Artikel 74 - Rechtspositie leden

Historische ontwikkeling en huidige betekenis

Artikel 74 Grondwet (Gw) bevat een regeling op hoofdlijnen van de samenstelling van de Raad van State. Volgens het eerste lid van artikel 74 Gw is de Koning voorzitter van de Raad van State. De regering wilde bij de grondwetsherziening van 1983 het voorzitterschap van de Koning handhaven op grond van ‘het gevoel voor traditie en voor het historisch gegroeide’.¹ Kamerstukken II 1979/80, 16040 (R1141), nr. 3, p. 9 (Nng IV, p. 13). Het voorzitterschap van de Koning accentueert volgens de regering de eigen positie van de Raad van State in ons staatsbestel.² Kamerstukken II 1980/81, 16040 (R1141), nr. 93b, p. 2 (Nng IV, p. 131).  Het symbolische karakter van het voorzitterschap van de Koning blijkt uit artikel 1, vierde lid, Wet op de Raad van State (Wet RvS) dat zegt dat de Koning en de andere leden van het koninklijk huis die zitting in de Raad hebben, aan de beraadslagingen kunnen deelnemen, doch zich onthouden van stemmen. De feitelijke leiding van de Raad van State is in handen van de vice-president.³ In dit commentaar volgen we de schrijfwijze ‘vice-president’ die wordt gebezigd in de Wet op de Raad van State, al is de juiste schrijfwijze volgens de huidige wettelijke spelling (‘het Groene Boekje’) zonder verbindingsstreepje, dus ‘vicepresident’. De Koning neemt alleen bij bijzondere gelegenheden, zoals het zitting verlenen aan een lid van het koninklijk huis, in de voorzittersstoel plaats. Bij andere vergaderingen blijft deze leeg.

Ingevolge artikel 74, eerste lid, tweede volzin, Gw heeft de vermoedelijke opvolger van de Koning na het bereiken van de leeftijd van achttien jaar van rechtswege zitting in de Raad (zie ook art. 1, tweede lid, Wet RvS). De Grondwet van 1814 bepaalde in artikel 33 reeds: ‘De Erfprins is van regtswege lid van den Raad van State, en neemt zitting in denzelven, wanneer Zijn achttiende jaar vervuld is’. Bij de grondwetsherziening van 1983 meende de regering dat het zitting hebben in de Raad een goede mogelijkheid is om zich op het koningschap voor te bereiden¹ Kamerstukken II 1979/80, 16040 (R1141), nr. 3, p. 9 (Nng IV, p. 13).  en ‘om zich te oriënteren omtrent vraagstukken die van belang zijn voor onze samenleving’.⁵ Kamerstukken II 1979/80, 16040 (R1141), nr. 8, p. 14-15 (Nng IV, p. 107); Handelingen II 1980/81, p. 2454, 2636 (Nng IV, p. 115, 117-118). Naast de vermoedelijk opvolger van de Koning kan volgens artikel 74, eerste lid, derde volzin, Gw bij of krachtens de wet aan andere leden van het koninklijk huis zitting in de Raad worden verleend. Zo heeft Koningin Máxima zitting in de Raad van State. Dit betekent, zo zegt artikel 1, vierde lid, Wet op de Raad van State dat zij aan de beraadslagingen mag deelnemen, doch dat zij zich onthoudt van stemming.   

Buiten de Koning als voorzitter, bestaat de Raad van State uit een vice-president en ten hoogste tien leden. Daarnaast kunnen er staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst worden benoemd. De Raad van State heeft twee Afdelingen: de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak. Over de taken van beide Afdelingen zij verwezen naar het commentaar op artikel 73 Grondwet. In de Afdelingen advisering en bestuursrechtspraak werken naast leden ook staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst. Het aantal leden en staatsraden dat in beide Afdelingen tegelijkertijd werkzaam is, is in de Wet op de Raad van State beperkt tot maximaal tien.

In de Wet op de Raad van State is om een aantal redenen voor de huidige structuur en samenstelling van de Raad en zijn Afdelingen gekozen. Een belangrijke reden om de wetgevingsadvisering niet langer aan de Raad in pleno op te dragen, maar aan een afzonderlijke Afdeling advisering was gelegen in de behoefte aan concentratie van de wetgevingsadvisering bij een geringer aantal staatsraden dat een aanmerkelijk groter gedeelte van zijn tijd hieraan kon besteden. Voor de advisering was het verder wenselijk om personen in de Raad op te nemen bijvoorbeeld als staatsraad in buitengewone dienst die beschikken over bijzondere, niet juridische kwaliteiten zoals bestuurskundige, economische en technische ervaringen en deskundigheden. Degenen die uit een oogpunt van de adviesfunctie voor benoeming in de Raad in aanmerking zouden kunnen komen, zouden daarom niet altijd zonder meer in staat zijn om daarnaast op het vereiste niveau de rechterlijke functie uit te oefenen op de terreinen waarop de Afdeling bestuursrechtspraak de hoogste rechter is. In de vroegere wettelijke structuur moest die eis echter wel worden gesteld. Wat betreft de rechtsprekende taken van de Raad van State ontstond de behoefte om een mogelijkheid te scheppen rechters te benoemen met een voltijdse aanstelling en ook om de bestuursrechtspraak beter in te bedden in de hoofdstructuur van de Raad van State. Het merendeel van de leden van de Afdeling bestuursrechtspraak was immers geen lid van de Raad van State als zodanig. Daardoor waren telkens hulpconstructies nodig als de Raad wilde beraadslagen over zaken die alle staatsraden aangaan, zoals bijvoorbeeld bij organisatorische aangelegenheden. 

Rechtspositie van de leden van de Raad van State

Ingevolge artikel 74, tweede lid, Gw worden de leden van de Raad van State bij koninklijk besluit voor het leven benoemd. Ingevolge artikel 2, eerste lid, Wet RvS geschiedt de benoeming van de vice-president en de leden van de Raad op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in overeenstemming met de Minister van Justitie. Vacatures worden in de Staatscourant gepubliceerd onder opgave van het profiel van de gezochte kandidaat of kandidaten. De Tweede Kamer voert ten minste eenmaal per jaar overleg met de vice-president over de vacatures. Artikel 2, tweede lid, Wet RvS regelt dat voor de benoeming van de vice-president de Raad wordt gehoord. Voor de benoeming van de leden doet de Raad een aanbeveling. De aanbeveling wordt gedaan gehoord de afdeling of afdelingen waarvan het te benoemen lid deel zal uitmaken. De leden worden bij koninklijk besluit benoemd in de Afdeling advisering of de Afdeling bestuursrechtspraak, dan wel in beide afdelingen. Het aantal leden dat in beide afdelingen wordt benoemd, bedraagt ten hoogste tien (art. 2, derde lid, Wet RvS). De staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst worden eveneens bij koninklijk besluit voor het leven benoemd. Voor zover zij niet met rechtspraak worden belast, kunnen zij voor een bepaalde tijd van ten minste drie jaren worden benoemd. Voor de benoeming doet de Raad een aanbeveling. De aanbeveling wordt gedaan gehoord de afdeling of afdelingen van de Raad waarvan de te benoemen staatsraad deel zal uitmaken (zie art. 8, derde lid en art. 10, derde lid, Wet RvS). De benoeming kan worden gewijzigd, met dien verstande dat een benoeming in de Afdeling bestuursrechtspraak slechts op verzoek van het lid kan worden beëindigd. Dat laatste uiteraard vanwege de vereiste onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht.

Het derde lid van artikel 74 Gw gaat over het ontslag op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet bepaalde leeftijd. Ingevolge artikel 3, eerste lid, onder a, Wet RvS worden de vice-president en de leden bij koninklijk besluit ontslagen met ingang van de eerste dag van de maand, volgend op die waarin zij de leeftijd van zeventig jaren hebben bereikt. 

Volgens het vierde lid van artikel 74 kunnen de leden in de gevallen bij de wet aangewezen door de Raad worden geschorst of ontslagen. Artikel 3, tweede lid, Wet RvS bepaalt daartoe dat de vice-president en de leden door de Raad, bij met redenen omkleed besluit, ontslagen, geschorst, of bij ongeschiktheid wegens ziekte met een andere taak belast worden, en de leden worden door de vice-president, bij met redenen omkleed besluit, gewaarschuwd. Laatstgenoemde bepaling bewerkstelligt dat de rechtspositie van de leden van de Raad van State vrijwel gelijk is aan die van de leden van de rechterlijke macht. De bepalingen van hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren worden in artikel 3, tweede lid, Wet RvS namelijk van overeenkomstige toepassing verklaard op de leden van de Raad van State.

Aanvullende bepalingen voor de Raad van State van het Koninkrijk

Op grond van artikel 13 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden is er een Raad van State van het Koninkrijk. Indien de regering van Aruba, Curaçao of Sint Maarten, de wens daartoe te kennen geeft, benoemt de Koning voor Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten, in de Raad van State een lid, wiens benoeming geschiedt in overeenstemming met de Regering van het betrokken land. Deze staatsraden van het Koninkrijk nemen deel aan de werkzaamheden van de Raad van State ingeval de Raad of een afdeling van de Raad wordt gehoord over ontwerpen van rijkswetten en algemene maatregelen van rijksbestuur, die in Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten, zullen gelden, of over andere aangelegenheden, die overeenkomstig artikel 11 Aruba, Curaçao onderscheidenlijk Sint Maarten raken. In het besluit staatsraden voor Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn voorschriften vastgesteld ten aanzien van de staatsraden van het Koninkrijk die afwijken van de Wet op de Raad van State.