Artikel 76 - Algemene rekenkamer

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

In 2014 bestond de Algemene Rekenkamer tweehonderd jaar.¹ De Algemene Rekenkamer werd 9 juli 1814 ingesteld (Stb. 1814, 76). Overigens is de rekenkamer een zeer oude staatsinstelling: de eerste rekenkamers dateren al van 1386. Zie: Van Camere vander Rekeninghen tot Algemene Rekenkamer. Zes eeuwen Rekenkamer. Gedenkboek bij het 175-jarig bestaan van de Algemene Rekenkamer, Den Haag 1989, p. 15-157. In die tweehonderd jaar is er veel veranderd in het takenpakket van de Algemene Rekenkamer. Maatgevend is de enorme toename aan overheidstaken in de loop van de tijd en in het bijzonder na 1945. In de eerste periode, tussen 1814 en 1841, werkte de Algemene Rekenkamer in dienst van de Koning en toetste vooral de rechtmatigheid van de uitgaven van de centrale overheid. Er was toen echter nog geen staatsrechtelijke relatie tussen de ‘Algemeene Rekenkamer’ en de Staten-Generaal. In de Grondwet van 1814 (art. 120) werd vastgelegd dat de Algemene Rekenkamer uitsluitend de financiën van het Rijk zou controleren. De controle op de Domeinen was aan een aparte rekenkamer toevertrouwd (de Grondwet van 1814 (art.12-14) verstrekte aan Willem I een staatsinkomen van 2,4 miljoen gulden per jaar, waarvan een vijfde deel werd uitgekeerd in domeinen, dat wil zeggen grond, bos- en bouwland). De doelmatigheidscontrole was als taak weliswaar opgenomen in de Instructiewet voor de Algemene Rekenkamer, maar was in de praktijk destijds een nevenactiviteit. De rechtmatigheidscontrole omvatte onderzoek en registratie van alle declaraties en ordonnanties (aanwijzingen tot betaling), de controle van rekeningen en de allocatie van de begrotingsposten. Daarnaast behoorde het bijhouden van de registers van de opgeslagen goederen in ‘s’lands magazijnen en opslagplaatsen’ en het bijhouden van het Grootboek der Nationale Schuld tot de taken van de rekenkamer. De nadruk lag vooral op preventief toezicht (controle vooraf) door de Algemene Rekenkamer.

De Instructiewet van 1841,² Wet van 5 oktober 1841, Stb. 1841, 40. die gebaseerd was op de Grondwet van 1840, schreef voor dat de Algemene Rekenkamer voortaan haar verslagen aan de Staten-Generaal diende voor te leggen. Vanaf 1842 brengt de Algemene Rekenkamer jaarlijks verslag uit. Na de grondwetsherziening van 1848 werd haar positie verder versterkt omdat er voortaan door het parlement jaarlijkse begrotingen werden vastgesteld en de Algemene Rekenkamer de verantwoordelijkheid kreeg om ‘een goedgekeurde rekening (van de staatsuitgaven en -inkomsten) aan de wetgevende macht’ voor te leggen (art. 122). Dit alles werd voortaan tevens bij de wet vastgelegd (de slotwet). In 1862 ontstond het verschijnsel indemniteitswet. Door een afzonderlijke wettelijke regeling te maken kon de regering voortaan uitgaven die niet gesanctioneerd waren door de Algemene Rekenkamer, toch ‘legaliseren’. Het werkterrein van de Algemene Rekenkamer werd in 1912 uitgebreid door tevens de bedrijfsboekhoudingen van staatsbedrijven onder haar toezicht te brengen. In 1927 werd de Instructiewet vervangen door de (eerste) Comptabiliteitswet.³ Comptabiliteitswet 1927 (Stb. 1927, 259). Het preventieve stelsel werd vervangen door het repressieve stelsel, waarbij de Rekenkamer voortaan achteraf controleerde. Deze aanpak paste veel beter bij de nieuwe verhoudingen tussen regering en parlement: het parlement verleent vooraf aan de regering een machtiging tot het doen van uitgaven. De toetsing of alle uitgaven conform begrotingswetten rechtmatig zijn uitgevoerd, dient achteraf (repressief) verricht te worden door de Algemene Rekenkamer. In de Comptabiliteitswet van 1927 werd ook de doelmatigheidscontrole een op zichzelf staand onderdeel van de taak van de Algemene Rekenkamer. De definitie van doelmatigheidscontrole was echter nog zeer beperkt: de Algemene Rekenkamer moet zo veel mogelijk nagaan ‘of de rijkseigendommen, daarvoor vatbaar, in voldoende mate productief zijn’.⁴ Art. 60 lid 1 Comptabiliteitswet 1927.

Met de uitbreiding van de invloed van de rijksfinanciën in de samenleving nam vooral na 1945 de behoefte aan doelmatigheidscontrole toe. In de jaren zestig vormde de Algemene Rekenkamer intern al specifieke onderzoekseenheden die de doelmatigheid van organisaties en de opkomende automatisering beoordeelden. De behoefte om veel meer het accent te leggen op de doelmatigheidscontrole werd weerspiegeld in de Comptabiliteitswet van 1976.⁵ Wet van 8 december 1976 (Stb. 1976, 671). Expliciet werd in de wet opgenomen dat de Algemene Rekenkamer naast rechtmatigheidsonderzoek ook doelmatigheidsonderzoek verricht (waaronder verstaan wordt de mate van effectiviteit en efficiency bij de uitvoering van regeringsbeleid). Daarnaast kreeg de Algemene Rekenkamer tevens controlebevoegdheden bij staatsdeelnemingen en bij gesubsidieerde instellingen. Deze bevoegdheden werden in 1989 vervolgens verder uitgebreid met betrekking tot de controle op sociale verzekeringsorganen en andere rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s). De voorlopige afronding van deze uitbreiding van wettelijke taken van de Algemene Rekenkamer vond plaats in 2018 bij de vaststelling van de Comptabiliteitswet 2016.⁶ Stb. 2017, 139. In deze wet worden de taken van de Algemene Rekenkamer verder uitgebreid naar rechtspersonen, commanditaire vennootschappen, vennootschappen onder firma en natuurlijke personen die een beroep of bedrijf uitoefenen en die gelden ontvangen die ten laste komen van de begroting van de Europese Unie.

In een rapport uit 2003 constateerde de Algemene Rekenkamer op basis van een groot aantal eerdere doelmatigheids- en doeltreffendheidsonderzoeken, dat er sprake is van een overwaardering van de beleidsvorming en een onderwaardering van de uitvoering, waardoor burgers geen ‘waar voor hun geld’ krijgen.⁷ Kamerstukken II 2002/03, 28831, nr. 2 (Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer). De nadruk diende volgens de Algemene Rekenkamer meer gelegd te worden op performance audit: het presteren van het openbaar bestuur wordt hierbij als uitgangspunt genomen. In de doeltreffendheidsonderzoeken van de Algemene Rekenkamer staan voortaan het maatschappelijk probleem, dat met rijksbeleid moet worden opgelost en het perspectief van de burger centraal. De Algemene Rekenkamer beziet in dit kader het beleid én de uitvoering van het beleid als belangrijke verklaringen voor achterblijvende beleidsresultaten. Vraag is enerzijds of het gevoerde beleid de beoogde resultaten heeft opgeleverd en anderzijds of de uitvoering en de effecten van het beleid merkbaar zijn in de samenleving.

Op 1 januari 2018 trad een algehele vervanging van de Comptabiliteitswet 2001 in werking.⁸ Stb. 2017, 139. Kamerstukken II 2015/16, 34426, nrs. 1-3. Zie ook de kabinetsnotitie Modernisering van de Comptabiliteitswet uit 2013, Kamerstukken II 2012/13, 33670, nr. 1. Deze wetswijziging had vooral betrekking op de relevante financiële processen: het begrotings- en verantwoordingsproces en het financieel beheer bij het Rijk; de actoren die daarin een rol spelen, zoals ministers en bestuurders van de Hoge Colleges van Staat en andere colleges, de Minister van Financiën als coördinator van het begrotingsbeheer en het financieel beleid en de Algemene Rekenkamer als externe controleur; de informatie die voor de financiële processen nodig is (zowel de informatie voor de interne sturing binnen ministeries en colleges als de informatievoorziening aan de Staten-Generaal); de normering van deze processen en de benodigde informatie (aan welke eisen de processen en de informatie moeten voldoen).

Het doel van het wetsvoorstel is om de Comptabiliteitswet te moderniseren op vrijwel alle onderdelen. Daarnaast wordt beoogd meer ruimte te bieden voor toekomstige ontwikkelingen, zodat de Comptabiliteitswet geen of minimale aanpassing behoeft. In het verleden bleken veel opeenvolgende herzieningen noodzakelijk. De nieuwe wet bevat hiertoe meer globale voorschriften en door de uitwerking van een aantal onderwerpen in (gedelegeerde) regelgeving te regelen. Verder heeft de Comptabiliteitswet een regeling van de financiële verantwoordelijkheden van de ministers voor het beheer, de bedrijfsvoering en het beleid ten doel. De wet beoogt onder meer een praktisch aanknopingspunt aan te reiken voor het afleggen van verantwoording aan de hand van een jaarverslag in situaties waarin meer dan één minister bij een beleidsterrein is betrokken. Hiermee sluit de wet aan bij ontwikkelingen die zich afgelopen decennia binnen het Rijk in de uitvoering van het beleid en de bedrijfsvoering hebben voorgedaan. Het standaardmodel waarin ministers direct belast zijn met en verantwoordelijk zijn voor het ontwikkelen, het vaststellen en het uitvoeren van het beleid is in toenemende mate vervangen door een ander model: partijen die bij de uitvoering van en het toezicht op het beleid betrokken zijn, worden individueel benaderd door de Algemene Rekenkamer en de minister wordt voortaan primair verantwoordelijk gehouden voor het beleid en de benodigde begrotingsmiddelen.

Ten slotte worden in deze wet de taken en de bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer bij de tijd gebracht en wordt beter aangesloten bij de praktijk. Dit is vormgegeven door diverse taken en bevoegdheden aan de Algemene Rekenkamer toe te kennen die niet in de Comptabiliteitswet 2001 zijn geregeld. Bijvoorbeeld verrichten van onderzoek naar een bijdrage in natura die kenmerken heeft van een subsidie, lening of garantie.

Rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoek

Het rechtmatigheidsonderzoek van de Rekenkamer is, zoals gezegd, gericht op de goedkeuring van de rijksrekening, die de totale uitgaven van het Rijk bevat. De Rekenkamer wil ‘redelijke zekerheid’ verkrijgen over enerzijds de rechtmatigheid en volledigheid van de uitgaven en anderzijds de volledigheid van de ontvangsten. Ze onderzoekt daartoe het financiële beheer bij en de jaarlijkse financiële verantwoording van de ministeries en van de overige instellingen die hiervoor genoemd zijn. In de Comptabiliteitswet 2016 wordt, in tegenstelling tot de Comptabiliteitswet 2001, het verschil tussen begrotingsbeheer en financieel beheer aangebracht. Het begrotingsbeheer begint met het proces van ramen, het toetsen aan de budgettaire normen en doelstellingen en het (bij)sturen door het treffen van maatregelen. Bijvoorbeeld door het opleggen van taakstellingen. Begrotingsbeheer omvat verder het sturen en het beheersen van de begrotingsuitvoering en het wijzigen van de rijksbegroting. Het financieel beheer is een uitvoeringsproces en omvat onder meer het aangaan van de financiële verplichtingen, het opleggen van heffingen (belastingen, premies en tarieven), het doen van betalingen en het innen van de vorderingen.⁹ Kamerstukken II 2015/16, 34426, nr. 3, p. 17 (MvT Comptabiliteitswet 2016).

De Algemene Rekenkamer controleert of de door het Rijk aangegane verplichtingen, de uitgaven en de ontvangsten tot stand zijn gekomen in overeenstemming met de begrotingswetten en met andere wettelijke regelingen. Op basis van de Comptabiliteitswet 2016 controleert de Algemene Rekenkamer de financiële informatie in het Financieel jaarverslag van het Rijk en de jaarverslagen van de rijksbegroting. De Rekenkamer geeft een oordeel over de ‘rechtmatigheid’ en een oordeel over de ‘deugdelijke weergave’ van de financiële informatie in de financiële overzichten. Daarbij hanteert de Algemene Rekenkamer verschillende kwantitatieve tolerantiegrenzen. Op het moment dat een kwantitatieve tolerantiegrens per omvangsbasis (financiële stroom of stand) is overschreden, beïnvloedt dat het oordeel. Bij de oordeelsvorming hanteert de Algemene Rekenkamer tevens kwalitatieve tolerantiegrenzen. In dit geval wordt de kwalificatie belangrijke fout en/of onzekerheid niet bepaald door de financiële omvang, maar door de achterliggende oorzaak. Als bijvoorbeeld een minister een toezegging niet nakomt en als dit leidt tot fouten en/of onzekerheden, bestempelt de Rekenkamer deze fouten en/of onzekerheden als belangrijk, ongeacht de financiële omvang daarvan. Een overschrijding van een kwalitatieve tolerantiegrens wordt tot uitdrukking gebracht in een toelichtende paragraaf bij het oordeel van de Algemene Rekenkamer.¹⁰ Kamerstukken II 2015/16, 34426, nr. 3, www.rekenkamer.nl/onderwerpen/verantwoordingsonderzoek/over-dit-onderzoek/normen/beoordelingskader-financiele-informatie.

De Rekenkamer legt haar bevindingen en oordeel over het gevoerde financiële beheer en de verantwoordingen vast in een jaarlijks rapport dat ze uiterlijk op 1 september van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan de Minister van Financiën, de betrokken minister en de Staten-Generaal aanbiedt. Na de behandeling in de Staten-Generaal voegt de Minister van Financiën de verschillende rekeningen samen tot de rijksrekening, die de Rekenkamer vervolgens moet goedkeuren.
De Algemene Rekenkamer onderzoekt sinds eind jaren negentig de doelmatigheid (efficiëntie) en doeltreffendheid (effectiviteit) van het gevoerde beleid. Het is ook een van de wettelijke taken van de Algemene Rekenkamer, naast de toetsing van de rechtmatigheid.¹¹ Art. 3.1 en 7.16 Comptabiliteitswet 2016. Het beleid én de uitvoering van het beleid worden daarbij in kaart gebracht. Dergelijk onderzoek wordt aangeduid als efficiencyonderzoek. Het onderzoek naar de doelmatigheid van de organisatie richt zich op de gehanteerde structuren, procedures en werkmethoden. Het gaat daarbij om de relatie tussen de ingezette middelen voor een activiteit en de uitkomsten daarvan, in de vorm van onder andere procedures en werkmethoden. Bij het onderzoek naar de doelmatigheid van het beheer van personele en materiële middelen komen onder meer de aanwending van deze middelen en de vraag naar de zuinigheid die het Rijk betracht, aan de orde.

Bezwaarprocedures

De Rekenkamer kan volgens artikel 105, derde lid, Grondwet de rijksrekening alleen goedkeuren. Vanwege deze terminologie kan er geen sprake zijn van een afkeurend oordeel. In de praktijk kan het oordeel van de Rekenkamer hetzij goedkeurend, hetzij goedkeurend met beperkingen (de zogenoemde aantekeningen) zijn. Deze beperkingen of aantekeningen kunnen betrekking hebben op bezwaren van de Rekenkamer op grond van bepaalde verplichtingen, uitgaven en ontvangsten (de zogenoemde pure rechtmatigheidsbezwaren) of op grond van andere bezwaren, die bijvoorbeeld betrekking hebben op een tekortschietende administratieve organisatie of interne controle.

Heeft de Rekenkamer pure rechtmatigheidsgebreken geconstateerd, dan dient de regering binnen twee maanden bij de Tweede Kamer een voorstel van wet in tot opheffing van het bezwaar (een zogenoemde indemniteitswet). Een dergelijke wet dient ertoe om niet-rechtmatige zaken via een wettelijke procedure achteraf af te handelen, waardoor een formeel beletsel wordt weggenomen dat aan latere goedkeuring in de weg staat.¹² Art. 7.21 en 7.22 Comptabiliteitswet 2016 (parlementaire procedure i.v.m. art. 105 Gw); zie tevens J.L.W. Broeksteeg, ‘Begrotingswet, indemniteitswet en slotwet. Over het rechtskarakter van enkele ongewone wetten’, in: De staat van wetgeving. Opstellen aangeboden aan prof. Mr. C.A.J.M. Kortmann, Deventer: Kluwer 2009, p. 344-350.

Ook de andere bezwaren zal de betrokken minister moeten trachten op te heffen. Worden ze naar het oordeel van de Rekenkamer niet opgeheven, dan kan dit niet leiden tot de procedure voor een indemniteitswet – er is namelijk geen strijdigheid van posten met wetten geconstateerd. Die bezwaren kan de Rekenkamer melden in haar rapport bij de financiële verantwoording. Bij haar goedkeuring van de rijksrekening kan de Rekenkamer bij een dergelijk bezwaar een aantekening plaatsen. De aantekening houdt een beperking van de goedkeuring in. De betrokken minister dient over die aantekening (het gehandhaafde bezwaar) zijn standpunt kenbaar te maken aan de Staten-Generaal, om te bevorderen dat de Staten-Generaal zich op basis van uitvoerige informatie over het gehandhaafde bezwaar zullen kunnen uitspreken.

Comptabel Bestel

In de jaren zestig en zeventig liep het financieel beheer van het Rijk achter op de beleidsontwikkelingen bij de departementen. Er ontstonden forse achterstanden in de financiële administratie van veel departementen. In het Verslag van de Algemene Rekenkamer over 1984 werden ernstige tekortkomingen in de administratieve organisatie en de interne controle gesignaleerd. Illustratief is dat het wetsvoorstel tot vaststelling van de Rijksrekening van 1978 pas in 1985 bij de Tweede Kamer ingediend. Accountantscontroles hadden binnen de departementen (nog) weinig aanzien. Ook het opvolgen van bevindingen van deze controles kreeg nauwelijks aandacht. Dit alles leidde tot hernieuwde belangstelling van het parlement voor controle op de uitgaven en tot overleg tussen de minister van Financiën, de voorzitter van de (vaste) Commissie voor de Rijksuitgaven en de Algemene Rekenkamer. Resultaat was dat de minister van Financiën de Operatie Comptabel Bestel introduceerde om verbeteringen te realiseren.¹³ Kamerstukken II 1990/91, 19395, nr. 1 e.v. Centraal stond destijds: een heldere budgettaire verslaggeving (van begrotingen, budgettaire nota’s en verantwoordingen), een goede administratieve organisatie en een goede accountantscontrole. De Algemene Rekenkamer heeft eraan bijgedragen dat de Tweede Kamer door deze aanpak haar budgetrecht voortaan beter kon uitoefenen.

Na dit initiatief werden het financieel beheer en de informatievoorziening bij de ministeries op een hoger plan getild. Met de vierde wijziging in 1991 van de Comptabiliteitswet van 1976 zijn ook de verplichtingen in beeld gebracht, de achterstanden in de verantwoording werden ingehaald. Mede dankzij verbeteracties op de ministeries hadden zij in 1993 allemaal een goedkeurende accountantsverklaring.

Sinds de Operatie Comptabel Bestel controleerde de Algemene Rekenkamer niet meer zelf alle rekeningen. Zij steunde op de controles van de departementale accountantsdiensten (inmiddels Auditdienst Rijk). Dat wil niet zeggen dat elke positieve verklaring zonder meer kon en kan worden overgenomen. Omdat de Rekenkamer zelf verantwoordelijk is voor haar oordelen, voert zij een uitgebreide toets uit op de werkzaamheden van de Auditdienst. Op basis van risicoanalyse voert zij aanvullend eigen controlewerkzaamheden uit. Verdiepend onderzoek doet de Algemene Rekenkamer op basis van deze toetsing en op basis van eigen risicoanalyses.

In het jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek wordt gekeken naar rechtmatigheid, naar de kwaliteit van beleidsinformatie en naar de bedrijfsvoering van een departement. Hiermee ondersteunt de Rekenkamer een systematische verantwoordingscyclus. In de laatste tien jaar stelde de Rekenkamer vast dat een steeds groter deel van de rijksuitgaven rechtmatig was. In mei 2017 ging het om 99,52 % van de rijksuitgaven.¹⁴ www.rijksbegroting.nl/2017/verantwoording/financieel_jaarverslag,kst244573_4.htm.

Van beleidsbegroting via beleidsverantwoording, naar verantwoord begroten

In 1999 werd het begrotingssysteem ingevoerd dat als ‘Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording’ (VBTB) wordt omschreven.¹⁵ Kamerstukken II 1998/99, 26573, nr. 1. Dit systeem dwingt ministers om duidelijk aan te geven hoeveel geld aan welke beleidsdoelen wordt uitgegeven en wat daarmee wordt bereikt. De Algemene Rekenkamer heeft de invoering van deze nieuwe manier van begroten en verantwoorden krachtig ondersteund. De Tweede Kamer kreeg zodoende meer greep op de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het overheidsbeleid.

Met ingang van 2013 hebben de begrotingen een nieuwe opzet: ‘Verantwoord Begroten’ (VB).¹⁶ Zie de Brief regering; Evaluatie Verantwoord Begroten - Verbetering verantwoording en begroting (Kamerstukken II 2014/15, 31865, nr. 65). De begroting concentreert zich meer op datgene waarvoor de minister verantwoordelijk is en op de financiële instrumenten waarmee hij aan deze verantwoordelijkheid invulling geeft. De begroting geeft daarmee meer informatie over waaraan het geld wordt uitgegeven. Ook is er een scheiding aangebracht tussen programmageld (het ‘beleidsgeld’) en apparaatsgeld (geld aan personeel en materieel). Hiermee is het kabinet tegemoet gekomen aan de wens van de Tweede Kamer om meer informatie te geven over de wijze waarop de minister zijn of haar budget inzet.

Ten slotte: de laatste vijftig jaar is ook de wijze van verslaggeving door de Algemene Rekenkamer veranderd. Vanaf 1976 ging het jaarlijks Verslag gelijktijdig naar de Staten-Generaal en de regering. Vanaf 1981 rapporteerde de Algemene Rekenkamer niet meer één keer per jaar, maar ook tussentijds over afzonderlijke onderzoeken. In 1988 verscheen voor het eerst het rapport bij de rekening (de huidige rapporten bij de jaarverslagen). Ook ging de Algemene Rekenkamer steeds meer andersoortige producten uitbrengen, zoals webdossiers, factsheets, filmpjes en posters. Thans wordt ook ingezet op het gebruik van open data voor publieke verantwoording en controle.¹⁷ E. Janse de Jonge, ‘Het budgetrecht in de VS, Engeland en Nederland: betekenis en actuele stand van zaken’, in: Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2014, Amsterdam: Boom uitgevers 2014, p. 51. Sinds 2014 brengt de Rekenkamer het verantwoordingsonderzoek voor het eerst volledig digitaal uit.