Artikel 85 - Toezending wetsvoorstel EK

Behandeling van een voorstel van wet door de Eerste Kamer

Nadat een wetsvoorstel door de Tweede Kamer is aangenomen draagt de voorzitter van de Tweede Kamer er zorg voor dat het voorstel wordt toegezonden aan de voorzitter van de Eerste Kamer. Die, op zijn beurt, bevordert dat het voorstel weer naar een commissie uit die Eerste Kamer wordt gestuurd voor een vooronderzoek.¹ Zie art. 41, eerste lid, Reglement van Orde van de Eerste Kamer (RvO I). De behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer is veelal korter en eenvoudiger dan die in de Tweede Kamer. Dat heeft niet alleen te maken met de andere staatsrechtelijke positie die de Eerste Kamer in vergelijking met de Tweede Kamer inneemt, maar ook met de omstandigheid dat de Eerste Kamer het recht om wijzigingen aan te brengen in wetsvoorstellen mist (zie ook nr. 2). Na een schriftelijke of mondelinge voorbereiding door een commissie volgt de plenaire behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer. Na afloop van het plenaire debat wordt meestal meteen de eindstemming over het voorstel gehouden. Voor begrotingshoofdstukken kan de voorzitter een vereenvoudigde behandeling voorstellen: na de commissiebehandeling kunnen die begrotingshoofdstukken dan als hamerstuk door het plenum van de Eerste Kamer worden behandeld, onder het voorbehoud dat later een beleidsdebat in verband met de begroting plaatsvindt.² Zie art. 54 RvO I.

De verdediging van wetsvoorstellen die door de regering zijn ingediend geschiedt op dezelfde wijze als bij de behandeling in de Tweede Kamer. In beginsel zijn het de ondertekenende bewindslieden die de verdediging voeren. Voor wetsvoorstellen die hun oorsprong vinden in een initiatief van (leden van) de Tweede Kamer ligt dat wat lastiger. Artikel 85 Grondwet laat het aan de Tweede Kamer zelf over te bepalen welke van de leden aangewezen zullen worden om een initiatiefvoorstel in de Eerste Kamer te verdedigen. Meestal zullen dat de initiatiefnemers zelf zijn, maar het kan nodig zijn dat, doordat er bijvoorbeeld verkiezingen zijn geweest en de oorspronkelijke initiatiefnemers niet zijn herkozen, de Tweede Kamer anderen dan de oorspronkelijke initiatiefnemers aanwijst.³ Zie art. 116 RvO II.

De novelle

De Eerste Kamer behandelt een wetsvoorstel ‘zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden’. De Eerste Kamer ontbeert het recht van amendement dat de Tweede Kamer heeft en kan dus formeel geen wijzigingen meer aanbrengen in een voorstel van wet waarmee de Tweede Kamer zich akkoord heeft verklaard. De Eerste Kamer kan een wetsvoorstel slechts aannemen of verwerpen. De Eerste Kamer legt zich echter niet altijd zonder meer neer bij die keuze. Soms wordt aangedrongen op een zogenoemde novelle, dat wil zeggen een door de regering aan te brengen wijziging in een wetsvoorstel dat reeds door de Tweede Kamer is aangenomen. Zo’n wijziging die de regering na de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer indient, behoeft een advies van de Raad van State en moet ook door de Tweede Kamer weer worden behandeld en aanvaard. Een novelle kan, omdat zij een door de Tweede Kamer aanvaard maar nog niet bekrachtigd wetsvoorstel wijzigt, tot aan het moment van de bekrachtiging (zie art. 87 Grondwet) worden ingediend.

De algemene doelstelling van een novelle is te voorkomen dat een wetsvoorstel kracht van wet verkrijgt in weerwil van de wensen van een van de Kamers of de regering. Indiening van novellen vindt dan ook om allerlei redenen plaats en zeker niet alleen omdat een meerderheid van de Eerste Kamer zich niet in het voorstel kan vinden. Sommige novellen betreffen bijvoorbeeld de rectificatie van min of meer ernstige zetfouten in de tekst van het wetsvoorstel zoals dat aan de Eerste Kamer is toegezonden, andere novellen zijn weer het product van eigen voortschrijdend inzicht aan de kant van de regering. Het bekendst zijn echter wel de novellen waarop de Eerste Kamer op politiek-beleidsmatige, inhoudelijke gronden bij de regering aandringt. Door te dreigen een voorstel te verwerpen kan de Eerste Kamer bijvoorbeeld de regering onder druk zetten om alsnog een wijziging door te voeren in een wetsvoorstel. Vandaar dat door sommigen over de novelle ook wel wordt gesproken als een verkapt amendement. Door via druk op de regering alsnog een wijzigingsvoorstel af te dwingen via een novelle eigent de Eerste Kamer zich in feite in verkapte zin het recht van amendement toe, dat haar constitutioneelrechtelijk niet toekomt.⁴ Zie T.C. Borman, ‘De wetgevingsprocedure bij de centrale overheid (hoofdstuk 7)’, in: S.E. Zijlstra (red.), Wetgeven; handboek voor de centrale en decentrale overheid, Deventer: Kluwer 2012, p. 332 en de daar genoemde literatuur. De vraag is echter of het zo’n vaart wel loopt en de mogelijkheid om novellen in te dienen werkelijk als een inconstitutionele praktijk moet worden beschouwd. Vast staat in ieder geval dat de Eerste Kamer zich niet op brede schaal bezondigt aan het afdwingen van novellen. Verder is het nog altijd de regering zelf die de bevoegdheid bezit om te bepalen of al dan niet een novelle wordt ingediend: de regering is constitutioneelrechtelijk niet gehouden gevolg te geven aan een novellewens van de Eerste Kamer. Bovendien moet een novelle ook de instemming van de Tweede Kamer verwerven. Daarnaast biedt een novelle vaak een praktische oplossing om uit een impasse te komen of te voorkomen dat een geheel wetsvoorstel in de Eerste Kamer strandt, hetgeen tot veel meer vertraging leidt dan de novelleweg. Zeker wanneer er sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden of zaken die niet expliciet bij de behandeling van een wetsvoorstel in de Tweede Kamer aan de orde zijn geweest, is er weinig in te brengen tegen de oplossing van de novelle.⁵ Zie P. Eijlander & W. Voermans, Wetgevingsleer, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p. 335-336. Er is wel gesuggereerd de novellepraktijk de wereld uit te helpen door de Eerste Kamer een recht van terugzending van wetsvoorstellen te verschaffen. Deze door o.a. Jurgens gedane suggestie heeft vooralsnog geen vervolg gekregen, maar is zeker weer actueel. Het probleem ervan is ook dat er mogelijk ongewenste impasses zouden kunnen ontstaan tussen de beide Kamers. Zie E. Jurgens, ‘Eerste Kamer: een recht van renvooi!’, Namens 1990, p. 27. Doordat de politieke samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer vanaf 2010 steeds verder uiteen is gaan lopen, is dat probleem al als vanzelf ontstaan. Daar doet terugzendrecht niet aan toe of af. Vandaar dat het idee van het terugzendrecht, juist als oplossing voor verschillende opstellingen van de Kamers over een voorstel, wellicht herwaardering verdient. Zie E. Jurgens & W. Voermans, ‘Eerste Kamer “revisited”’, NJB 2014, nr. 6, p. 400-401.

De oplossing van de novelle ‘wringt’ – min of meer toe-eigening van een recht dat de Grondwet juist niet voorzag voor de Eerste Kamer. De commissie-Remkes die in 2018 adviseerde over de toekomst van ons parlementaire stelsel wil daarom ook af van de novelle en deze inruilen voor een voorwaardelijk terugzendrecht, waarbij de Eerste Kamer de keuze heeft te verwerpen of – indien dat een te zwaar middel wordt geacht en de bezwaren van de Kamer via een amendering van het voorstel kunnen worden weggenomen – een voorstel ter wijziging terug te zenden naar de Tweede Kamer die dan ten finale kan beslissen.⁶ Commissie-Remkes, Lage drempels, hoge dijken, eindrapport 2018, p. 301-307.