterdam 1932, p. 188 en 189.

Bij de grondwetsherziening van 1848 overleefde de Eerste Kamer opnieuw de twijfel aan haar bestaansrecht. De regering verdedigde dat bestaansrecht door te stellen dat deze kamer ‘overijling’ diende te voorkomen van ‘hare driftige zuster’ – bedoeld werd de Tweede Kamer.¹³ W.C.D. Olivier, Van de Staten-Generaal, ’s-Gravenhage: D.A. Thieme 1876, p. 65.  Na 1848 ontwikkelde de Eerste Kamer zich geleidelijk tot een kamer van heroverweging; bij de grondwetsherziening van 1887 werd haar bestaan zonder enig protest van betekenis gecontinueerd.¹⁴ Over deze periode uitvoerig: J.J. Vis, ‘Van “Ménagerie du Roi” tot politiek college. De Eerste Kamer van 1849 tot 1887’, in: Gedenkboek 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer, Den Haag 1990, p. 163-209.  Het in tweede instantie op basis van degelijkheid en onafhankelijkheid nogmaals beoordelen van voorstellen van wet werd en is nog steeds de voornaamste taak van de Eerste Kamer.¹⁵ J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, deel I, Arnhem: Gouda Quint 1883, p. 403, 404; H. Krabbe, ‘De Eerste Kamer’, in: De Gids 1910, tevens opgenomen in Staatsrechtelijke opstellen uitgegeven ter gelegenheid van het aftreden van Prof. H. Krabbe als hoogleraar aan de Rijksuniversiteit te Leiden, eerste deel, ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff 1927, p. 185-186.

Bij gelegenheid van de grondwetsherziening van 1922 werd wel aandacht besteed aan het bestaansrecht van de senaat. Doordat werd voorgesteld de verkiesbaarheidsvereisten voor de beide Kamers gelijk te stellen, zou de senaat nog meer een loutere doublure van de Tweede Kamer lijken.¹⁶ Zie o.a. het Verslag van de Staatscommissie ingesteld bij KB van 20 december 1918, no. 78, aan welke is opgedragen de voorbereiding van eene herziening van de Grondwet. Zie ook Handelingen II 1921/22, p. 662-664. Een voorstel om de Eerste Kamer dan maar af te schaffen¹⁷ Bijlage Handelingen II 1921/22, nr. 90, p. 6 en 7.  haalde het echter niet. Haar behoud werd, opnieuw, vooral gerechtvaardigd met de revisiegedachte.¹⁸ N. Cramer, ‘De Eerste Kamer na 1917 in heroverweging’, in: Gedenkboek 175-jarig bestaan van de Eerste Kamer, Den Haag 1990, p. 283 296.  Ook bij de grondwetsherziening van 1983 werd enige aandacht besteed aan de positie van de Eerste Kamer. De regering was van opvatting dat de heroverweging van door de Tweede Kamer aangenomen wetsontwerpen als een waardevol element van het wetgevingsproces was. Daarnaast erkende de regering niettemin dat de Eerste Kamer wat haar niet-wetgevende activiteiten betreft tot op zekere hoogte kon worden gezien als een overbodige doublure van de Tweede Kamer.¹⁹ Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, deel I, ’s-Gravenhage 1977, Bijlage Handelingen II 1973/74, 12994, nr. 2 (Nng, 12, p. 18-19).

De laatste decennia is er vrijwel voortdurend kritiek op het functioneren van de Eerste Kamer te horen: zij zou te activistisch en te weinig terughoudend zijn, voornamelijk vertragend werken bij de totstandkoming van wetgeving en daarbij over een zwakke democratische legitimatie beschikken door haar indirecte, archaïsche manier van verkiezen.²⁰ Een voorbeeld is de kritiek die de VVD-fractievoorzitter in de Tweede Kamer Zijlstra uitte in een interview in april 2013: www.volkskrant.nl/politiek/zijlstra-te-politieke-eerste-kamer-beter-afschaffen~a3428375/. Zie over de discussie over de rol van de Eerste Kamer gedurende de afgelopen 25 jaar: Tweehonderd jaar Eerste Kamer. Veelzijdig in deeltijd. De laatste 25 jaar in het vizier, Amsterdam: Boom uitgevers 2015; zie met name hfdst. 5 (p. 118-154). De Staatscommissie parlementair stelsel, ingesteld in januari 2017, achtte de Eerste Kamer van belang als tegenwicht tegen het feitelijke monisme in de verhouding tussen de regering en de Tweede Kamer. Zij adviseerde in haar eindrapport de positie van de Eerste Kamer juist te versterken, onder meer door daaraan het recht toe te kennen wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden aan de Tweede Kamer.[voetnoot]
De regering heeft dit advies niet overgenomen; in plaats daarvan is een wetsvoorstel ingediend dat beoogt de wijze van verkiezen van de Eerste Kamer aan te passen (zie ook het commentaar bij art. 52 Grondwet).²¹ Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II 2019/20, 35532, nr. 2. Het voorstel werd op 8 december 2020 aangenomen door de Tweede Kamer.

Het primaat van de Tweede Kamer

De volgorde waarin artikel 51 de beide Kamers noemt – eerst de Tweede, dan de Eerste – is niet toevallig: de grondwetgever heeft hiermee tot uitdrukking willen brengen dat het politieke primaat binnen de Staten-Generaal aan de Tweede Kamer toekomt.²² Kamerstukken II 1976/77, 14222, nr. 3, p. 9 en Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 18 (Nng IIIa, p. 9 en 67). De grotere betekenis van de Tweede Kamer in ons parlementaire stelsel hangt samen met de zwakkere democratische legitimatie van de indirect gekozen Eerste Kamer, de beperktere bevoegdheden van de Eerste Kamer, met name in de wetgevingsprocedure, en de praktijk rond de totstandkoming van regeerakkoorden en de vorming van kabinetten.²³ Bovend’Eert & Kummeling 2010, p. 37-39.  De formulering van artikel 51, eerste lid, weerspiegelt deze verhouding tussen de kamers.

Dit betekent echter niet dat er in het werk van de Eerste Kamer geen plaats kan zijn voor politieke overtuigingen. De wijze van samenstelling van de Eerste Kamer – verkiezing door de leden van de Provinciale Staten – en de politieke achtergrond en belangstelling die veel van haar leden gewoonlijk hebben, leiden ertoe dat ook in de Eerste Kamer politiek wordt bedreven. Daarbij dient zij terughoudendheid te betrachten jegens Tweede Kamer en regering in de zin dat zij geacht wordt de hoofdlijnen van de reeds gemaakte politieke keuzen, zeker als die behoren tot de kern van het regeringsbeleid en zijn neergelegd in een regeerakkoord, te respecteren.

Een garantie dat de Eerste Kamer zich dan steeds zal neerleggen bij de wens van de Tweede Kamer en de regering, biedt de Grondwet echter niet. In de nacht van 18 en 19 mei 1999 verwierp de Eerste Kamer met één stem verschil²⁴ Aangezien het de tweede lezing van een voorstel tot herziening van de Grondwet betrof, was een twee derde meerderheid nodig.  een wetsvoorstel dat behoorde tot de kern van het regeerakkoord voor het kabinet-Kok II, aangaande de invoering van het correctief wetgevingsreferendum. Deze ‘Nacht van Wiegel’ bracht het kabinet ertoe zijn ontslag aan te bieden; de crisis kon echter worden bezworen en na enkele dagen trok het kabinet zijn ontslagaanvrage weer in.²⁵ Hierover: J. van Merriënboer, ‘Carambole! De nacht van Wiegel in de parlementaire geschiedenis’, in: Jaarboek Parlementaire geschiedenis 1999; zie ook www.parlement.com/id/vh8lnhrouwxi/kabinetscrisis_1999_de_nacht_van_wiegel.

Omdat de verkiezingen voor de Eerste Kamer en de Tweede Kamer op verschillende momenten plaatsvinden, en ook de wijze van verkiezen verschilt, kan het voorkomen dat de politieke samenstelling van de beide Kamers flink verschilt. Een gevolg kan zijn dat een kabinet dat wel steunt op een meerderheid in de Tweede Kamer, geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer. In zo’n situatie kan de Eerste Kamer een nog prominentere politieke factor zijn. Het huidige kabinet-Rutte III, dat zich in die situatie bevindt, dient voor de realisatie van zijn plannen terdege rekening te houden met de verlangens van de oppositie, die de meerderheid vormt in de Eerste Kamer.

Enigszins in strijd met de gedachte van het politieke primaat van de Tweede Kamer komt het voorzitterschap van de verenigde vergadering toe aan de voorzitter van de Eerste Kamer (art. 62 Grondwet). Dit is sinds 1815 steeds zo geweest. Pogingen om bij gelegenheid van de grondwetsherziening van 1983 verandering in deze zaak te brengen, strandden tot tweemaal toe doordat de betreffende wetsvoorstellen door de Eerste Kamer werden verworpen.²⁶ C.A.J.M. Kortmann, Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, 2de druk, Deventer: Kluwer 1987, p. 215-216; zie ook het commentaar bij art. 62 Gw.

De ledenaantallen van de Kamers

De Grondwet van 1814 riep een Staten-Generaal in het leven die bestond uit één kamer met 55 leden. Al in 1815 kwam daarin grondig verandering, doordat de zuidelijke Nederlanden – ruwweg het huidige België – bij het koninkrijk werden gevoegd. Het ledental van de bestaande Staten-Generaal, voortaan de Tweede Kamer, werd verdubbeld om ook vertegenwoordigers van de zuidelijke provincies te huisvesten. De nieuwe Eerste Kamer had geen vast ledental, maar bestond uit ten minste 40 en ten hoogste 60 leden, door de Koning te benoemen. In 1840 was weer een grondwetswijziging nodig, onder meer als gevolg van de erkenning door Nederland van de afsplitsing van België. Feitelijk was dat al gebeurd in het najaar van 1830, waardoor de Staten-Generaal al langere tijd niet konden functioneren overeenkomstig de Grondwet van 1815 – de vertegenwoordigers van de zuidelijke provincies ontbraken immers. Het aantal leden van de Tweede Kamer werd in het kleinere koninkrijk teruggebracht naar 58; in de Eerste Kamer benoemde de Koning ten minste twintig en ten hoogste dertig leden.

De Grondwetswijziging van 1848 bracht de rechtstreekse verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, en als grondslag voor die verkiezing het districtenstelsel. Dat had opnieuw gevolgen voor de ledentallen van de Tweede Kamer: het aantal Kamerzetels werd gerelateerd aan het inwonertal van het koninkrijk en aan de daarop gebaseerde kiesdistricten; daarmee kon het ledental variëren. In de Grondwet van 1887 werd het aantal Tweede Kamerleden toch vastgelegd op 100, onder meer omdat het steeds aanpassen van districtsgrenzen aan verschuivingen in de bevolkingsaantallen omslachtig was. Ook bleek het bepalen van districtsgrenzen gevoelig voor misbruik: door bepaalde gebieden in een district te sluiten of juist erbuiten te houden, was het mogelijk de uitkomst van verkiezingen in dat district te beïnvloeden (het fenomeen ‘gerrymandering’).

In 1848 werd het ledental van de Eerste Kamer, die voortaan werd verkozen door de leden van de Provinciale Staten, op 39 gesteld; in 1887 werd dat verhoogd tot 50. In 1956 werden de huidige aantallen vastgelegd: 150 en 75 leden voor respectievelijk de Tweede en de Eerste Kamer. De voornaamste aanleiding voor deze verhogingen van de ledentallen was dat de omvang van het takenpakket van de overheid aan het einde van de negentiende eeuw en vooral na de Tweede Wereldoorlog sterk toenam. Die ontwikkeling maakte ook de taken van de volksvertegenwoordigers complexer en omvangrijker.

In 1983, bij de algehele grondwetsherziening, zijn geen wijzigingen aangebracht, hoewel de ledenaantallen wel voorwerp van discussie waren. Enkele leden van de staatscommissie die de herziening voorbereidde, stelden een vermindering van het aantal leden voor; de meerderheid van de commissie en de regering achtten dit echter geen reële optie, onder meer omdat het aantal leden van beide kamers in relatie tot de omvang van de bevolking klein was in vergelijking met andere landen en bovendien de omvang en complexiteit van het werk van de volksvertegenwoordiging gestaag toenamen.²⁷ Kamerstukken II 1976/77, 14222, nr. 3, p. 9-10 (Nng IIIa, p. 9-10). Uitbreiding van de ledenaantallen werd door de regering eveneens van de hand gewezen, met als belangrijkste argument dat in de periode sinds 1956 niet was gebleken dat een groter aantal Kamerleden duidelijke voordelen zou bieden.²⁸ Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 19 (Nng IIIa, p. 68). Overigens merkt de regering hierbij op dat de ledenaantallen in 1956 ‘betrekkelijk willekeurig’ waren gekozen.

In 1990 leidde een onderzoek naar de doorstroming van leden van de Tweede Kamer tot de constatering dat de werkdruk van Kamerleden erg hoog was geworden. Om dit probleem te ondervangen zou uitbreiding van het aantal Tweede Kamerleden kunnen worden overwogen.²⁹ Aldus P.L. de Vos, ‘Uitbreiding aantal Kamerleden gewenst!’, Namens 1990, p. 14-23; zie ook P.L. de Vos, De uitgang van het Binnenhof, Arnhem: Gouda Quint 1990.  Een concreet voorstel daartoe werd echter niet gedaan en sindsdien is uitbreiding van de ledentallen niet meer serieus overwogen.

De verenigde vergadering

Voor bepaalde in de Grondwet genoemde zaken vergaderen en besluiten de beide Kamers gezamenlijk, waarbij ze dan één vergadering vormen. De Grondwet schrijft een verenigde vergadering van de beide Kamers van de Staten-Generaal voor in de volgende gevallen: de vaststelling van een toestemmingswet voor het huwelijk van een lid van het Koninklijk Huis (art. 28); de beslissing om een of meer personen uit te sluiten van de troonerfopvolging (art. 29); het benoemen van een Koning of troonopvolger (art. 30); de beëdiging en inhuldiging van een nieuwe Koning, in Amsterdam (art. 32); het nemen van een besluit over het ouderlijk gezag en de voogdij over een minderjarige Koning (art. 34); het verklaren dat de Koning buiten staat is het koninklijk gezag uit te oefenen (art. 35); het vaststellen van de wet waarmee de Koning de uitoefening van zijn gezag tijdelijk wenst neer te leggen (art. 36); het vaststellen van de wet waarmee de regent wordt benoemd en van andere wettelijke regelingen rondom het regentschap, alsmede bij de eedaflegging door de regent (art. 37, tweede en vierde lid); bij de Troonrede op de derde dinsdag van september (art. 65); het verlenen van toestemming voor de verklaring dat het Koninkrijk in oorlog is, alsmede voor het beëindigen van die toestand (art. 96); het besluiten over de voortduring van de uitzonderingstoestand (art. 103).³⁰ De Staatscommissie parlementair stelsel stelde voor ook de tweede lezing in het kader van grondwetsherziening in verenigde vergadering te laten plaatsvinden, omdat het onwenselijk zou zijn wanneer de beide Kamers in deze fase van de herzieningsprocedure tegenover elkaar zouden komen te staan (Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 312-314). De regering heeft naar aanleiding daarvan een voorstel ingediend tot wijziging van art 137 en 138 Grondwet: Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot invoering van behandeling in verenigde vergadering van de tweede lezing van veranderingen in de Grondwet, Kamerstukken II 2019/20, 35533.

Een verenigde vergadering van de Staten-Generaal is uitsluitend in de genoemde gevallen mogelijk. De beide Kamers kunnen niet op eigen initiatief bijeenkomen om over andere dan de in de Grondwet genoemde zaken in verenigde vergadering te besluiten.³¹ Kamerstukken II 1976/77, 14222, nr. 3, p. 7 en 8 (Nng, IIIa, p. 7-8).  De regering onderbouwde deze lezing van artikel 51 bij gelegenheid van de grondwetsherziening van 1983 door te stellen dat de Staten-Generaal in onderling overleg niet zouden mogen afwijken van de grondwettelijk gewaarborgde procedure inzake de wetgeving. Bovendien vreesde de regering een ondermijning van de positie van de Eerste Kamer indien de mogelijkheid van behandeling van wetgeving in één instantie zou worden toegestaan.³² Kamerstukken II 1976/77, 14222, nr. 3, p. 8 (Nng, IIIa, p. 8) en uitvoeriger de argumenten van de regering in Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 10-17 (Nng, IIIa, p. 59-66).  De leden van de Eerste Kamer zijn in een verenigde vergadering immers veruit in de minderheid ten opzichte van de leden van de Tweede Kamer: zij vormen slechts een derde van het ledental van de verenigde vergadering.

Het vierde lid van artikel 51 geeft slechts aan dat in die gevallen de beide Kamers als één orgaan optreden. Volgens de regering betekent dit gezamenlijk bijeenkomen vanzelfsprekend dat ‘het verschil in karakter van de kamers teloor gaat’.³³ Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 12 (Nng IIIa, p. 61).