Artikel 71 - Parlementaire onschendbaarheid

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Parlementaire immuniteit is een belangrijk en structurerend element in onze democratische rechtsstaat: een lid van het parlement kan niet door de rechter worden vervolgd voor wat hij zegt tijdens een parlementaire vergadering. Dit beginsel van immuniteit, ook wel aangeduid als parlementaire onschendbaarheid, is in 1848 in de Grondwet ingevoerd. De gedachte achter deze onschendbaarheid is dat parlementariërs alle ruimte krijgen voor een ongehinderd debat en het vrijelijk geven van hun mening, in woord en geschrift. Ook al is er sprake van belediging, smaad, godslastering of majesteitsschennis, de parlementariër kan daarvoor door het Openbaar Ministerie niet worden vervolgd. Het beginsel geldt in gelijke mate voor leden van gemeenteraden, Provinciale Staten, waterschappen en het Europees Parlement.¹ R. Nehmelman, P.E. de Morree & S. Sottiaux, Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2010.

Vanuit het oude, Engelse staatsrecht kennen wij een aantal fundamentele waarborgen voor de onschendbaarheid van volksvertegenwoordigers. Allereerst is er sprake van de ‘Freedom of speech’, een traditie die in de loop van de vijftiende eeuw onderdeel werd van de parlementaire privileges in Engeland. Tweede element werd de ‘freedom from arrest’, dat vanaf 1340 is ingevoerd en de bescherming van parlementariërs tegen vervolging door de rechter waarborgde.² Erskine May’s, Treatise on The Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, 23th ed., Londen: Malcolm Jack 2004, p 75. Deze rechten zijn later opgenomen in art. IX van de Bill of Rights van 1689 (‘That the freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament’). Het laatste betreft bescherming van parlementsleden tegen civielrechtelijke vervolging, echter niet tegen strafrechtelijke vervolging. Deze Engelse opvatting is dus een beperktere van de parlementaire onschendbaarheid ten opzichte van die in ons land. Een ander verschil met ons land is dat in Engeland niet-parlementsleden die getuigen voor een parlementaire commissie, wél beschermd worden tegen mogelijke vervolging voor wat zij een parlementscommissie meedelen in woord en/of geschrift. Deze rechten (privileges) dienen beschouwd te worden als een belangrijk onderdeel van het (parlementaire) recht en kunnen niet worden uitgelegd als een regeling die beoogt parlementsleden boven de wet te stellen.³ Zie uitvoerig: Parliamentary Privilege. Presented to Parliament by the Leader of the House of Commons and Lord Privy Seal by Command of Her Majesty, April 2012 (Cm 8318), m.n. p. 10 en 17 (www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/79390/consultation.pdf). Deze rechten maken onderdeel uit van de doctrine van de ‘sovereignty of Parliament’ die inhoudt dat het parlement – lees: de wetgever (‘The Queen in Parliament’) – besluiten kan nemen die niet door enig ander orgaan van de staat kunnen worden aangetast of getoetst.⁴ De klassieke opvatting is te vinden bij het standaardwerk van A.V. Dicey, An Introduction to the Study of the Law of the Constitution, tenth edition with introduction bij E.C.S. Wade, Londen 1982, p. 39 e.v. Tevens betekent dit leerstuk dat het parlement niet gebonden is aan zijn eerdere beslissingen. Dat betekent overigens niet dat het parlement almachtig is; zijn bevoegdheden zijn over de jaren ingeperkt door allerlei vormen van wetgeving tot en met de Europese wetgeving zoals de European Union Act van 2011.⁵ Zie House of Commons Library, The status of ‘retained EU law’, briefing paper (Number 08375, 30 July 2018). Zie ook de befaamde uitspraak van het Supreme Court inzake Brexit en de rol van het parlement, R (on the application of Miller and another) (Respondents) v Secretary of State for Exiting the European Union (Appellant), 24 januari 2017 (Hilary Term [2017] UKSC 5). Binnen dit kader bleek het recht van immuniteit historisch bezien een belangrijk element in de machtsverschuiving van de vorst naar het parlement.⁶ Zie ook het fraaie preadvies van R.J.B. Schutgens, Parlementaire immuniteit, Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging 2013, Deventer Wolters Kluwer, 143, p. 5-62.

De grondslag en het karakter van de parlementaire immuniteit is in de loop van de parlementaire geschiedenis veranderd. Zo kende de Republiek der Verenigde Nederlanden (1588-1795) al een regeling betreffende de parlementaire onschendbaarheid, namelijk in de ‘Acte van Indemniteit’, die destijds was vastgesteld door de Staten van Holland.⁷ W.A.E. van Os, De gerechtelijke onvervolgbaarheid der Volksvertegenwoordigers, Groningen: Wolters 1910, p. 62 e.v. De Staatsregeling van 1798 bevatte een regeling van vrijwaring ten aanzien van de vrijheid van spreken. In de Grondwetten van 1801 en 1805, en die van 1814/1815 en 1840 was de parlementaire onschendbaarheid weer verdwenen. Slechts een zekere vorm van vrijwaring werd vermeld, maar die was weer afhankelijk van het verlof van de gehele vergadering van de Staten-Generaal.⁸ Art. 177 Gw 1815 en art. 175 Gw 1840.

Pas bij de integrale herziening van de Grondwet in 1848 werd in artikel 92 bepaald dat Kamerleden niet vervolgbaar waren voor hun adviezen. De ‘adviezen’ hadden echter alleen betrekking op redevoeringen en geschreven stukken; niet op bijvoorbeeld interrupties of hetgeen in de secties voorviel (dus geen vrijheid van meningsuiting).⁹ A.F. de Savornin Lohman, Onze Constitutie, Utrecht: Kemink 1901, p. 372. Alleen Buijs meende dat de meningsuiting wel viel onder de bescherming van ‘advijzen’, zie J.T. Buijs, De Grondwet, deel I, Arnhem: Gouda Quint 1883, p. 540. Deze situatie veranderde bij de herziening van de grondwet in 1887. Artikel 97 Grondwet 1887 bepaalde dat Kamerleden parlementaire onschendbaarheid genoten voor al hetgeen zij tijdens de vergadering zeiden of aan haar schriftelijk hadden overgelegd. Er was geen verband meer met het onderwerp van de beraadslaging, een verruiming van de onschendbaarheid derhalve. Bij de daaropvolgende herziening van 1922 werd de kring van personen die bescherming genoten verder uitgebreid met andere politieke ambtsdragers die geen lid van de Staten-Generaal waren. Bedoeld werden bewindslieden en hun adviseurs, lees ambtenaren.¹⁰ R.H. Baron de Vos van Steenwijk, ‘Parlementaire immuniteit’, in: Staatsrechtelijke opstellen (Krabbe-bundel), deel 2, ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff 1927, p. 104. In 1948 werden de staatssecretarissen hieraan toegevoegd (art. 79 Grondwet 1948). Reeds in 1937 maakte het Hof Arnhem duidelijk dat de ‘burgerrechtelijke aanstotelijkheid’ tevens viel onder de parlementaire onschendbaarheid.¹¹ Hof Arnhem 18 maart 1937, NJ 1937, nr. 171.

De huidige grondwettelijke immuniteit strekt ertoe de deelnemers aan de parlementaire beraadslagingen een optimale uitlatingsvrijheid te gunnen, zonder de vrees dat een of andere uitlating hen in aanraking met de rechter zou kunnen brengen.¹² Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, zestiende druk, bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange & H.G. Hoogers, Deventer: Kluwer 2014, p. 580. Artikel 71 Grondwet ziet dan ook op iedere vorm van gerechtelijke toetsing, zowel strafrechtelijke, (publiekrechtelijk) tuchtrechtelijke, als civielrechtelijke.¹³ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 7 8 (Nng, IIIa, p. 242 243). De ratio van deze immuniteit wordt gevormd door het feit dat parlementsleden, naast andere activiteiten, een controlerende functie hebben ten aanzien van de handelingen van de regering. Om die functie optimaal te kunnen uitoefenen is het noodzakelijk dat zij zowel de regering, het regeringsbeleid, als elkaar vrij onder kritiek kunnen stellen. De grenzen die aan het grondrecht op vrije meningsuiting zijn gesteld, zijn hierbij in hun algemeenheid te beperkend.

De omvang van de parlementaire immuniteit ¹⁴ Zie uitvoerig, D.J. Elzinga, ‘Parlementaire onschendbaarheid voor volksvertegenwoordigers. Verouderd instituut of onmisbare bescherming’, in: De Staat van het Recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1990, p. 116-134. En actueler de analyse van R.J.B. Schutgens, Parlementaire immuniteit. Preadvies (Handelingen der Nederlandsche Juristen-Vereeniging, 143), Deventer: Kluwer 2013, p. 5-62.

Tijdens de integrale grondwetsherziening van 1983 zijn er tekstuele veranderingen aangebracht in artikel 71 die niet slechts als redactionele wijzigingen kunnen worden aangemerkt. Met de term ‘aangesproken’ in artikel 71 wordt tot uitdrukking gebracht dat ook civielrechtelijke aansprakelijkheid voor wat in vergaderingen van de Staten-Generaal naar voren is gebracht, is uitgesloten.¹⁵ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 7 8 (Nng, IIIa, p. 242 243). Onder het regime van de oude grondwetsteksten was hierover verschil van mening mogelijk. In de huidige tekst van artikel 71 is voorts uitdrukkelijk bepaald dat de immuniteit ook de vergaderingen van de Kamercommissies omvat. De immuniteit heeft alleen betrekking op wat tijdens de vergadering of commissievergadering is gezegd of aan deze schriftelijk is overgelegd. Slechts de aanwezigheid van een Kamerlid in de vergaderzaal is dus niet voldoende. Er moet daadwerkelijk een vergadering gaande zijn, waaraan de desbetreffende persoon in de uitoefening van zijn functie deelneemt.

De vraag wanneer een vergadering wordt aangemerkt als een vergadering van de Kamer of een commissie van de Kamer, wordt aan de beoordeling van de Kamers zelf overgelaten. Dit wordt geregeld in de reglementen van orde van beide Kamers en de verenigde vergadering.¹⁶ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 10 (Nng, IIIa, p. 265). Een schorsing van de vergadering leidt dus tot opheffing van de parlementaire onschendbaarheid. Het gegeven dat de onschendbaarheid zich uitstrekt tot de leden van een Kamercommissie, brengt overigens niet mee dat ook degenen die door een dergelijke commissie worden gehoord, immuniteit zouden genieten. Ook onderzoekers in dienst van het parlement zijn niet beschermd.¹⁷ Zie de zaak van onderzoeker C. Fijnaut in HR 28 juni 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE1544. Dit is dus een verschil met het Angelsaksische systeem (zie par. 1). Zij blijven gerechtelijk vervolgbaar voor hun strafbare of onrechtmatige uitlatingen, ook al zijn die tijdens de vergadering gedaan. Voor de goede orde: fractievergaderingen, of andere niet-formele vergaderingen van commissies, worden niet beschouwd als vergaderingen in de zin van artikel 71 Grondwet.¹⁸ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 10 (Nng, IIIa, p. 265). De uitbreiding van artikel 71 tot ‘andere personen’ in 1983 betekent dat de Kamers voortaan zélf bepalen wie, behalve leden, in overeenstemming met dit artikel aan de beraadslagingen kunnen deelnemen.¹⁹ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 8 (Nng, IIIa, p. 271). Hier ligt weer een verband met de ‘sovereignty of Parliament’. Verder moet aangenomen worden dat de voorschriften van parlementaire immuniteit ook gelden bij parlementaire bijeenkomsten zoals de jaarlijkse bijeenkomst in de Ridderzaal ter gelegenheid van Prinsjesdag en de bijeenkomst in Amsterdam bij de inhuldiging van de Koning op 30 april 2013.²⁰ D.J. Elzinga 1990, p, 124.

De discussie over de omvang en reikwijdte van artikel 71 Grondwet is al bijna zo oud als het artikel zelf. Honderd jaar geleden en ook thans, gingen stemmen op om de parlementaire onschendbaarheid af te schaffen dan wel aan banden te leggen.²¹ Van Os 1910, p. 137 e.v.; R. Kranenburg, Het Nederlandsche Staatsrecht, eerste deel, Haarlem: Tjeenk Willink & zoon 1933, p. 299-301; P.J. Oud, Het Constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p. 600-603 en recenter P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Van Raalte’s , Het Nederlandse Parlement, 11e druk, Deventer Kluwer 2010, p. 13. Aan het begin van de negentiende eeuw ging men ervan uit dat er geen noodzaak meer bestond voor een (algehele) immuniteit voor leden van de Staten-Generaal. Argument hierbij was dat de positie van Kamerleden bij volledige immuniteit zo sterk wordt dat men zelfs misbruik van dit recht kon verwachten.²² Van Os 1910, p. 137 e.v.; Kranenburg 1958, p. 189 en R. Nehmelman, P.E. De Morree, S. Sottiaux 2010, p. 2-29. Argument hierbij was tevens dat de Kamers zelf over onvoldoende middelen beschikten om effectief tegen dit misbruik op te treden.²³ Van Os 1910, p. 139. Tegen deze stelling werd naast het principiële vrijwaringsargument, het praktische bezwaar ingebracht dat het nog steeds in het belang van zowel de volksvertegenwoordiging als de rechterlijke macht is, dat de laatste niet geroepen wordt om te oordelen over uitlatingen van Kamerleden en andere politieke ambtsdragers gedaan tijdens de vergadering van de Staten-Generaal, omdat het gevaar dat dergelijke processen een politieke tint krijgen niet denkbeeldig is.²⁴ Kranenburg 1958, p. 188. Bovendien komt deze mogelijke betrokkenheid van de rechter in strijd met de machtenscheiding. De rechter heeft zich aangesloten bij deze uitleg. In de zaak betreffende een parlementslid in Aruba heeft de Hoge Raad in zijn uitspraak in 2011 aangegeven onverkort achter het beginsel van immuniteit van artikel 71 te staan. Het betrof de uitlating van een minister van Aruba die een parlementslid van de oppositie tijdens een vergadering van de Staten van Aruba, meerdere malen voor pedofiel uitmaakte.²⁵ HR 17 juni 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ2302.

In maart 2021 werd door het Openbaar Ministerie besloten minister Slob van Onderwijs niet te vervolgen vanwege zijn uitspraken in de Tweede Kamer op 9 november 2020. Tijdens een vergadering in de Tweede Kamer zei de minister, kort samengevat, dat scholen ouders mogen blijven vragen een verklaring te ondertekenen waarin zij een homoseksuele levenswijze afkeuren. Hiermee zou de minister volgens de aangevers het afkeuren van homoseksualiteit hebben goedgepraat. Het OM was terecht van oordeel dat de minister volledige parlementaire immuniteit geniet en daardoor niet vervolgd kan worden. Daarnaast was het OM van mening dat de uitspraken van de heer Slob niet strafbaar zijn. Tegen hem was 11 keer aangifte gedaan.²⁶ Sepotbrief Openbaar Ministerie, 11 maart 2021. (https://www.om.nl/documenten/publicaties/2021/03/12/sepotbrief-aangifte-tegen-demissionair-minister-slob-en-reformatorische-scholen).

Enige jaren geleden is discussie gevoerd over uitbreiding van de immuniteit.²⁷ Zie met name het debat tussen Peters en Jurgens: J.A. Peters, ‘Immuniteit ook buiten het parlementaire debat’, Tijdschrift voor Constitutioneel recht 2010, nr. 3, p. 327-330 en E.C.M. Jurgens, ‘Een gedurfde stelling’, Tijdschrift voor Constitutioneel recht 2010, nr. 3, p. 322-326. Kernvraag was of Kamerleden ook buiten het parlement al dan niet vervolgbaar zijn voor wat zij als standpunt innemen in het debat.²⁸ Voor een goed overzicht van de discussie: P.E. de Morree, ‘Parlementair immuniteit: discutabel privilege of onmisbaar instrument?’, in: Nehmelman, De Morree & Sottiaux 2010, p. 25-48. Dit debat kwam weer op naar aanleiding van diverse uitlatingen van het Kamerlid Wilders van de PVV over islamieten en de Koran.²⁹ Rb. Amsterdam 23 juni 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ9001. Zie ook Hof Amsterdam 21 januari 2009, ECLI:NL:GHAMS:2009:BH0496. De rechter sprak Wilders vrij.³⁰ Rb. Amsterdam 23 juni 2011, ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ9001. In hoger beroep werd op 4 september 2020 door het Gerechthof Den Haag echter beslist dat PVV-leider Wilders zich aan groepsbelediging schuldig heeft gemaakt. Tijdens een partijbijeenkomst op de verkiezingsavond van 19 maart 2014 vroeg Wilders het aanwezige publiek of zij meer of minder Marokkanen wilden. Het publiek reageerde met ‘minder, minder’, waarna Wilders zei, ‘nah dan gaan we dat regelen’. Het hof oordeelde dat de uitlating van Wilders, ook al is die gedaan in de context van het politieke debat, onnodig grievend is geweest.³¹ Gerechtshof Den Haag, 4 september 2020, ECLI:NL:GHDHA:2020:1606. Alle uitspraken werden overigens buiten het parlement gedaan.

Toegevoegd kan worden dat de locatie geen criterium is bij het al dan niet toepassen van de parlementaire onschendbaarheid. Dit betekent dat bijvoorbeeld parlementaire enquêtecommissies kunnen vergaderen op elke locatie is ons land zonder dat dit leidt tot verlies van de parlementaire immuniteit.³² Handelingen II 1978/79, 14224, nr. 6 p. 10.

De kans dat door misbruik van de bescherming van artikel 71 belangen worden geschaad, is altijd aanwezig. Die kans zal echter tegenover de voordelen van het bestaande systeem afgewogen moeten worden. Essentieel is dat leden van het parlement vrijuit moeten kunnen spreken en schrijven over alle onderwerpen die een publiek belang raken. Het risico van rechterlijke toetsing dient daarbij uitgesloten te worden.³³ Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, p. 580. De uitbreiding van de kring van de personen die deze onschendbaarheid genieten tijdens de grondwetsherziening van 1983 illustreert dit.

Er zijn echter ook grenzen aan de onschendbaarheid van Kamerleden. Beide kamers beschikken, als het gaat om misbruik van de bescherming van artikel 71 te voorkomen, over tuchtrechtelijke bevoegdheden. In de reglementen van orde van beide Kamers vindt men een aantal bevoegdheden waarover de voorzitter beschikt om een lid dat beledigende uitlatingen gebruikt, de orde verstoort of zijn plicht tot geheimhouding schendt, tot de orde te roepen.³⁴ Zie art. 58 e.v. RvO II en art. 94 e.v. RvO I. Opvallend is dat het Reglement van Orde voor de Verenigde Vergadering der Staten-Generaal geen tuchtrechtelijke voorschriften bevat.³⁵ Art. 57 RvO VV bepaalt echter wel dat de voorzitter van de verenigde vergadering, in overleg met de voorzitter van de Tweede Kamer, zowel het bepaalde in het RvO II als het bepaalde in het RvO I van overeenkomstige toepassing kan verklaren ten behoeve van de bijeenkomst van de verenigde vergadering. Deze procedure lijkt wat omslachtig. Ten aanzien van ministers, en – naar we aannemen – ook staatssecretarissen en andere personen die aan de beraadslaging deelnemen, bestaan dezelfde sanctiemogelijkheden.³⁶ Zie bijv. art. 58, tweede lid, RvO II. In 2001 is overigens de mogelijkheid om woorden uit de Handelingen te schrappen, beëindigd.³⁷ Kamerstukken II 2000/01, 27741, nrs. 1-3 (vervallen van art. 61 RvO II). Het argument van de Commissie voor de werkwijze luidde: ‘Naar de mening van de commissie heeft deze bevoegdheid als sanctie geen enkele betekenis meer of werkt zij zelfs averechts. De bevoegdheden van de Voorzitter neergelegd in de artikelen 59 (ontnemen van het woord, uitsluiten van de beraadslagingen) en 60 (uitsluiten van de vergadering) zijn voldoende tegen leden die beledigende of onwelgevoeglijke uitdrukkingen gebruiken.’

Vanaf de invoering van deze tuchtrechtelijke bevoegdheden in 1919 heeft zich een aantal incidenten voorgedaan. Het opvallendst was de verwijdering van leden uit de (Tweede) Kamer vanwege het uiten van beledigingen. Dit is vijfmaal voorgekomen. De laatste keer dat een Kamerlid uit de Tweede Kamer gezet moest worden was in 1950. Het communistische Kamerlid Wagenaar gebruikte weinig parlementaire woorden toen de voorzitter spreektijdbeperking oplegde bij de behandeling van een wetsvoorstel. Daarop besloot Kamervoorzitter Kortenhorst de recalcitrante parlementariër met harde hand te laten verwijderen. Met vier politiemannen sterk werd de geachte afgevaardigde onder groot tumult de vergaderzaal uitgedragen.³⁸ www.digibron.nl/search/detail/012e98677cdebddad22d736c/de-sterke-arm-van-meneer-de-voorzitter. De andere incidenten hadden ook betrekking op het uiten van onparlementaire taal in een vergadering van de Tweede Kamer.

Sinds 2002 is het aantal incidenten rond de toepassing van artikel 71 in de Tweede Kamer toegenomen. Herhaaldelijk is het voorgekomen dat de voorzitter van de Tweede Kamer een lid van de Kamer (vaak een lid van FvD of PVV) het woord moest ontnemen vanwege ‘onparlementair woordgebruik’. Een voorbeeld is fractievoorzitter Wilders van de PVV die in 2006 in een debat in de Kamer de minister van Wonen, Wijken en Integratie, Vogelaar, ‘knettergek’ noemde. Helaas greep de voorzitter niet in toen Wilders weigerde deze woorden terug te nemen.³⁹ Handelingen II 2006/07, p. 5168. Een soortgelijk incident deed zich in 2015 voor toen een Kamerlid voor de PVV het Nederlandse parlement omschreef als een ‘nepparlement’. Ook toen greep de voorzitter niet in.⁴⁰ Handelingen II 2015/16, nr. 11. Dezelfde uiting tijdens een debat in 2015 in de Eerste Kamer leidde echter wél tot ingrijpen van haar voorzitter.⁴¹ www.eerstekamer.nl/stenogramdeel/20151013/voortzetting_algemene_politieke.

Recent heeft de Tweede Kamer zich nogmaals uitgesproken over een aantal voorschriften betreffende de regels voor integriteit voor leden van de Tweede Kamer. Deze integriteitsregelingen beogen samenhang aan te brengen als het gaat om de zuiveringseed of -belofte, incompatibiliteiten, het opgeven van nevenfuncties en -inkomsten, geheimhoudingsplichten, vertrouwelijkheid van stukken en ‘onheuse gedragingen’.⁴² Kamerstukken II 2012/13, 28844, en Kamerstukken II 2018/19, 35166, nr. 5 (aanbevelingen commissie). In september 2020 publiceerde de Tweede Kamer een ‘Overzicht van integriteitsregels voor de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal’. Dit betreft ook de introductie van een onafhankelijk college van onderzoek, dat klachten behandelt over de naleving van deze regels door Kamerleden.⁴³ Voorstel voor een regeling toezicht en handhaving gedragscode leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II, 2019/20, 35351, nrs. 1-10.

De Europese dimensie van immuniteit ⁴⁴ Zie ook predadvies Schutgens (noot 6), p. 24-30 m.b.t. reikwijdte van artikel 6 EVRM.

De mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa heeft een aantal jaren geleden Nederland op de vingers getikt naar aanleiding van de zaak Wilders (zie hiervoor). De Commissaris bepleitte het opheffen van het verschil tussen datgene wat door Kamerleden binnen en buiten het parlement wordt gezegd. Hij bepleitte tevens de instelling van een parlementaire commissie die beslist of en wanneer de parlementaire onschendbaarheid van toepassing is.⁴⁵ Report by the Commissioner for Human Rights mr. Thomas Hammarberg on his visit to The Netherlands 21-25 september 2008, CommDH (2009) 2, Straatsburg 2009. Zie ook Kamerstukken II 2009/10, 31700 V, nrs. 85 en 95 en 32123 V, nr. 90. Hij verwees daarbij naar het stelsel in de Verenigde Staten.⁴⁶ Een dergelijke commissie is overigens in de VS niet bekend; er bestaat wel een ‘Code of Conduct’, zie: Eric Janse de Jonge, Amerikaans Staatrecht, tweede druk, Boom Den Haag 2020, p. 124-127. De opmerking van deze Commissaris heeft overigens niet geleid tot verdere actie.⁴⁷ Kamerstukken II 2009/10, 31700 V, nrs. 85 en 95 en 32 123 V, nr. 90. In de diverse landen in Europa wordt verschillend gedacht over de omvang en reikwijdte van de immuniteit van parlementariërs. In veel democratische landen bestaat een (grondwettelijke) waarborg voor parlementaire immuniteit. Er zijn in onderlinge vergelijking wel accentverschillen. Aangegeven is al dat Engeland deze bescherming ruim opvat. Ook in de Verenigde Staten wordt in artikel I, sectie 6, van de Constitutie de immuniteit van leden van het Congres gewaarborgd (de Speech or Debate Clause). Herhaaldelijk heeft de rechter in de VS aangegeven dat dit grondwetsartikel ruim opgevat dient te worden met het oog op de bescherming van het proces van zorgvuldige wetgeving en de onafhankelijkheid van leden van het Congres. Het Congres houdt deze rechten zelf scherp in het oog. Daar valt echter ook de bescherming van stafleden en medewerkers onder, en dat zijn er heel wat op Capitol Hill. De VS kennen dus een ruimere bescherming dan Nederland.⁴⁸ Zie inclusief de relevante jurisprudentie: L. Fisher & K.J. Harriger, American Constitutional Law, Durham North Carolina 2011, p. 245-246. In Duitsland kent men de term Immunität en in Frankrijk inviolabilité.

De lijn van de meeste landen is dat uitlatingen van parlementariërs in het parlement tijdens vergaderingen en andere overleggen maximaal worden beschermd, maar dat uitlatingen van parlementariërs buiten het parlement niet expliciet worden beschermd tegen rechterlijke vervolging.⁴⁹ Zie verder uitvoerig: E.C. Drexhage, ‘Drie misverstanden over de parlementaire immuniteit’, in: Digitale publicatiereeks Recht en Overheid 2012, p. 6-13, www.acwet.nl. Dat betekent ook dat contacten met de pers, kiezers, persberichten, nieuwsbrieven, Tweets en speeches niet vallen onder de bescherming van de parlementaire immuniteit.⁵⁰ H. Broeksteeg, ‘Parlementaire immuniteit: niet voor scheldpartijen, maar wel op Twitter?’, Actioma, 22 mei 2013. Soms ressorteren fractievergaderingen in het parlementsgebouw onder deze bescherming, zoals in België. Een andere uitzondering is Duitsland, waar laster niet valt onder de bescherming van immuniteit. In dit laatste geval moet het parlement overigens wel expliciet toestemming geven voor vervolging van een van zijn leden.⁵¹ Anlage 6 - Beschluß des Deutschen Bundestages betr. Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages (www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/anlage6/245194).

Het Europees Parlement pleegt in het algemeen ruimhartig te zijn als het gaat om de bescherming van zijn leden die door een lidstaat voor de rechter zijn gedaagd. Het Europese Hof van Justitie heeft in 2011 echter uitgemaakt dat er in voorkomende gevallen wel sprake dient te zijn van een direct verband tussen het gestelde en de directe parlementaire verantwoordelijkheid van de leden van het Europees Parlement.⁵² HvJ EU 6 september 2011, zaak C-163/10 (Patriciello), r.o. 35. Het Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg trok in 2003 eenzelfde conclusie ten aanzien van het stelsel in Italië en dat leverde strijd op met artikel 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).⁵³ EHRM 30 januari 2003, appl.nrs. 40877/98 en 45649/99 (Cordova/Italië 1 en 2). Uit de beperkte jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan worden afgeleid dat de Europese rechters grote moeite hebben met een ruime interpretatie van de parlementaire onschendbaarheid van de landen van de Raad van Europa, maar het in meerderheid vooralsnog tolereren, mits het valt binnen de directe taken van een parlementslid (in stricto sensu).⁵⁴ Zie met name EHRM 17 december 2002, appl.nr. 35373/97, EHRC 2003/16, m.nt. H. Broeksteeg (A/Verenigd Koninkrijk).