Artikel 65 - Troonrede

Historische ontwikkeling en actuele betekenis van de troonrede

Het jaarlijks uitspreken van de troonrede door de Koning in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal is een traditie sinds 1814. Tot de herziening van de Grondwet in 1983 werd met het uitspreken van de troonrede tevens een nieuwe zitting van de Staten-Generaal geopend. Van Hogendorp stelde in zijn Schets van 1812 (art. 33) dat het sluiten van de vergadering van de Staten-Generaal niet dan met onderling goedvinden van Soeverein Vorst en Staten-Generaal kon plaatsvinden. De Grondwet van 1814 is hierop gebaseerd maar sprak niet van een troonrede.¹ Zie V.A. Six, De Troonrede (diss. Leiden), Leiden 1914, p. 29-38. Direct na de vaststelling van de Grondwet op 29 maart 1814 werd tijdens een vergadering van de kabinetsraad van 24 april 1814 als uitgangspunt geformuleerd dat er ‘een aanspraak tot de Opening’ van de eerste zitting van de Staten-Generaal zou zijn.¹ Zie V.A. Six, De Troonrede (diss. Leiden), Leiden 1914, p. 29-38. Sindsdien kan men van de gewoonte spreken dat het staatshoofd jaarlijks in eigen persoon de troonrede uitspreekt. Over de plaats van handeling zweeg de Grondwet van 1814, maar in de Staatsregeling van 1801 (art. 54) werd gesproken van zittingen in de Residentie en dat is zo gebleven.

Tot 1874 was de sluiting van de zitting van de Staten-Generaal in zover van belang dat sluiting ook stuiting van alle werkzaamheden betekende. De Tweede Kamer heeft dit beginsel in haar reglement van orde gehuldigd, de Eerste Kamer echter heeft dit, vooral door Thorbecke verdedigde, principe op enkele uitzonderingen na nooit gehanteerd.³ J.T. De Grondwet. Toelichting en kritiek, deel I, Arnhem P. Gouda Quint 1883, p. 568-572. Buijs was overigens van mening dat een sluiting van de zitting feitelijk niet mogelijk was zolang de begroting niet was aangenomen. Bovendien verdedigde Buijs de jaarlijkse sluiting en opening van een zittingsperiode met het argument dat een permanente vertegenwoordiging enkel past in een republiek, niet in een monarchie.⁴ Buijs I 1883, p. 556, 563. Sinds 1814 was het gebruik dat de troonrede door de Staten-Generaal werd beantwoord met een adres van antwoord.⁵ E. van Raalte, Staatshoofd en ministers, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1971, p. 32. Deze parlementaire reactie is in het verleden soms van grote politieke en staatsrechtelijke betekenis geweest. Zo bevatte het adres van antwoord in 1844 forse kritiek op Willem II nadat hij in ‘zijn’ troonrede van dat jaar weigerde om ook maar de geringste toezegging aan de Staten-Generaal te doen betreffende een herziening van de Grondwet.⁶ Zie over de gebeurtenissen in 1844, 1845 J. van Zanten, Koning Willem II 1792-1849, Amsterdam: Meulenhoff 2014, p. 479-480. De Tweede Kamer schafte het adres van antwoord af in 1906; de Eerste Kamer volgde dit voorbeeld in 1947.⁷ P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle W.E.J Tjeenk Willink 1967, p. 613-614. Het recht van de kamers der Staten-Generaal om zich afzonderlijk met een adres tot de Koning te wenden, kan men thans afleiden uit het recht van petitie zoals geformuleerd in artikel 5 Grondwet.⁸ Buijs I 1883, p. 622 en C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen van 1983 en 1987, Deventer Kluwer 1987, p. 77-78.

Inhoud troonrede

Bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering dat de jaarlijkse aanwezigheid van het staatshoofd in de volksvertegenwoordiging als een waardevolle traditie dient te worden beschouwd.⁹ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 3 (Nng, IIIa p. 238). De regering achtte opneming van de term ‘troonrede’ in de Grondwet echter niet noodzakelijk.¹⁰ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 3-4 (Nng IIIa, p. 238-239). De herziene grondwetsbepaling geeft de wezenlijke betekenis van Prinsjesdag weer. De naam Prinsjesdag, zoals wij die nu kennen, dateert uit het einde van de achttiende eeuw. In de tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden vierde prins-stadhouder Willem V op 8 maart zijn verjaardag. Die viering werd in de Patriottentijd een uiting van oranje- en prinsgezindheid en kreeg aldus de naam Prinsjesdag. Het artikel spreekt van het door of namens de Koning uiteenzetten van het door de regering te voeren beleid. Met deze formulering wilde de regering aangeven dat de Koning de eerst aangewezene is om die uiteenzetting uit te spreken.¹¹ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 2 (Nng IIIa, p. 257). Zie de kritiek in Kortmann 1987, p. 222, noot 184. De Koning treedt daarbij op als woordvoerder van het staatsorgaan regering. Als het staatshoofd verhinderd is de troonrede persoonlijk uit te spreken, dient de uiteenzetting namens de Koning door een minister te worden uitgesproken. Zo werden in 1908 en in 1909 de openingsredes uitgesproken door de minister van Binnenlandse Zaken, mr. Theo Heemskerk. De reden was dat koningin Wilhelmina in 1908 zwanger was en in 1909 Juliana was geboren. De leiding van de verenigde vergadering is in handen van de voorzitter van de Eerste Kamer.¹² Zie art. 61 Gw.

De troonrede wordt in het algemeen als een politiek stuk omschreven¹³ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 2 (Nng IIIa, p. 257) en Oud I 1967, p. 613. waarin de regering de hoofdlijnen van het voorgenomen beleid schetst. In die zin moet artikel 65 mede in verband met artikel 105, tweede lid, Grondwet worden gelezen. Direct na het uitspreken van de troonrede door de Koning dient de Minister van Financiën bij de Tweede Kamer de voorstellen voor de begroting van het volgende jaar in.¹⁴ Zie art. 105 Gw. De besluitvorming over de troonrede vindt in de ministerraad plaats tegelijk met de besluitvorming over de rijksbegroting. De ministers leveren ieder voor hun departement een bijdrage bij de minister-president in die vervolgens een concepttroonrede opstelt. Dit concept komt meestal in twee rondes in de ministerraad aan de orde. Daarna volgt de toezending aan het staatshoofd. De eindredactie van het stuk komt niet meer aan de orde in de ministerraad, maar wordt gedelegeerd aan de minister-president.¹⁵ Zie R.J. Hoekstra, Ministerraad en vorming van regeringsbeleid, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1988, p. 69-74.

De troonrede wordt sinds de grondwetsherziening van 1983 niet meer afgesloten met een verklaring van het staatshoofd dat de zitting van de Staten-Generaal wordt geopend. De regering beschouwde de sluiting en de opening van de zitting van de Staten-Generaal als verouderd.¹⁶ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 3 (Nng IIIa, p. 238). Sinds 1983 is de Staten-Generaal daarom in permanente zitting bijeen (zie de ontbinding op termijn in art. 64, derde lid, Grondwet).

Nieuw is ook dat het grondwetsartikel de mogelijkheid opent dat bij wet een eerder tijdstip voor het uitspreken van de troonrede wordt bepaald. De regering achtte een eventuele vervroeging van Prinsjesdag noodzakelijk gelet op de in Europees verband beoogde coördinatie van de begrotingsvoorbereiding.¹⁷ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 5, en Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 3 (Nng IIIa, p. 240 en 258). De troonrede wordt gepubliceerd in de Staatscourant en in de Handelingen van de beide kamers der Staten-Generaal.

Afwezigheid van de Koning bij de troonrede

Het is sinds 1814 enkele malen voorgekomen dat het staatshoofd verhinderd was om de troonrede persoonlijk uit te spreken.¹⁸ Redes van de Troon. Prinsjesdag onder koningin Beatrix, Amsterdam Reed business 2009, p. 261-262. In een dergelijke situatie dient de troonrede namens de Koning te worden uitgesproken door een minister. Zoals gezegd gebeurde dat in 1908 en 1909 door de minister van Binnenlandse Zaken. Een ander voorbeeld is 1888 én 1889 toen Koning Willen III ziek was en de openingsrede werd uitgesproken door de minister van Binnenlandse Zaken, Mr. Aeneas baron Mackay.¹⁹ Joustra 2009, p. 261.

Voor 1983 sprak de Grondwet van een commissie van zijnentwege. Aanvankelijk bestond de commissie uit enkele ministers, later vormden alle ministers de commissie. In de periode 1866-1922 sprak de tijdelijke voorzitter van de Raad van Ministers de rede uit. Vanaf 1933 placht de commissie te bestaan uit één persoon: de Minister van Binnenlandse Zaken. In deze gevallen sprak men overigens niet meer van een troonrede, maar van een openingsrede.²⁰ De laatste maal dat namens de Koning een minister een openingsrede uitspraak, was op 27 juli 1948 toen koningin Wilhelmina vanwege een aanval van bronchitis onvoldoende stemvermogen had om de troonrede zelf uit te spreken (Joustra 2009, p. 262).