Artikel 8 - Recht tot vereniging

Historische ontwikkeling ¹ Bij het schrijven van dit commentaar is met name voor par. 2 en 8 gebruikgemaakt van delen van de teksten van het commentaar op art. 8 uit de tweede en derde druk van het artikelsgewijs commentaar op de Grondwet; het commentaar uit de tweede druk was van de hand van P.W.C. Akkermans; de derde druk was een bewerking daarvan door B.M.J. van der Meulen.

Artikel 8 Grondwet is een uiterst belangrijke bepaling voor het functioneren van onze ‘civil society’ in het algemeen en van democratische processen in het bijzonder. De bepaling biedt een grondwettelijke garantie voor het bestaan en de werkzaamheid van politieke bewegingen, die de basis vormen voor onze representatieve democratie, maar geeft daarnaast ruimte aan alle denkbare verbanden van gelijkgestemde burgers die het maatschappelijk leven schragen. Het recht van vereniging is bovendien nauw verbonden met andere grondrechten. In verenigingsverband kunnen uiteenlopende activiteiten worden ontplooid die beschermd worden door onder meer de vrijheid van meningsuiting, het recht tot vergadering en betoging, de vrijheid van godsdienst en de onderwijsvrijheid.² De klassieke combinatie is die van vereniging en vergadering; zie HR 25 juni 1982, AB 1983, 37, m.nt. FHvdB. Bij een samenloop zal het van de casus afhangen welk grondrecht in feite domineert en welk meer op de achtergrond kan blijven. Zie M.C. Burkens, Algemene leerstukken van grondrechten naar Nederlands constitutioneel recht, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1989, p. 155 e.v.  Wanneer beperkingen zouden worden gesteld aan de verenigingsvrijheid, zou dat in veel gevallen gevolgen hebben voor de mogelijkheid tot uitoefening van al deze politieke grondrechten.

Het belang van de verenigingsvrijheid voor het functioneren van de democratie wordt ook erkend in uiteenlopende verdragen. Artikel 11 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) garandeert ‘het recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging’, uitdrukkelijk met inbegrip van het recht vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan te sluiten. Artikel 22 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie bieden in iets andere bewoordingen vergelijkbare garanties. De vakverenigingsvrijheid wordt daarnaast onder meer beschermd door artikel 5 van het Europees Sociaal Handvest, artikel 8 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESC) (met uitdrukkelijke vermelding van het stakingsrecht), en in een verdrag in het kader van de Internationale Arbeidsorganisatie (International Labour Organization of ILO).³ Verdrag nr. 87 van 9 juli 1948, betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en bescherming van het vakverenigingsrecht.

Het huidige artikel 8 van de Grondwet dateert van de herziening van 1983. De bepaling ontstond na een splitsing van het recht van vereniging en vergadering, dat in 1848 voor het eerst in de Grondwet was opgenomen. Van 1810 tot 1848 werd het verenigingsrecht beheerst door de artikelen 291 e.v. van de Napoleontische Code Pénal. Daarin was een toestemmingsvereiste opgenomen voor het oprichten en het laten functioneren van verenigingen van meer dan twintig personen. Aan deze toestemming kon de regering naar believen voorwaarden verbinden. De tamelijk willekeurige toepassing ervan, onder meer op religieuze bewegingen (zoals de ‘Afgescheidenen’, een groepering die zich in 1834 had losgemaakt van de Nederlands Hervormde Kerk), werd door de opstellers van de Grondwet van 1848 aangegrepen om voor te stellen het grondrecht tot vereniging daarin op te nemen.⁴ J.A.O. Eskes, Repressie van politieke bewegingen in Nederland (diss. Utrecht), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1988, p. 21 e.v.  In 1848 werd ‘het regt der ingezetenen tot vereeniging en vergadering’ grondwettelijk vastgelegd.

Veel van de betekenis van die bepaling ging echter verloren door toevoeging van de beperkingsclausule, die de wetgever dwingend opdroeg in het belang van de openbare orde de uitoefening van het recht te regelen en beperken. Een en ander was het gevolg van de internationale politieke context rondom de grondwetsherziening in 1848. Buijs wijst, met enig understatement, op ‘het overwicht dat juist in die dagen de politieke clubs in Frankrijk en Duitschland schenen uit te oefenen’.⁵ J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, dl. I, Arnhem: Gouda Quint 1883, p. 83 e.v.  In 1848 deden zich revolutionaire ontwikkelingen voor in onder meer Italië, Frankrijk, verschillende vorstendommen binnen de Duitse Bond en Oostenrijk-Hongarije en de dreiging ervan wierp een schaduw over Nederland. De parlementaire behandeling van het voorgestelde artikel 10 van de Grondwet werd gekenmerkt door de vrees voor misbruik van het recht tot vereniging en vergadering voor opruiende en revolutionaire activiteiten. Als waarborg tegen beperkende maatregelen door de wetgever betekende het artikel, vooral door het gebruik van het veelomvattende doelcriterium ‘openbare orde’, eigenlijk zo goed als niets.⁶ Buijs 1883, p. 83 e.v.

In de Wet vereniging en vergadering van 1855 (Wvv),⁷ Wet van 22 april 1855, Stb. 32. Deze wet is ingrijpend ingekort in 1976, bij de inwerkingtreding van Boek 2 BW. Met de inwerkingtreding van de Wet openbare manifestaties (Wom) (Wet van 20 april 1988, Stb. 1988, 157) is de Wet vereniging en vergadering ingetrokken: art. V Wom.  die uitvoering gaf aan de grondwettelijke regelingsopdracht, bleek de wetgever iets minder angstvallig te zijn dan de grondwetgever van 1848: hij eiste geen machtiging voor de oprichting van een vereniging, maar verbood de vereniging die als strijdig met de openbare orde werd beschouwd. Artikel 3 van de wet vulde dit laatste begrip ruim in: ongehoorzaamheid aan of overtreding van de wet of een wettelijke verordening, aanranding of bederf van de goede zeden, stoornis in de uitoefening der rechten van wie het ook zij; in 1971 werd daaraan toegevoegd: in het geval van discriminatie wegens ras.⁸ Eskes 1988, p. 45 e.v.

De opstellers van de Proeve van een nieuwe Grondwet uit 1966 vonden een principiële wijziging van de grondwetsbepaling in kwestie niet nodig; de beperking van het recht tot ‘de ingezetenen’ verviel in hun voorstel. Verder wezen zij de mogelijkheid van delegatie van regelgeving af.⁹ Proeve 1966, art. 8, p. 66.  De Staatscommissie Cals/Donner voegde het recht tot betoging aan de bepaling toe en sloot wat de beperkingsclausule betreft nauw aan bij de toenmalige tekst van artikel 9 Grondwet. De mogelijkheid tot delegatie vond zij wél wenselijk; met name de nadere regeling van het betogingsrecht zou aan decentrale besturen kunnen worden toevertrouwd.¹⁰ Staatscommissie-Cals/Donner, Tweede rapport, art. 9, p. 76.  Over het criterium ‘in het belang van de openbare orde’ merkte de staatscommissie op dat dit ruim geïnterpreteerd diende te worden: ‘Niet alleen het voorkomen van wanordelijkheden valt hieronder, maar ook het complex van waarden, waarvan de bescherming thans overeenkomstig de wet van 1855 tot een beperking van de verenigings- en vergaderingsvrijheid kan leiden.’ Op omvang en inhoud van het complex van waarden ging de staatscommissie niet in. De vraag of de vrijheid om zich niet bij een vereniging aan te sluiten grondwettelijk gewaarborgd zou moeten worden, beantwoordde zij ontkennend. Verenigingsdwang in het kader van bijvoorbeeld de sociale verzekering achtte zij aanvaardbaar en ‘de Grondwet dient hieraan niet in de weg te staan’. In de verdere aanloop naar de grondwetsherziening van 1983 leverde de bepaling over het recht tot vereniging weinig stof voor discussie op.¹¹ Bijlage Handelingen II 1970/71, 11051, art. VI, 9c: de tekst was die, voorgesteld door de Staatscommissie. Bij de parlementaire behandeling van de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid (Bijlage Handelingen II 1973/74, 12944, nr. 2) was het recht tot vereniging geen onderwerp van bespreking.

In het regeringsvoorstel werden het recht tot vereniging enerzijds en het recht tot vergadering en betoging anderzijds als afzonderlijke grondrechten geformuleerd om verschillende beperkingsregimes mogelijk te maken.¹² Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 38 (Nng Ia, p. 38). Het recht tot vereniging kon in dat voorstel slechts bij wet worden beperkt, hetgeen delegatie van de beperkingsbevoegdheid uitsluit. Als argument werd aangevoerd dat de verenigingsvrijheid niet het daadwerkelijk en fysiek optreden van mensen betreft en dat een beperkingsbevoegdheid die optreden van decentrale besturen mogelijk zou maken daarvoor minder relevant zou zijn. Daarenboven verdiende het verenigingsrecht een krachtige grondwettelijke bescherming.¹² Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 3, p. 38 (Nng Ia, p. 38).  Tijdens de parlementaire behandeling van de herzieningsvoorstellen is niet aan de orde geweest wat precies onder een ‘vereniging’ moet worden verstaan. De formulering van het doelcriterium in de beperkingsclausule riep wel vragen op, omdat de bewoordingen ‘openbare orde’ vrijwel alomvattend leken te zijn.¹⁴ Kamerstukken II 1975/76, 13872, nr. 6, p. 37 (Nng Ia, p. 155).

De wettelijke uitwerking van de beperkingsclausule leverde nog wel enige discussie op, vooral omdat afdoende repressief optreden tegen politieke partijen die naar de mening van velen in strijd met algemeen aanvaarde grondvesten van het rechtsstelsel handelden, destijds niet mogelijk was. In 1976 verviel, bij de inwerkingtreding van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, het verenigingsgedeelte van de Wet op vereniging en vergadering, waarin rassendiscriminatie uitdrukkelijk werd genoemd als grond om een vereniging te verbieden. De toenmalige regeling met betrekking tot de verboden rechtspersoon van artikel 2:20 BW, in combinatie met artikel 140 Sr., bood aanzienlijk minder houvast. In het licht daarvan is artikel 2:20 BW in 1988 gewijzigd in de huidige tekst.¹⁵ Uitgebreid hierover: Eskes 1988, p. 411 e.v.; Burkens 1989, p. 159 e.v. Inmiddels is een wetsvoorstel in behandeling waarmee de mogelijkheden voor een verbodenverklaring en verbod in artikel 2:20 BW worden verruimd met het oog op de bestrijding van georganiseerde misdaad (zie hieronder, par. 3).

Vereniging

De term ‘vereniging’ in artikel 8 moet in een zeer ruime zin worden begrepen. De term omvat niet slechts de organisatievorm die in Boek 2 van het BW wordt aangeduid als ‘vereniging’, maar om te beginnen ook de andere daar vermelde organisatievormen (stichtingen, bv’s, nv’s, enz.) en daarnaast elke min of meer bestendige organisatie van gelijkgestemde burgers. In de omschrijving van Löwensteyn is de verenigingsvrijheid ‘de vrijheid tot het stichten van een organisatie gericht op het duurzaam samengaan van personen.’¹⁶ F.J.W. Löwensteyn, ‘Het recht van Vereniging/Het Verenigingsrecht’, in: A.K. Koekkoek, W. Konijnenbelt & F.C.L.M. Crijns (red.), Grondrechten. Commentaar op Hoofdstuk 1 van de herziene Grondwet (Jeukensbundel), Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, p. 196.  Het grondrecht biedt burgers met wederzijdse interesses of opvattingen de gelegenheid gezamenlijke activiteiten te ontplooien.¹⁷ A.G. Castermans & M. van den Brink, ‘De vrijheid van vereniging en uitsluiting’, in: T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik & J.P. Loof (red.), Geschakeld recht, Deventer: Kluwer 2009, p. 87 e.v. (m.n. op p. 89).  Rechtspersoonlijkheid is dus niet vereist voor de toepasselijkheid van artikel 8 Grondwet. Wel is rechtspersoonlijkheid een vereiste voor de deelname aan het rechtsverkeer, bijvoorbeeld om als vereniging een bankrekening te kunnen aanhouden en beheren, contracten te kunnen sluiten en andere rechtshandelingen te kunnen verrichten.¹⁸ In sommige gevallen is niet slechts rechtspersoonlijkheid vereist, maar zogenoemde volledige rechtsbevoegdheid, dat wil zeggen een vereniging waarvan de statuten bij notariële akte zijn vastgesteld (ook wel genoemd een formele vereniging). Een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid (ofwel informele vereniging) kan bijvoorbeeld geen registergoederen verkrijgen en kan niet erven; ook een collectieve actie is alleen mogelijk bij volledige rechtsbevoegdheid (art. 3:305a BW). Zie hierover F.C. Kollen, De vereniging in de praktijk, 2e druk, Deventer: Kluwer 2007, p. 15 e.v. Om die reden hebben veel verenigingen in de zin van artikel 8 Grondwet wel degelijk rechtspersoonlijkheid (maar dus niet noodzakelijk de organisatievorm ‘vereniging’).

De begrippen die internationale verdragen gebruiken om de verenigingsvrijheid te beschermen zijn verhelderend voor een goed begrip van de betekenis van dat recht en de verhouding ervan tot enkele andere grondrechten. De Engelse teksten van artikel 22 IVBPR en artikel 11, eerste lid, EVRM, spreken van ‘the freedom of association with others’; artikel 12 van het Handvest voor de Grondrechten van de EU gebruikt in de Engelse tekst ook de term ‘freedom of association’. Het begrip ‘association’ duidt heel algemeen op een samengaan, op het omgaan met gelijkgestemden. In die verdragen wordt de verenigingsvrijheid veelal samen met het recht tot vergadering genoemd; in het Engels: ‘freedom of assembly’. Ook dat recht beschermt een vorm van samenkomst van burgers, in dat geval samenkomsten die bedoeld zijn voor de uitwisseling van meningen of voor discussie.¹⁹ Zie ook het commentaar bij art. 9 Gw.  Anders dan in het geval van de verenigingsvrijheid gaat het dan eerder om tijdelijke, gewoonlijk kortdurende bijeenkomsten, met gewoonlijk een beperkt aantal deelnemers. De vereniging heeft in vergelijking daarmee een bestendiger karakter, een ledental dat kan variëren van enkele burgers tot een zeer groot aantal, met allerlei mogelijke uitingen van het gezamenlijk optreden, uiteenlopend van sport en vrijetijdsbesteding, verenigingen voor de behartiging van allerhande gezamenlijke belangen, tot vakbonden, beroepsverenigingen en politieke bewegingen.

De term ‘vereniging’ in de zin van artikel 8 Grondwet is dus een ruim en niet helemaal scherp te omschrijven begrip. Toch is er, blijkens de rechtspraak op dit punt, wel een grens aan de reikwijdte van de term: het vestigen van een inrichting wordt volgens de Nederlandse rechter niet beschermd door de verenigingsvrijheid.²⁰ ARRvS 8 januari 1988, ECLI:NL:RVS:1988:AN0017, AB 1988, 417, m.nt. JHvdV; het ging in dit geval om een bordeel.

Politieke partijen vallen onder hetzelfde regime als andere verenigingen in de zin van artikel 8 Grondwet en, voor zover zij zijn georganiseerd als rechtspersoon, onder het normale rechtspersonenrecht dat is neergelegd in Boek 2 van het BW. Voor de wetgever is de politieke partij dus een maatschappelijke organisatievorm en geen onderdeel van de staatsorganisatie. Wel hebben politieke partijen een belangrijke rol in uiteenlopende democratische processen en om die reden bevat de wetgeving ten aanzien van politieke partijen enkele specifieke regelingen (zie hieronder, par. 7).

Beperkingsmogelijkheden

Hierboven werd al aangegeven dat het beperken van de verenigingsvrijheid veelal gevolgen heeft voor de mogelijkheid tot uitoefening van meerdere grondrechten. Dat is reden om terughoudend te zijn met het plegen van inbreuken op dit recht. Maar tegelijk kan de verenigingsvrijheid de basis vormen voor het georganiseerd ontplooien van activiteiten die de openbare orde en veiligheid ernstig kunnen bedreigen, of zelfs vijandig zijn aan de democratie als zodanig. Op die momenten kan het nodig zijn de verenigingsvrijheid te beperken, juist omwille van de bescherming van de fundamenten van de democratische rechtsstaat.

Artikel 8 maakt beperking van de verenigingsvrijheid bij de wet mogelijk, in het belang van de openbare orde. Deze formulering sluit delegatie van de beperkingsbevoegdheid uit, waarmee de wetgever dus zelf alle noodzakelijke beperkingen dient vast te stellen. Daarin is een waarborg gelegen dat niet te lichtvaardig tot beperkende maatregelen wordt besloten. Tegelijk stelt het nogal ruime criterium ‘openbare orde’ nauwelijks grenzen aan de bevoegdheid van de wetgever, die dus zelf bepaalt wanneer de openbare orde in het geding is en welke beperkende maatregelen dan passend zijn. Zowel repressieve als preventieve maatregelen zijn in overeenstemming met de beperkingsclausule, en beide vormen van beperking van de verenigingsvrijheid zijn in de Nederlandse wetgeving terug te vinden.²¹ Art. 103 Gw laat in een uitzonderingstoestand afwijking toe van het recht tot vereniging; in zo’n toestand biedt de clausulering bij art. 8 te weinig mogelijkheden tot beperking.

Preventieve maatregelen
Preventieve maatregelen houden in dat een of andere vorm van voorafgaande toestemming is vereist voordat handelingen mogen worden verricht die vallen onder de reikwijdte van artikel 8. Tot 2000 kende het BW preventief toezicht op naamloze en besloten vennootschappen. Voor de oprichting en voor statutenwijziging was een verklaring van geen bezwaar vereist van de Minister van Justitie. De verklaring mocht alleen worden geweigerd op de grond dat er gevaar bestond dat de vennootschap zou worden gebruikt voor ongeoorloofde doeleinden of dat haar werkzaamheid zou leiden tot benadeling van haar schuldeisers, of dat de oprichtingsakte in strijd was met de openbare orde of de wet. In 2000 werden de betreffende bepalingen geschrapt, omdat dit toezicht niet langer als een overheidstaak werd gezien.²² Wet van 22 juni 2000, Stb. 2000, 283.  De gedachte daarbij was dat de notaris bij de oprichting van vennootschappen en bij de wijziging van statuten een voldoende waarborg biedt voor rechtmatige statuten. Artikel 21, tweede lid, van de Wet op het notarisambt²³ Wet van 3 april 1999, Stb. 1999, 190.  verplicht de notaris immers zijn dienst te weigeren, onder meer wanneer de werkzaamheid die wordt verlangd naar zijn redelijke overtuiging leidt tot strijd met het recht of de openbare orde. Om het toezicht op rechtspersonen verder te versterken kreeg de Minister van Justitie in 2011 de taak toe te zien – repressief – op de werking van vennootschappen.²⁴ Wet controle op vennootschappen, Stb. 2003, 203, zoals gewijzigd Stb. 2010, 280. Gegevens betreffende de oprichters, aandeelhouders, leden, bestuurders en andere betrokkenen bij de werking van vennootschappen worden vastgelegd in een register. De Minister van Justitie controleert op basis hiervan vennootschappen met het oog op de voorkoming en bestrijding van misbruik van rechtspersonen, waaronder het plegen van misdrijven en overtredingen van financieel-economische aard door of door middel van deze rechtspersonen.

Voorbeelden van meer toegespitste vormen van preventief toezicht bieden de Wet op de weerkorpsen, die verbiedt organisaties tot stand te brengen of daarvan deel uit te maken die zijn gericht op deelneming aan de taak van leger of politie om veiligheid of openbare orde en rust te handhaven, en de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus, die het in stand houden van beveiligingsorganisaties of recherchebureaus verbiedt. Eerstgenoemde wet kent de mogelijkheid van toelating bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, laatstgenoemde die van vergunning van de Minister van Justitie.²⁵ De Wet van 11 september 1936, Stb. 1936, 206 respectievelijk de Wet van 24 oktober 1997, Stb. 1997, 500. Zie C.R.L.R.M. Ficq e.a., Praktijkboek Openbare orde en veiligheid, Deventer: Kluwer (losbladig).

Repressieve maatregelen
Daarnaast zijn er repressieve maatregelen, waarmee beperkingen aan de werkzaamheid van bepaalde verenigingen worden bedoeld. Het gaat dan, naast en in het verlengde van het hierboven genoemde toezicht, vooral om de strafbaarstelling van deelname aan en voortzetting van een criminele organisatie en het ontbinden en verbieden van een rechtspersoon.

Artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) maakt deelname aan een criminele organisatie strafbaar; ook deelname aan de voortzetting, waaronder ook geldelijke of andere vormen van materiële steun worden begrepen, van een organisatie die bij onherroepelijke rechterlijke beslissing verboden is verklaard, is strafbaar. Het begrip ‘organisatie’ moet betrekkelijk ruim worden opgevat. Volgens de Hoge Raad moet er sprake zijn van een gestructureerd en duurzaam samenwerkingsverband. Vereist is echter niet dat binnen dat verband gemeenschappelijke regels en een gemeenschappelijke doelstelling bestaan, waaraan de individuele leden zich, door de druk die het gemeenschappelijke verband op hen kan uitoefenen, gebonden achten.²⁶ HR 2 februari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK5182.  Verder is voor strafbare deelname niet vereist dat individuele leden van de organisatie de opzet hebben om bij te dragen aan de concrete misdrijven die de organisatie beoogt te plegen,²⁷ HR 8 oktober 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE5651, NJ 2003, 64. Zie ook HR 15 mei 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA0502.  of zelfs maar wetenschap hebben van concrete misdrijven die door de organisatie worden beoogd. Van ‘deelneming’ in de zin van artikel 140 Sr is al sprake wanneer betrokkene in zijn algemeenheid weet dat de organisatie (onder meer) het plegen van misdrijven tot oogmerk heeft.²⁸ HR 5 september 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV4122, ECLI:NL:HR:2006:AV4144.

Op grond van artikel 2:20 BW kan een rechtspersoon door de rechter worden verboden en ontbonden, indien de werkzaamheid of doelstelling van de rechtspersoon in strijd is met de openbare orde.²⁹ Volgens het derde lid is daarnaast van rechtswege verboden en niet bevoegd tot het verrichten van rechtshandelingen: een rechtspersoon vermeld in de lijst, bedoeld in artikel 2, derde lid, Verordening (EG) nr. 2580/2001 van de Raad van 27 december 2001 (PbEG 2001, L 344), in Bijlage I van Verordening (EG) nr. 881/2002 van de Raad van 27 mei 2002 (PbEG 2002, L 139) of is vermeld en met een ster aangemerkt in de Bijlage bij het Gemeenschappelijk Standpunt nr. 2001/931 van de Raad van 27 december 2001 (PbEG 2001, L 344). Zo’n verbod is een zeer ingrijpende maatregel, onder meer door de eerdergenoemde samenhang met andere grondrechten. Het verbieden van een rechtspersoon betekent dat een belangrijk middel om als groep burgers deel te nemen aan het rechtsverkeer en in die hoedanigheid gedachten en gevoelens, al dan niet van religieuze aard, te uiten, of om te trachten politieke invloed te verkrijgen, wordt weggenomen. Een dergelijk instrument dient daarom met grote terughoudendheid te worden ingezet. Ofwel, in de bewoordingen van artikel 11, tweede lid, EVRM: een inbreuk dient noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving.

In Nederland wordt van de mogelijkheid om een rechtspersoon te ontbinden en verbieden spaarzaam gebruikgemaakt. Sinds het eind van de negentiende eeuw werd een viertal politieke partijen ontbonden en verboden verklaard (zie par. 7). Daarnaast werden verschillende pogingen gedaan om motorclubs als Hells Angels en Satudarah aan te merken als criminele organisatie en te ontbinden en verboden te verklaren. Aanvankelijk waren deze pogingen niet succesvol, omdat de inbreuken die de activiteiten van de clubs op de openbare orde maken (het ging onder meer om hennepteelt en –handel) naar het oordeel van de rechter steeds onvoldoende ernstig waren om een verbod te rechtvaardigen.³⁰ Http://rechtennieuws.nl/14096/geen-verbod-en-of-ontbinding-stichting-hells-angels.html; HR 26 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1124. Zie hierover T. van der Ploeg, ‘Hoe moeilijk is het om een vereniging – of andere rechtspersoon – te verbieden?’, NJB 2012, 890.

De laatste jaren valt een ontwikkeling te zien waarbij de rechter artikel 2:20 BW wel gebruikt om verenigingen die dienen als vehikel voor ernstige aantasting of bedreiging van de openbare orde een halt toe te roepen. In 2014 werd de Vereniging Martijn³¹ Niet te verwarren met de Partij voor Naastenliefde, Vrijheid en Diversiteit, die ook onder meer pedoseksuele relaties wilde propageren. Een van de bestuurders van de Vereniging Martijn was binnen deze partij actief. De partij wilde in 2006 aan de Tweede Kamerverkiezingen meedoen, maar wist onvoldoende ondersteuningsverklaringen te verkrijgen en werd in 2010 opgeheven.  verboden verklaard en ontbonden. Deze vereniging trachtte seksueel contact tussen kinderen en volwassenen voor te stellen als een natuurlijke seksuele relatie die maatschappelijke acceptatie zou verdienen. Bestuurders droegen deze opvattingen namens de partij actief uit op de website van de vereniging en in andere geschriften. De Hoge Raad overwoog dat de samenleving door de activiteiten van de vereniging weliswaar niet daadwerkelijk was ontwricht, maar dat ‘de uitzonderlijk ernstige aard van de onderhavige gedragingen’, ‘de aard van de werkzaamheid van de vereniging’ en ‘de daarmee strokende kennelijke bedoeling van haar leden’ een verbod noodzakelijk maakten in een democratische samenleving.³² HR 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:948.

Vervolgens deed het Openbaar Ministerie nieuwe pogingen om enkele motorclubs te laten verbieden, ditmaal met succes. In december 2017 verklaarde de Rechtbank Midden-Nederland de motorclub Bandidos Holland verboden en ontbonden. Een verbod van de vereniging was volgens de rechter nodig en gerechtvaardigd in het kader van de handhaving van de openbare orde, omdat in de vereniging een cultuur heerste waarin het plegen van ernstig geweld werd gestimuleerd, onder meer door beloning met onderscheidingen (patches). Daarmee kwamen de strafbare gedragingen niet slechts voor de verantwoordelijkheid van de individuele leden, maar was het onderdeel van de (structurele) werkzaamheid van de vereniging. Kort daarna, in januari 2018, werd Catervarius – geen echte motorclub, maar een vergelijkbaar georganiseerde ‘broederschap’ – verboden verklaard en ontbonden. Daarbij hanteerde de rechter vergelijkbare argumenten, alsook de vaststelling dat de leidende figuren van de vereniging zich van de gepleegde strafbare feiten niet distantieerden, maar zelfs daaraan deelnamen. In juni 2018 besloot de Rechtbank Den Haag motorclub Satudarah te verbieden, opnieuw met het argument dat de vereniging een cultuur in stand houdt waarin het plegen van ernstige misdrijven wordt gefaciliteerd en gestimuleerd. In mei 2019 volgde een verbod van Hells Angels Motorcycle Club Holland door Rechtbank Midden-Nederland, waarbij de reeds genoemde argumenten de doorslag gaven.³³ Zie achtereenvolgens: ECLI:NL:RBMNE:2017:6241; ECLI:NL:RBMNE:2018:113; ECLI:RBDHA:2018:7183; ECLI:NL:RBMNE:2019:2302. Deze laatste uitspraak werd in hoger beroep op 15 december 2020 door het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in stand gelaten.³⁴ Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 15 december 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:10406.

Nieuwe wetgeving
Parallel aan deze jurisprudentiële ontwikkeling heeft de wetgever gemeend dat de toenemende omvang en ernst van de georganiseerde misdaad tot aanscherping van de wetgeving noopt. In december 2019 werd een voorstel ingediend tot wijziging van artikel 2:20 BW.³⁵ Wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ter verruiming van de mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen, Kamerstukken II 2018/19, 35366, nr. 2. Daarin wordt bepaald dat in elk geval in strijd met de openbare orde is ‘het doel dat of de werkzaamheid die leidt of klaarblijkelijk dreigt te leiden tot een bedreiging van de nationale veiligheid of de internationale rechtsorde of tot de ontwrichting van de democratische rechtsstaat of het openbaar gezag’. Voorts wordt bepaald dat een ontbinding en verbodenverklaring, alsmede de daarbij gegeven bevelen, bij voorraad uitvoerbaar zijn en dat hoger beroep deze werking niet schorst. Zo maakt een verbod direct een einde aan de ongewenste gedragingen. Het voorstel werd op 13 oktober 2020 aangenomen door de Tweede Kamer.

Daarnaast is in november 2018 in de Tweede Kamer een initiatiefwetsvoorstel aanhangig gemaakt dat beoogt een bestuurlijk verbod van criminele organisaties mogelijk te maken. De minister voor Rechtsbescherming zou dan bevoegd worden een verbod uit te spreken, waarna de bestuursrechter voorziet in rechtsbescherming en rechterlijke controle van dat besluit. ³⁶ Initiatiefvoorstel-Kuiken, Van Toorenburg, Van Wijngaarden, Van der Graaf en Van der Staaij, houdende regels over het bestuursrechtelijk verbieden van organisaties die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden (Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties), Kamerstukken 35079. De gedachte is dat het bestuur in voorkomend geval sneller zou kunnen handelen dan de rechter. Politieke partijen, kerkgenootschappen en vakbonden worden uitgezonderd van de bestuurlijke verbodsbevoegdheid. Het voorstel werd op 23 juni 2020 aangenomen door de Tweede Kamer en is in behandeling bij de Eerste Kamer.

Verenigingsvrijheid en gelijke behandeling

Een vereniging is, zoals hierboven werd aangegeven, een vorm van samengaan van gelijkgestemde burgers. Er zijn verenigingen voor zeer uiteenlopende doelgroepen, van zeer grote omvang, met vele duizenden leden, tot zeer kleine, bestaande uit enkele leden. De verenigingsvrijheid impliceert dat de vereniging zelf bepaalt wie het lidmaatschap kan verwerven. Een vereniging kan openstaan voor (in beginsel) iedereen, zoals bijvoorbeeld voor de meeste sportverenigingen geldt, maar kan ook alleen een specifieke groep burgers als lid toelaten. Voorbeelden zijn mannen- en vrouwenkoren die vrouwen of juist mannen het lidmaatschap weigeren, ouderenverenigingen die alleen bedoeld zijn voor mensen in bepaalde leeftijdsgroepen en verenigingen voor mensen met een specifieke etnische achtergrond of nationaliteit. Een dergelijk toelatingsbeleid, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen burgers op grond van persoonskenmerken, roept vragen op over de betekenis van het recht op gelijke behandeling. Waar liggen de grenzen van de verenigingsvrijheid in relatie tot het recht op gelijke behandeling, beschermd door onder meer artikel 1 Grondwet?³⁷ Voor een uitgebreide rechtsvergelijkende beschouwing over dit thema, zie D. De Prins, ‘De verhouding tussen verenigingsvrijheid en antidiscriminatie naar Belgisch, Nederlands en Amerikaans recht, De toegang tot politieke partijen als toepassingsgeval’, in: Centrum Grondslagen van het Recht (UFSIA), Vrijheid en gelijkheid, de horizontale werking van het gelijkheidsbeginsel en de nieuwe antidiscriminatiewet, Antwerpen: Maklu 2003, p. 511-539.

De Algemene wet gelijke behandeling (Awgb)³⁸ Wet van 2 maart 1994, houdende algemene regels ter bescherming tegen discriminatie op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat, Stb. 1994, 230.  geeft uitwerking aan artikel 1 Grondwet en verbiedt het maken van onderscheid op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid en burgerlijke staat, onder meer bij het aanbieden van een betrekking, in arbeidsverhoudingen, bij het aanbieden van scholing of vorming, bij de toegang tot vrije beroepen, bij het aanbieden van goederen of diensten op het terrein van volkshuisvesting, welzijn, gezondheidszorg, cultuur of onderwijs, en bij sociale bescherming.

De Awgb is tot op zekere hoogte van toepassing op het handelen in verenigingsverband. Het doel van een vereniging, eventueel blijkend uit haar statuten, valt als zodanig niet binnen het bereik van de wet; het is dus toegestaan een vereniging op te richten die bijvoorbeeld de belangen van vrouwen, vijftigplussers, homoseksuelen of gescheiden mannen met de Turkse nationaliteit behartigt en met het oog daarop alleen hen als lid toelaat. Een dergelijke vereniging kan niet op grond van de Awgb worden gedwongen iemand als lid toe te laten die niet binnen de betreffende doelgroep valt. Wel kan de wijze waarop een vereniging haar doelstelling nastreeft aan de wet worden getoetst; verenigingen dienen hun handelen in het licht van de eigen doelstelling te kunnen verantwoorden. Dat omvat alle handelingen in verenigingsverband, met inbegrip van de toelating van leden. Wanneer het beleid inzake de toelating van leden discriminerend is met betrekking tot persoonskenmerken die worden genoemd in de Awgb, en niet de vervulling van de doelstelling van de vereniging dient, is dat beleid strijdig met de Awgb. ³⁹ Voor een uitgebreide bespreking van de materie, inclusief de oordelen van de Commissie gelijke behandeling (thans College voor de Rechten van de Mens) daaromtrent, zie: F.C. Kollen, De vereniging in de praktijk, 2e druk, Deventer: Kluwer 2007, p. 139 e.v.

In de Awgb zijn enkele uitzonderingen opgenomen voor instellingen op godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag, voor instellingen op politieke grondslag en voor instellingen voor bijzonder onderwijs, teneinde keuzes te kunnen maken die noodzakelijk zijn om hun specifieke grondslag te verwezenlijken (zie daarover ook het commentaar bij art. 1 Grondwet).

Los daarvan kan discriminatoir handelen in het kader van de vereniging wel tot strafbare gedragingen leiden waaraan wettelijke sancties zijn verbonden, zoals bijvoorbeeld het in het openbaar aanzetten tot haat of discriminatie, dat strafbaar is gesteld in artikel 137d van het Wetboek van Strafrecht. ⁴⁰ Zie ook: Kollen 2007, p. 142 ev.

Het gelijkheidsbeginsel blijkt ook gevolgen te kunnen hebben voor de interne organisatie van politieke partijen. Het EHRM heeft aangegeven dat artikel 14 EVRM wordt geschonden wanneer een politieke partij – in dit geval de Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) – mannen en vrouwen binnen de vereniging niet volledig gelijk behandelt bij de kandidaatstelling voor vertegenwoordigende en bestuurlijke functies, zelfs wanneer dat onderscheid gebaseerd is op de overtuiging die aan de partij ten grondslag ligt. Hetzelfde zou volgens het Hof overigens voortvloeien uit artikel 7 van het VN-Vrouwenverdrag.⁴¹ EHRM 10 juli 2012, appl.nr. 58369/10, ECLI:NL:XX:2012:BX7343 (Staatkundig Gereformeerde Partij/Nederland). Wat een politieke partij hierbij onderscheidt van een willekeurige andere vereniging is dat de eerste een centrale rol speelt bij de samenstelling en het goede functioneren van de vertegenwoordigende instellingen in een democratische rechtsstaat (zie hieronder, par. 7).⁴² Voor een discussie over deze kwestie zie J.W.L. Broeksteeg, ‘Eenvormigheid, de vloek van het moderne leven’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, nr. 4, p. 437-442 en A.B. Terlouw, ‘Onverenigbaar met de Verenigingsvrijheid’, Tijdschrift voor Constitutioneel Recht 2010, nr. 4, p. 443-448. Zie voorts in algemene zin A. Mencke, ‘De verenigingsvrijheid van een politieke vereniging’, Tijdschrift voor vennootschaps- en rechtspersonenrecht 2004, nr. 4, p. 165-175.

Verenigingsdwang

Artikel 8 Grondwet omvat, naast het positieve recht tot vereniging, ook de negatieve verenigingsvrijheid: de vrijwaring van een gedwongen ongewild lidmaatschap van een vereniging. Ook artikel 11 EVRM omvat een dergelijke negatieve verenigingsvrijheid.⁴³ Zie reeds EHRM 13 augustus 1981, appl.nrs. 7601/76 en 7806/77, 44 Eur.Ct.H.R. (ser. A) (1981) (Young, James & Webster/Verenigd Koninkrijk); voorts in EHRM 30 juni 1993, appl.nr. 16130/90, Serie A, vol. 264, NJ 1994, 223 (Sigurjonsson/IJsland); EHRM 11 januari 2006, appl.nr. 52567/99; ECLI:CE:ECHR:2006:0111JUD005256299 (Sörensen en Rasmussen/Denemarken), EHRM 29 april 1999, appl.nr. 25088/94, ECLI:NL:XX:1999:AD3045, NJ 1999, 649 (Chassagnou e.a./Frankrijk).  Het Burgerlijk Wetboek (BW) drukt het beginsel eveneens uit: volgens artikel 2:35 BW eindigt het lidmaatschap van een vereniging (onder meer) door opzegging daarvan door het betreffende lid.

Desondanks komt verenigingsdwang in private verhoudingen in Nederland af en toe toch voor, met name in verband met vakverenigingen. Zo was het in de grafische industrie jarenlang praktijk dat in collectieve arbeidsovereenkomsten werd vastgelegd dat werkgevers alleen werknemers mochten tewerkstellen die waren aangesloten bij een vakvereniging die partij was bij de betreffende overeenkomst. Deze constructie werd door de rechter aanvaardbaar geacht gezien de opname van een hardheidsclausule die op billijke voorwaarden werd toegepast, waardoor er toch een voldoende mate van vrijheid was.⁴⁴ HR 16 januari 1970, ECLI:NL:HR:1970:AB4974, NJ 1970, 156.

Soms brengt het lidmaatschap van een vereniging automatisch en dwingend aansluiting bij een koepelvereniging mee. Wie zich (vrijwillig) inschrijft bij een voetbalvereniging wordt bijvoorbeeld automatisch lid van de Koninklijke Nederlandse Voetbal Bond.⁴⁵ Http://www.knvb.nl/clubsenleden/lidworden.

Er zijn wel verschillende voorbeelden van wettelijke verplichtingen tot aansluiting bij een private vereniging. Het bekendste voorbeeld is de vereniging van eigenaren, waarvan eigenaren van appartementen krachtens artikel 2:125, tweede lid, BW van rechtswege lid zijn. De reden hiervoor is dat eigenaars van een appartement delen van het appartementencomplex in gezamenlijke eigendom hebben en over het gebruik daarvan ook gezamenlijk dienen te beslissen.

Dergelijke wettelijke – of op de wet gebaseerde – verplichtingen zijn overigens niet per definitie aanvaardbaar, maar moeten de toets van beoordeling in het licht van de relevante grondrechtsbepalingen kunnen doorstaan. Een arts die een voor de uitoefening van het huisartsenberoep verplichte herregistratie als huisarts wilde verkrijgen, werd op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid verplicht zich aan te sluiten bij een ‘hagro’ (huisartsengroep). Een hagro is een voorziening die is bedoeld voor het op peil houden van de vakbekwaamheid, voor intercollegiale toetsing en voor waarneming van de praktijk bij afwezigheid. Aangezien de betreffende arts niet was aangesloten bij een hagro, werd haar de gevraagde herregistratie slechts voor de duur van een jaar verleend. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beoordeelde haar klacht hiertegen onder meer in het licht van artikel 11 EVRM en merkte de hagro aan als een vereniging in de zin van die bepaling. De Afdeling stelde dat de bepaling ook het recht beschermt om geen lid van een vereniging te willen zijn en de verplichting werd gezien als een inbreuk op dat recht. De Afdeling oordeelde vervolgens dat de inbreuk niet gerechtvaardigd was, aangezien ook op andere wijze de doelen konden worden verwezenlijkt waartoe een hagro dient. De inbreuk was daarmee niet noodzakelijk in een democratische samenleving, zoals het tweede lid van artikel 11 EVRM eist.⁴⁶ ABRvS 9 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC1524, met verwijzing naar EHRM 10 juli 1998, appl.nr. 26695/95, 1998-IV (Sidiropoulos e.a./Griekenland).

In Nederland zijn er daarnaast enkele wetten die voor de uitoefenaars van bepaalde beroepen de verplichting in het leven roepen om tot een beroepsorganisatie toe te treden. Een voorbeeld is artikel 1 van de Advocatenwet:⁴⁷ Wet van 23 juni 1952, houdende instelling van de Nederlandse orde van advocaten alsmede regelen betreffende orde en discipline voor de advocaten en procureurs, Stb. 1952, 365.  wie het beroep van advocaat wil uitoefenen, moet ingeschreven zijn op het tableau van de Nederlandse orde van advocaten. Een vergelijkbare wettelijke verplichting bestaat voor de uitoefening van het accountantsberoep, waarvoor aansluiting bij de Nederlandse beroepsorganisatie van accountants (NBA) is vereist.⁴⁸ Wet van 13 december 2012, houdende bepalingen over het accountantsberoep, de Nederlandse beroepsorganisatie van accountants en de Commissie eindtermen accountantsopleiding, Stb. 2012, 680.  De genoemde organisaties zijn geen private verenigingen, maar publiekrechtelijke organen⁴⁹ Art. 7 Advocatenwet; art. 2 Wet op het accountantsberoep. die een publieke taak behartigen en daartoe zijn uitgerust met publiekrechtelijke bevoegdheden ten aanzien van de betreffende beroepsgroep. Op deze wijze worden de deskundigheid en betrouwbaarheid van de uitoefenaars van de betreffende beroepen gewaarborgd. Om die reden wordt een verplichte aansluiting gewoonlijk aanvaardbaar geacht in het licht van artikel 8 Grondwet.

Artikel 11 EVRM, meer bepaald het begrip ‘association’ dat daarin wordt gebruikt, is volgens vaste rechtspraak van het EHRM zelfs niet van toepassing op publiekrechtelijke organen. De bepaling biedt dus geen waarborg tegen verplichte aansluiting bij dergelijke organen – mits door een dergelijke verplichting het deelnemen aan vrijwillige organisaties niet wordt verhinderd; in dat geval biedt artikel 11 daartegen wel bescherming. ⁵⁰ Zie o.a. EHRM 23 juni 1981, appl.nrs. 6878/75 en 7238/75, ECLI:CE:ECHR:1981:0623JUD000687875, Serie A, vol. 43 (Le Compte, Van Leuven en De Meyere/België), par. 64 e.v. Dat is toch wel opmerkelijk: de negatieve verenigingsvrijheid, neergelegd in artikel 11 EVRM, beschermt burgers in beginsel niet tegen verenigingsdwang door de staat, maar wel tegen dwang door andere burgers.

Politieke partijen

De politieke partij is een voor het functioneren van de democratie bij uitstek belangrijk soort vereniging in de zin van artikel 8 Grondwet. Partijen hebben een spilfunctie in de democratie, omdat zij de kloof tussen bestuurders en volksvertegenwoordigers enerzijds en het electoraat anderzijds overbruggen, door maatschappelijke kwesties te benoemen en te agenderen, debat te organiseren en te kanaliseren en door kandidaten voor vertegenwoordigende en bestuurlijke functies voor te stellen. De werking van onze representatieve parlementaire democratie is niet goed denkbaar zonder georganiseerde partijen die uiteenlopende overtuigingen en ideologieën vertegenwoordigen. Ook het EHRM benadrukt in zijn uitspraken uitdrukkelijk de essentiële rol van politieke partijen om pluralisme en behoorlijk functioneren van de democratie te verzekeren⁵¹ EHRM 30 januari 1998, appl.nr. 19392/92, R RJ&D ECHR 1998-I (United Communist Party of Turkey e.a./Turkije), par. 43 e.v.; EHRM 25 mei 1998, appl.nr. 21237/93, RJ&D ECHR 1998-III, 75, NJCM-Bulletin 1998, p. 925 (Socialist Party e.a./Turkije). en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vermeldt in artikel 12, tweede lid, de rol van politieke partijen op het niveau van de Unie voor een goede werking van de democratie in dat verband.

Een Nederlandse politieke partij is juridisch gezien een gewone, maatschappelijke organisatie en geen onderdeel van de staatsorganisatie.⁵² D.J. Elzinga, De politieke partij en het constitutionele recht, Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, m.n. p. 82 e.v.  Politieke partijen worden niet genoemd in de Grondwet en er is geen algemene wet over politieke partijen, zoals bijvoorbeeld Duitsland kent in de vorm van het Gesetz über die politischen Parteien (Parteiengesetz).⁵³ Zie voor de tekst van deze wet: www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/partg/gesamt.pdf.  Partijen zijn in beginsel vrij in de keuze van hun rechtsvorm en interne organisatie, met inachtneming van de bepalingen van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Politieke partijen kiezen vrijwel altijd voor de rechtsvorm ‘vereniging’, omdat volgens de Kieswet alleen verenigingen met volledige rechtsbevoegdheid een naam kunnen laten registreren ten behoeve van de deelname aan verkiezingen (art. G1 van de Kieswet).⁵⁴ Dat wil niet zeggen dat de verenigingsvorm verplicht is voor de deelname aan verkiezingen; ook zonder registratie van een naam kunnen kandidaten een lijst indienen, die dan slechts wordt voorzien van een lijstnummer.

De Nederlandse wetgeving kent daarnaast geen specifieke regels over de interne organisatie van politieke partijen. Als gevolg daarvan hebben partijen een grote vrijheid om hun interne organisatie naar eigen goeddunken vorm te geven. Dat leidt soms tot lastige kwesties in het licht van democratische en rechtsstatelijke beginselen. De Partij Voor de Vrijheid (PVV) bijvoorbeeld wordt regelmatig bekritiseerd vanwege een gebrek aan transparantie op het gebied van haar financiën en vanwege het ontbreken van enige vorm van interne partijdemocratie.⁵⁵ Zie voor discussie over en kritiek op de interne organisatie van de PVV onder meer: http://afa.home.xs4all.nl/alert/3_13/watch313.html; www.volkskrant.nl/vk/nl/11204/Meindert-Fennema/article/detail/3308144/2012/08/31/Wilders-in-de-greep-van-buitenlandse-financiers-Is-dat-zo-erg.dhtml.  De partij ontvangt geen subsidies van de staat, maar haalt de benodigde middelen uit particuliere giften en onbekende bronnen. Ook de inrichting en organisatie van de partij is ongebruikelijk: de PVV is de Vereniging Groep Wilders, opgericht door Geert Wilders, die tevens enig lid is, en door de Stichting Groep Wilders (nu ‘Stichting Vrienden van de PVV’ geheten), waarvan Wilders het enige bestuurslid is. De Vereniging Groep Wilders heeft een besloten karakter, wat inhoudt dat naast Wilders zelf geen anderen lid kunnen worden. Anderen die ten behoeve van of uit naam van de partij handelen zijn donateurs, vrienden, sympathisanten en vrijwilligers, die geen formele zeggenschap binnen de partij hebben. Een dergelijk gebrek aan interne partijdemocratie is niet goed te rijmen met de centrale rol van politieke partijen in een representatieve democratie, maar niet in strijd met de geldende Nederlandse wetgeving.

Ook de interne organisatie van de Staatkundig Gereformeerde Partij (SGP) werd regelmatig bekritiseerd. De partij weigerde, op basis van haar religieuze uitgangspunten, lange tijd vrouwen kandidaat te stellen voor vertegenwoordigende en bestuurlijke functies. De huidige Nederlandse wetgeving biedt geen aanknopingspunten om de partij te verplichten haar interne regels op dit punt aan te passen; ook de subsidie die de partij van overheidswege ontvangt kan op grond van de relevante Nederlandse wetgeving (zie hieronder) niet worden beëindigd of geweigerd vanwege haar standpunt ten aanzien van de rol van vrouwen in vertegenwoordigende en bestuurlijke functies. Het toepasselijke verdragsrecht brengt echter mee dat de staat partijen die onderscheid maken tussen mannen en vrouwen bij de kandidaatstelling voor vertegenwoordigende organen en bestuurlijke functies niet mag ondersteunen en derhalve niet dient te subsidiëren (zie hierboven, par. 5, en het commentaar bij art. 4 Grondwet, par. 8).⁵⁶ EHRM 10 juli 2012, appl.nr. 58369/10, ECLI:NL:XX:2012:BX7343 (Staatkundig Gereformeerde Partij/Nederland); www.kiesraad.nl/nieuws/ehrm-verklaart-klacht-sgp-%E2%80%98kennelijk-ongegrond%E2%80%99. Inmiddels is deze partij overstag gegaan en heeft zij ook enkele vrouwelijke gemeenteraadsleden.

Artikel 11 EVRM staat in het algemeen niet in de weg aan het vaststellen van redelijke en noodzakelijke regels die de oprichting, werking en interne organisatie van politieke partijen betreffen. De Staat kan bijvoorbeeld regels stellen om ernstige en langdurige conflicten binnen partijen te kunnen beëindigen. Het is echter niet de rol van de Staat om erop toe te zien dat een partij de eigen statuten of reglementen strikt naleeft.⁵⁷ EHRM 12 april 2011, appl.nr. 12976/07 (Republican Party of Russia/Rusland), par. 87.

Ten aanzien van de financiering van politieke partijen bestaan wel wettelijke regels. Vanwege het grote belang van politieke partijen voor het goede functioneren van de democratie hebben zij, onder voorwaarden, recht op subsidiëring van hun kernactiviteiten door de staat. Daarnaast kunnen zij middelen uit andere bronnen trachten te verwerven. Een gevaar dat is verbonden aan particuliere giften is dat die giften mogelijkerwijs worden gedaan met de wens of verwachting dat de gever via de partij invloed verkrijgt op te nemen overheidsbeslissingen, en zo kan proberen die beslissingen voor hem gunstig te doen uitvallen. Dat zou een ongewenste beïnvloeding van democratische processen zijn. Essentieel is daarom dat de financiën van partijen transparant zijn, zodat helder is welke belangen meespelen en ongewenste beïnvloeding voorkomen kan worden. De regels hieromtrent zijn vervat in de Wet financiering politieke partijen (Wfpp),⁵⁸ Wet houdende regels inzake de subsidiëring en het toezicht op de financiën van politieke partijen, wet van 7 maart 2013, Stb. 2013, 93. waarin niet alleen de verstrekking van subsidies wordt geregeld, maar ook de financiële transparantie, met inbegrip van middelen uit particuliere bronnen, en een toezichtsmechanisme om misbruik te voorkomen. Regels omtrent de interne organisatie van partijen zijn ook daarin echter niet opgenomen.

Politieke partijen zijn ten slotte, net als andere verenigingen in de zin van artikel 8 Grondwet, onderworpen aan het algemene regime van repressief toezicht (zie hierboven, par. 4). Een politieke partij die een bedreiging vormt voor de fundamenten van de democratische rechtsstaat, kan ontbonden en verboden worden. Vanwege de centrale rol van politieke partijen in de vertegenwoordigende democratie moet daartoe niet te snel worden overgegaan. Een politieke partij moet immers de kans krijgen ook impopulaire standpunten van wellicht een beperkte minderheid in de samenleving uit te dragen; het behoort juist tot het wezen van de democratie dat dergelijke minderheden de ruimte krijgen om hun stem te laten horen in het politieke debat, voor hun opvattingen steun te verwerven en wellicht zelf uit te groeien tot een meerderheid.

In Nederland is de rechter in ruim honderd jaar viermaal overgegaan tot het verbieden en ontbonden verklaren van een politieke partij of beweging, op basis van uiteenlopende wettelijke bepalingen. In 1893 werd de revolutionair-socialistische Sociaal-Democratische Bond van Ferdinand Domela Nieuwenhuis verboden, omdat de partij onwettige middelen hanteerde om haar doelstellingen te bereiken. Domela Nieuwenhuis en de zijnen vervolgden hun werkzaamheden na dat verbod overigens binnen een nieuwe beweging, de Socialistenbond. Vlak na de Tweede Wereldoorlog, in 1945, werd de Nationaal-Socialistische Beweging (NSB) verboden verklaard en werden meerdere leden veroordeeld wegens in oorlogstijd gepleegde misdrijven. In 1956 ontbond en verbood de Hoge Raad de Nationaal Europese Sociale Beweging, opgericht door Paul van Tienen, een voormalig commandant van de Waffen-SS, wegens het uitdragen van neonazistische ideeën. In 1995 kwam de Rechtbank Amsterdam mede op grond van artikel 140 Sr tot een veroordeling van bestuursleden van Centrumpartij ‘86 (CP’86); dit vonnis werd door de Hoge Raad bevestigd en op 18 november 1998 volgde een verbodenverklaring van de partij zelf.⁵⁹ www.annefrank.org/ond_upload/Downloads/CP86arrest1998.pdf.  CP’86 was op dat moment door interne twisten en leegloop al feitelijk uit elkaar gevallen, maar de officier van justitie achtte het opportuun de vordering desondanks door te zetten, omdat een verbodenverklaring een signaal zou zijn dat dergelijke organisaties aangepakt zouden worden.

Ook andere landen kennen het instrument van een partijverbod. In Duitsland bijvoorbeeld werden enkele jaren geleden pogingen gedaan om de Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), een neonazistische partij, te verbieden, maar tot op heden is dat niet gelukt.⁶⁰ Bundesverfassungsgericht, 17 januari 2017, 2 BvB 1/13, ECLI:DE:BVerfG:2017:bs20170117.2bvb000113. Eerder werden wel de Sozialistische Reichspartei Deutschlands en de Kommunistische Partei Deutschlands verboden.⁶¹ Daarnaast werd overigens een groot aantal verenigingen verboden die geen politieke partij waren (ca. 250), vaak vanwege rechts-extremistische of neonazistische sympathieën.  Ook in Turkije zijn de afgelopen jaren meerdere partijen verboden door het Constitutionele Hof: onder meer de Communistische Partij, de Socialistische Partij en de Özdep-partij. Deze partijen werden vooral verboden omdat zij het recht op zelfbeschikking van de Koerdische bevolkingsgroep (tussen 7 en 11 procent van de Turkse bevolking)⁶² www.armandsag.nl/interviews/Koerden%20in%20Turkije.html.  nastreefden en daarmee de (grondwettelijk gegarandeerde) eenheid van de Turkse staat bedreigden. Deze verboden werden buiten Turkije bekritiseerd, omdat er geen sprake zou zijn van een werkelijke dreiging voor de democratie. In alle drie de genoemde gevallen heeft het EHRM Turkije veroordeeld wegens schending van artikel 11 van het EVRM.⁶³ EHRM 30 januari 1998, appl.nr. 19392/92, RJ&D ECHR 1998-I (United Communist Party of Turkey e.a./Turkije); EHRM 25 mei 1998, appl.nr. 21237/93, RJ&D ECHR 1998-III, 75, NJCM-Bulletin 1998, p. 925 (Socialist Party e.a./Turkije); EHRM 8 december 1999, appl.nr. 23885/94, RJ&D ECHR 1999-VIII (Freedom and Democracy Party (ÖZDEP)/Turkije).  In 2009 werd de DTP, de enige erkende pro-Koerdische partij in het Turkse parlement, verboden.⁶⁴ Http://hrbrief.org/2010/02/turkish-constitutional-court-bans-kurdish-political-party/.  De Europese Unie uitte daarna haar zorg over het in haar ogen te lichtvaardig gebruik van het verbodsinstrument en riep de Turkse overheid op tot aanpassing van de relevante wetgeving.⁶⁵ www.se2009.eu/en/meetings_news/2009/12/11/presidency_statement_on_the_closure_of_democratic_society_party_dtp_in_turkey.html.

Het bekendste partijverbod betreft de Turkse Refah-partij, vooral omdat het EHRM het verbod dat door het Turkse Constitutionele Hof was uitgesproken in dit geval wél aanvaardbaar achtte. Na de parlementsverkiezingen van 1996 werd de Refah Partisi (de Welzijnspartij) de grootste partij in het Turkse parlement en lid van de coalitieregering-Erbakan. In 1998 werd de partij verboden door het Constitutionele Hof, omdat zij de Islam een voorname rol in het politieke en publieke leven in Turkije wilde geven, wat een schending van het seculiere karakter van de Turkse staat zou betekenen. Het EHRM achtte het verbod in 2003 gerechtvaardigd, onder meer vanwege de onverenigbaarheid van de door Refah-kopstukken geuite Islamistische ideeën – waaronder de invoering van elementen van de Sharia – met democratische en rechtsstatelijke beginselen. Verder speelde mee dat gevreesd werd dat de realisering daarvan met geweld gepaard zou kunnen gaan, en dat de partij gestaag maar zeker zoveel aanhang kreeg dat een reële kans bestond dat zij op afzienbare termijn een absolute meerderheid in het parlement zou verkrijgen. De partij zou dan in de positie verkeren om haar aan de democratie vijandige voornemens daadwerkelijk en dwingend te realiseren, waarmee naar het oordeel van het EHRM een onomkeerbaar einde zou komen aan de democratie in Turkije.⁶⁶ Http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001-60936.

In een uitspraak over het verbod van de Republican Party of Russia uit 2011 geeft het EHRM aan dat een onmiddellijk verbod zeer drastisch is en alleen gerechtvaardigd kan zijn in de ernstigste zaken. Het Hof noemt als factoren het gebruik van illegale of ondemocratische methodes om de doelstellingen van de partij te realiseren, geweldgebruik en het nastreven van doelstellingen die racistisch zijn of de rechten van anderen teniet doen.⁶⁷ EHRM 12 april 2011, appl.nr. 12976/07 (Republican Party of Russia/Rusland), par. 103.

In deze kwesties is een lastig dilemma scherp zichtbaar: onder welke voorwaarden mag een partij die met democratische middelen brede steun verwerft op ondemocratische wijze uit politiek en samenleving worden geweerd, om de democratie zelf tegen die partij en haar plannen te beschermen? Moet een gezonde democratie niet bestand zijn tegen bewegingen die er ‘verkeerde’ ideeën op nahouden? Juist in een democratie moeten verwerpelijke standpunten worden bestreden met debat, niet met repressie; een rechtsstaat beschermt juist de rechten van andersdenkende minderheden tegenover een regerende meerderheid. In essentie gaat het hier om het vraagstuk van de ‘militant democracy’:⁶⁸ Zie hierover o.a.: P. Macklem, Militant Democracy, Legal Pluralism, and the Paradox of Self-Determination, University of Toronto, Legal Studies Research Paper No. 05-03, te vinden op: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=702465. De term ‘militant democracy’ is van Karl Loewenstein; zie van deze auteur: ‘Militant Democracy and Fundamental Rights’, The American Political Science Review 1937, nr. 3, p. 417-432.  hoe beschermt een democratie zichzelf tegen activiteiten die haar goede functioneren en voortbestaan bedreigen?

De ‘Venice Commission’, voluit geheten ‘European Commission for Democracy through Law’, een adviesorgaan van de Raad van Europa op het gebied van constitutionele vraagstukken, stelde in 2000 richtlijnen vast over de toepassing van partijverboden. Daarin is vastgelegd dat het streven naar vreedzame verandering van de constitutionele orde legitiem is, en dat een partijverbod alleen gerechtvaardigd is wanneer geweld als instrument om die verandering te bewerkstelligen wordt gebruikt of aangeprezen. Een verbod dient zeer terughoudend te worden toegepast, nadat is vast komen te staan dat minder ingrijpende maatregelen niet zouden volstaan.⁶⁹ Guidelines on prohibition and dissolution of political parties and analogous measures, Doc. CDL-INF(2000)1, te vinden op: www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-INF(2000)001-e.aspx.

De ervaringen uit het recente verleden leren dat er in elk geval een ‘bottom line’ is: het afschaffen van de democratie, zelfs als dat met democratische middelen gebeurt, is een beslissing die onomkeerbaar is, aangezien dan de rechten van andersdenkenden niet langer gewaarborgd zijn en minderheden binnen de bestaande ordening niet langer de ruimte krijgen een meerderheid voor hun opvattingen te winnen. Dat mag en moet worden voorkomen, door de rechter desnoods, als de kiezer het niet doet.⁷⁰ Zie hierover ook J.-W. Sap, ‘Politieke verenigingsvrijheid is geen vrijkaartje’, in: H.M.L. Frons & T.J. van der Ploeg (red.), De vrijheid van vereniging in Nederland, Utrecht: Lemma 2000, p. 39-61.

Bijzondere verhoudingen

Bepaalde groepen personen bevinden zich in een bijzondere positie wat betreft de uitoefening van grondrechten. Dat geldt bijvoorbeeld voor ambtenaren en voor militairen: zij zijn in overheidsdienst werkzaam, geven feitelijk gestalte aan het optreden van de overheid en worden door andere burgers als de vertegenwoordigers van die overheid gezien. Het kan daarom nodig zijn om met het oog op een goede vervulling van hun functie (onder meer) de verenigingsvrijheid te beperken. Artikel 11 EVRM bijvoorbeeld vermeldt in het tweede lid uitdrukkelijk de mogelijkheid tot het opleggen van beperkingen in de uitoefening van het verenigingsrecht aan leden van de krijgsmacht, politie⁷¹ Zie o.a. EHRM 20 mei 1999, appl.nr. 25390/94, NJCM-Bulletin 1999, p. 795 (Rekvényi/Hongarije), p. 795.  en ambtenaren van de Staat;⁷² Zie bijv. EHRM 17 februari 2004, appl.nr. 39748/98 (Maestri/Italië).  artikel 22 IVBPR noemt in dat verband leden van de strijdmacht en van politie (maar niet ambtenaren). De Grondwet vermeldt deze categorieën niet, maar laat het aan de wetgever om hieromtrent regels te stellen. De Ambtenarenwet 2017 (art. 10) maakt het mogelijk ambtenaren (onder meer) te verbieden lid te zijn van bepaalde verenigingen indien een goede uitoefening van hun functie of het goede functioneren van de openbare dienst dat vereist. De bepaling zondert daarbij wel het lidmaatschap van geregistreerde politieke partijen en van vakverenigingen uit. Artikel 12a van de Militaire ambtenarenwet kent een grotendeels gelijkluidende bepaling voor het personeel van de krijgsmacht.

Ook gedetineerden hebben een bijzondere verhouding tot de overheid in het licht van de uitoefening van grondrechten; aan hen is immers rechtens de bewegingsvrijheid ontnomen en dat maakt uitoefening van verschillende vrijheidsrechten problematisch. Artikel 15, vierde lid, Grondwet maakt beperking van hun grondrechten – dat wil zeggen: van alle grondrechten – mogelijk voor zover de uitoefening daarvan zich niet met de vrijheidsontneming verdraagt. Dit houdt in dat gedetineerden in beginsel ook verenigingsvrijheid hebben, voor zover het regime van hun detentie dat toelaat.⁷³ HR 25 juni 1982, NJ 1983, 295, m.nt. EEA onder nr. 296.  Zie hierover meer uitgebreid het commentaar bij artikel 15 Grondwet.