Artikel 88 - Bekendmaking en inwerkingtreding

Bekendmaking

Het kernelement van het rechtszekerheidsbeginsel is wel dat burgers in een rechtsstaat niet gebonden kunnen worden aan rechtsnormen waarvan ze de inhoud niet kunnen kennen. In artikel 88 van de Grondwet is dit element van de rechtszekerheid geconstitutionaliseerd door de bepaling dat wetten in formele zin niet in werking kunnen treden voordat zij zijn bekendgemaakt. Dat rechtsnormen in regels en besluiten bekend moeten zijn gemaakt voordat ze in werking kunnen treden, is een vereiste dat zeker niet alleen ten aanzien van rechtsnormen in wetten in formele zin geldt. Artikel 89, tweede lid, jo. vierde lid, Grondwet bijvoorbeeld bevat eenzelfde inwerkingtredingsvoorwaarde voor algemene maatregelen van bestuur en andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, zoals bijvoorbeeld ministeriële regelingen en regelingen van zelfstandige bestuursorganen op rijksniveau. Regels met een zelfde strekking zijn ook terug te vinden in wetten als de Gemeentewet¹ Zie bijvoorbeeld art. 139 Gemeentewet. en de Provinciewet.² Zie bijvoorbeeld art. 136 Provinciewet. Ook voor besluiten in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt op grond van artikel 3:40 Awb dat ze niet in werking kunnen treden voordat ze zijn bekendgemaakt.³ Uitgangspunt bij besluiten afkomstig van een tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan (regering, minister, zelfstandig bestuursorgaan) die niet tot één of meer belanghebbenden zijn gericht (algemeen verbindende voorschriften, besluiten van algemene strekking) is dat ze worden gepubliceerd in de Staatscourant, tenzij de wet anders bepaalt (art. 3:42 Awb jo. art. 4 Bekendmakingswet). De Bekenmakingswet is zo’n wet die anders bepaalt: volgens art. 3 van die wet moeten wetten, algemene maatregelen van bestuur en koninklijke besluiten waarin algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld, niet in de Staatscourant maar in het Staatsblad worden gepubliceerd.

Rondom de intrekking van de Wet raadgevend referendum (Wrr) ontstond er discussie over de vraag of die intrekkingswet wel met terugwerkende kracht in werking kon treden, op een tijdstip gelegen dus vóór de datum van bekendmaking. Die constructie was in de intrekkingswet Wrr opgenomen om zo een onmiddellijk effect te geven aan bepalingen in de intrekkingswet en daarmee te voorkomen dat de intrekkingswet zelf aan een referendum zou kunnen worden onderworpen.⁴ W. Voermans, ‘De Catch-22 van de intrekking van de wet raadgevend referendum’, NJB 2018, afl. 11, p. 732-738. De Raad van State liet in een aparte juridische voorlichting over dit vraagstuk weten de oplossing wellicht niet elegant, maar wel juridisch effectief te vinden.⁵ Raad van State, Voorlichting betreffende het wetsvoorstel tot intrekking van de Wet raadgevend referendum, 20 februari 2018, Advies W04.18.0031/I/Vo., Bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 34854, nr. 10, par. 4 en 5.

Wetten in formele zin worden bekendgemaakt door plaatsing in het Staatsblad, zo bepaalt artikel 3 van de Bekendmakingswet. De Minister van Veiligheid en Justitie draagt zorg voor de uitgifte van het Staatsblad (art. 2, eerste lid, Bekendmakingswet). De voor de wet eerstverantwoordelijke minister zendt de wettekst, zoals die is bekrachtigd (het origineel en twee gecorrigeerde drukproeven) naar (het Bureau Kabinetszaken van) het Ministerie van Veiligheid en Justitie. In de regel duurt het vervolgens nog ongeveer acht dagen voordat de wet in het Staatsblad staat. Over het tijdstip van bekendmaking kan – in de marge – onderhandeld worden,⁶ Zie art. 5 Bekendmakingswet. indien tenminste de wettekst voldoende tijdig in het bezit van de Minister van Justitie is.⁷ Zie art. 5, tweede lid, Besluit uitgifte Staatsblad en Staatscourant. Het verantwoordelijke departement zal in samenspraak met Justitie moeten bezien welke datum van uitgifte van het Staatsblad in aanmerking komt en of een versnelde uitgifte aan de orde is.⁸ Zie nrs. 106 e.v. van het Draaiboek voor de regelgeving.

Additioneel artikel XIX geeft het model van het formulier waarmee een wet officieel wordt bekendgemaakt. Totdat daarvoor een nieuwe regeling is getroffen luidt het afkondigingsformulier nog zoals het luidde onder de Grondwet naar de tekst van 1972.

Terugwerkende kracht?

Dat een regeling niet eerder in werking mag treden dan nadat zij is bekendgemaakt verzet zich nog niet als vanzelf tegen de mogelijkheid dat een regeling, nadat zij in werking is getreden, toch terugwerkende kracht heeft. De geoorloofdheid van terugwerkende kracht is een vraagstuk dat aparte aandacht behoeft: geschreven regels verzetten zich er vaak tegen (zoals grondwettelijke en verdragsrechtelijke bepalingen) en het verschijnsel schuurt met rechtsstatelijke beginselen (zoals het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel). Toch is terugwerkende kracht niet altijd uitgesloten.

Terugwerkende kracht is in het algemeen niet mogelijk als het gaat om het scheppen van strafbare feiten of om het verhogen van de strafmaat. Dit druist in tegen artikel 16 van onze Grondwet en tegen bepalingen van internationaal recht.⁹ Met name art. 7, eerste lid, EVRM en art. 15, eerste lid, IVBP. Het verlenen van terugwerkende kracht aan regelingen die (deels) belastend zijn, is slechts in uitzonderlijke gevallen mogelijk. Zo zal het vertrouwensbeginsel naar verwachting niet geschonden zijn in het geval een bepaalde, reeds ruim van tevoren aangekondigde belastingverhoging voor een beperkte tijdsperiode terugwerkt.¹⁰ Of er al dan niet een vooraankondiging is geweest, is in dit verband van groot belang voor de geoorloofdheid. Zie over het beleid inzake terugwerkende kracht in de fiscale regelgeving Kamerstukken II 1996/97, 25212. In welke variant dan ook, terugwerkende kracht blijft op gespannen voet staan met het rechtszekerheidsbeginsel en dient om die reden steeds zo terughoudend mogelijk te worden toegepast.

Inwerkingtreding

Dat een wet is bekendgemaakt in het Staatsblad betekent daarmee nog niet altijd automatisch dat die wet dan ook op dat moment in werking treedt. Een wet of gedeelten daarvan kunnen ook op een later tijdstip in werking treden. Een vorm van uitgestelde inwerkingtreding komt nogal eens voor in de praktijk, bijvoorbeeld in gevallen waarin het gewenst is om diegenen die met de nieuwe wettelijke regeling moeten gaan werken, een overgangstermijn te gunnen waarin zij zich op de nieuwe regels kunnen instellen.¹¹ Zie Aanwijzing 5.64 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

In de praktijk komen – heel in het algemeen – drie varianten voor waarmee de wetgever de inwerkingtreding van een wet in formele zin kan regelen, te weten:

1. de wet zelf vermeldt het tijdstip van haar inwerkingtreding;¹² Welhaast vanzelfsprekend mag dit tijdstip niet later liggen dan het moment waarop het Staatsblad verkrijgbaar is. Zie ook Aanwijzing 4.16 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
2. de wet bevat een opdracht om haar inwerkingtreding geheel of gedeeltelijk bij nadere wet of bij koninklijk besluit te regelen;
3. de wet zwijgt over haar inwerkingtreding. In het geval een wet zwijgt over haar eigen inwerkingtreding geldt de ‘vangnetbepaling’ van artikel 7 van de Bekendmakingswet, die inhoudt dat de wet in zo’n geval in werking treedt met ingang van de eerste dag van de tweede kalendermaand na de datum van bekendmaking.¹³ Voor grondwetswijzigingen geldt een ander regime; die treden ingevolge art. 139 Grondwet terstond in werking nadat zij zijn bekendgemaakt. Het niet vermelden van een tijdstip voor de inwerkingtreding laat diegenen die met de wet te maken krijgen – afgezien van de ‘vangnetbepaling’ van de Bekendmakingswet – geheel in het ongewisse over de inwerkingtreding. Vandaar ook dat de Aanwijzingen voor de regelgeving bepalen dat een wet (bij voorkeur) zelf in haar inwerkingtreding voorziet.¹⁴ Zie Aanwijzing 4.14.

Vaste verandermomenten

Bedrijven en instellingen hebben nogal eens last van frequente wijziging van wet- en regelgeving gedurende het jaar. Die kunnen leiden tot extra nalevingkosten voor bijvoorbeeld aanpassing van de administratie en ICT-voorzieningen van een bedrijf. Om aan dat soort problemen enigszins tegemoet te komen is vanaf 2010 het stelsel van Vaste Verander Momenten (VVM) ingevoerd voor alle wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Binnen het kabinet zijn in dat verband twee afspraken gemaakt. Ten eerste dat er minimaal twee maanden tussen publicatie en inwerkingtreding van een regel zit en, ten tweede, dat nieuwe en gewijzigde wetten in werking treden op twee vaste verandermomenten (VVM), te weten, 1 januari of 1 juli.¹⁵ Nr. 101a Draaiboek voor de regelgeving. Zie ook Aanwijzing 4.17 uit de Aanwijzingen voor de regelgeving. Voor ministeriële regelingen zijn er vier momenten waarop ze in een jaar in werking kunnen treden. En voor regelgeving van het Ministerie van OC&W zijn 1 januari en 1 juli juist weer ingewikkelde data – daar laten ze liever regelgeving gelijk oplopen met het schooljaar in plaats van met het kalenderjaar. Er zijn vier officiële uitzonderingsgronden om af te wijken van de vaste data of de minimale invoeringstermijn, te weten: (a) buitensporige private of publieke kosten van vertragingen of vervroeging, (b) spoed- of noodregelgeving, (c) reparatieregelgeving, en (d) Europese of internationale regelgeving.¹⁶ Kamerstukken II 2009/10, 29515, nr. 309. Voorwaarde daarvoor is dan wel dat in de memorie of de nota van toelichting van een regeling duidelijk wordt gemotiveerd welke uitzonderingsgrond wordt gehanteerd en waarom. In de praktijk wordt op dit ogenblik door de departementen echter ruimhartig gebruikgemaakt van genoemde uitzonderingen.¹⁷ Zie daarover www.edwardbruheim.nl/nl/blog/2010/12/31/vaste_verandermomenten_ii.htm e.