Artikel 97 - Krijgsmacht

Taakomschrijving van de krijgsmacht

Met uitzondering van een algemene bepaling (art. 44 Grondwet (Gw)) over de ministeries zijn in de Grondwet geen aan de regering ondergeschikte diensten genoemd. Slechts één dienst is daar wel vermeld: de krijgsmacht. De krijgsmacht is geconstitueerd in artikel 97,² Bij de Grondwetsherziening van 1983 had de Eerste Kamer grote bezwaren tegen het herzieningsvoorstel waarin de krijgsmacht niet uitdrukkelijk werd genoemd. C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, bewerkt door: P.P.T. Bovend'Eert, J.L.W. Broeksteeg, B.P. Vermeulen & C.N.J. Kortmann. Deventer: Kluwer 2012, p. 196. waaruit blijkt dat het een instrument van de democratische rechtsstaat betreft.³ P.A.L. Ducheine, ‘Staatsrecht en krijgsmacht’, in: P.J.J. van der Kruit, Handboek militair recht, Breda: Nederlandse Defensie Academie 2009, 2e dr., p. 43. De artikelen 98, 99 en 99a Gw stellen kaders voor haar samenstelling, de artikelen 96 en 100 Gw doen datzelfde voor haar inzet, en artikel 97 beschrijft haar taken en relatie tot de regering.

Artikel 97 vormt een samenvoeging van onderdelen van de oude artikelen 97 en 98 van de Grondwet van 1983. Deze samenvoeging vond plaats bij een beperkte grondwetherziening van 2000. In het voormalige artikel 97 was in het eerste lid de verdedigingsplicht geformuleerd: ‘Alle Nederlanders daartoe in staat, zijn verplicht mede te werken tot handhaving van de onafhankelijkheid van het Rijk en tot verdediging van zijn grondgebied.’ Dit artikel had, naast de in het oude artikel 98 vervatte bepalingen inzake de dienstplicht, naar de heersende opvattingen al enige tijd zijn zelfstandige betekenis verloren. De in het voormalige artikel 97 opgenomen beginselverklaring over de verdedigingsplicht kwam in een wat andere vorm reeds voor in de Grondwet van 1814. Zij wekte, zoals ook bij de grondwetsherziening van 1987 werd opgemerkt,⁴ Kamerstukken II 1984/85, 19017 (R 1285), p. 7. bovendien de onjuiste suggestie dat de beginselverklaring te allen tijde een element van ons verdedigingsstelsel moet zijn, dat in beginsel aan de gehele bevolking verplichtingen tot het verrichten van militaire dienst worden opgelegd.⁵ Kamerstukken II 1996/97, 25367 (R 1593), nr. 3, p. 2.

In artikel 97, eerste lid, wordt de taakomschrijving van de krijgsmacht geformuleerd op een wijze die past bij de tegenwoordige internationale verhoudingen. De taakomschrijving van de krijgsmacht is in 2000 geactualiseerd en omvat sindsdien zowel de bescherming van nationale belangen als ook het internationale optreden. Deze omschrijving is drieledig: ten eerste de verdediging en de bescherming van de belangen van het Koninkrijk, ten tweede de handhaving van de internationale rechtsorde en ten derde de bevordering van de internationale rechtsorde.⁶ L.F.M. Besselink, ‘Geweldsmonopolie, Grondwet en krijgsmacht’, in: R. de Lange (red.), Grondwet, krijgsmacht en oorlog, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2007, p. 86. Voorts behoort de handhaving van de onafhankelijkheid en de verdediging van het Koninkrijk tot de aangelegenheden van het Koninkrijk, ingevolge artikel 3, eerste lid, sub a, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

Sommigen leggen in hun lezing van de taakomschrijving uit artikel 97 meer nadruk op het Koninkrijk, door de verdediging van het Koninkrijk en de bescherming van zijn belangen te noemen als gescheiden taken.⁷ J.W.A. Fleuren ,Tekst en commentaar Grondwet, art. 97, Deventer: Kluwer 2009; J.A. Hofman, Commentaar op artikel 97 Gw, in: Lexplicatie, Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden naar de tekst 2002, Deventer: Kluwer 2008. Aangezien deze opvatting echter uitgaat van dezelfde elementen lijkt dit verschil niet van groot praktisch belang. Van groter praktisch en principieel belang is het verschil tussen de taak ‘handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde’ en de overige taken. Uit deze bij de grondwetswijziging van 2000 toegevoegde woorden blijkt dat de defensie niet slechts een nationale zaak is. De Nederlandse krijgsmacht moet in toenemende mate gezien worden in het licht van een internationale context. De vermelding van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde brengt tot uitdrukking dat de krijgsmacht op verschillende manieren kan optreden, zoals een optreden bij internationale crisisbeheersing of bij vredesoperaties. Deze taak kan in concrete gevallen betrekking hebben op de uitvoering van maatregelen ter handhaving of herstel van de internationale vrede en veiligheid, als bedoeld in de hoofdstukken VI en VII van het Handvest van de Verenigde Naties. Sinds het uitbrengen van de ‘Defensienota 2000’ kent Defensie drie hoofdtaken, waarvan de eerste twee uit de Grondwet zijn afgeleid. Het gaat om: (1) bescherming van het eigen en bondgenootschappelijk grondgebied, met inbegrip van de Caribische delen van het Koninkrijk; (2) bevordering van de internationale rechtsorde en stabiliteit; (3) ondersteuning van civiele autoriteiten bij rechtshandhaving, rampenbestrijding en humanitaire hulp, zowel nationaal als internationaal.⁸ Kamerstukken II 1999/2000, 26900, p. 41 De tweede hier genoemde taak, en vaak daaraan gekoppeld ook de derde, wordt verricht door de zogenoemde ‘blauwhelmen’ (leden van een VN-vredesmacht) in het kader van hetgeen peacekeeping wordt genoemd.

Daarnaast dient het Noord-Atlantisch Verdrag te worden genoemd.⁹ Trb. 1951, 114. Op grond van artikel 5 van dit verdrag, dat de basis van de NAVO vormt, wordt een aanval op één of meer van de verdragspartijen beschouwd als een aanval op alle partijen. Bij de Grondwetswijziging in 2000 stelde de regering dat deze verdedigingstaak niet in de eerste plaats onder de handhaving van de internationale rechtsorde valt, maar onder de algemene verdedigingstaak.¹⁰ Kamerstukken II 1996/97, 25 367 (R 1593), nr. 3, p. 3. Mede naar aanleiding van de Russische agressie richting Oekraïne, de annexatie van de Krim en de instabiliteit in het Midden-Oosten committeerden de NAVO-lidstaten zich in 2014 aan ‘het streven naar het laten groeien van Defensie-uitgaven richting 2 procent van het bbp in 2024’.¹¹ De zogenoemde Wales Defence Investment Pledge, Kamerstukken II 2014/15, 28676, nr. 210, p. 4. Daarnaast heeft het kabinet onderstreept dat deze veranderde veiligheidssituatie leidt tot een toenemend belang van de eerste hoofdtaak.¹² Bijvoorbeeld in de Defensienota 2018, Kamerstukken II 2017/18, 34 919, p. 9, Defensievisie 2035 (2020), Kamerstukken II 2020/21, 34919, nr. 71, p. 20.

De toenmalige president van de Verenigde Staten, Trump, heeft op verschillende momenten deze zogenoemde tweeprocentnorm verbonden aan de Amerikaanse bereidheid om de Europese lidstaten te verdedigen, in een situatie waarin een beroep wordt gedaan op artikel 5. Hoewel hij later min of meer liet weten gecommitteerd te zijn aan artikel 5, heeft hij hiermee de trans-Atlantische verhoudingen onder druk gezet.¹³ Zie www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/06/09/remarks-president-trump-and-president-iohannis-romania-joint-press. Op de NAVO-top van 11 en 12 juli 2018 herbevestigden de lidstaten hun commitment aan de tweeprocentnorm.¹⁴ Kamerstukken II 2018/19, 28676, nr. 302. Artikel 97 sluit ook aan bij artikel 90 Gw en artikel 100 Gw. Wanneer de inzet van de krijgsmacht de ‘bevordering van de internationale rechtsorde’ dient, dan is er op grond van artikel 100, eerste lid, Gw een verplichting voor de regering om vooraf de Staten-Generaal te informeren. Als het gaat om andere taken van de krijgsmacht bestaat die verplichting niet.¹⁵ A. Kristic, De Staten-Generaal en de inzet van de Nederlandse Krijgsmacht. Een onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over deelname aan internationale militaire operaties, Deventer: Kluwer 2012, p. 69. Wanneer er beroep wordt gedaan op artikel 5 van het NAVO-verdrag bestaat er dus geen materieel instemmingsrecht van het parlement.¹⁶ Adviesraad Internationale Vraagstukken, De toekomst van de NAVO en Internationale Vraagstukken, Den Haag: AIV 2017, p. 20. De AIV vraagt aandacht voor deze positie van de Staten-Generaal vanwege de verslechterde veiligheidssituatie, het toenemende beroep dat op de krijgsmacht zal worden gedaan en de noodzakelijke verdieping van de Europese defensiesamenwerking. In de praktijk bestaat soms echter overlap tussen de verschillende taken.¹⁷ J. Voetelink, Militair Operationeel Recht, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2013, p. 14. Interne en externe veiligheid liggen namelijk steeds meer in elkaars verlengde, constateerden de Adviesraad Internationale Vraagstukken en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in hun adviezen over het Defensiebeleid.¹⁸ AIV, Nederland en crisisbeheersing, drie actuele aspecten (advies van maart 2004, nr. 34), Haag: AIV 2004, p. 35; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Veiligheid in een wereld van verbindingen, Een strategische visie op het Defensiebeleid, Den Haag: WRR 2017, p. 19.

In gevallen van overlap informeert de regering het parlement zo veel mogelijk conform het zogenoemde Toetsingskader 2009, dat werd opgesteld om handvatten te bieden bij de toepassing van artikel 100 Grondwet.¹⁹ Voetelink 2013, p. 13. De plaatsing van de patrioteenheden in Turkije (operatie Anatolian Protector) in 2013 was bijvoorbeeld zo’n geval.²⁰ Kamerstukken II 1999/2000, 26900, nrs. 12, Defensienota 2000, p. 41. Hoewel bij de concrete inzet van de krijgsmacht in een bepaald geval sprake kan zijn van een overlap van doelen, is de regering van mening dat het toch steeds mogelijk moet zijn om een verantwoorde keuze te maken voor een doelomschrijving.²¹ Kamerstukken II 2012/13, 32623, nr. 78, p. 1. De regering heeft kennelijk de verwachting dat zij in de praktijk wel acceptabele oplossingen zal vinden, maar de principiële vraag naar de wijze waarop de taken van artikel 97 tegen elkaar moeten worden afgewogen blijft hiermee onbeantwoord.²² AIV 2004, p. 35. Onder de bescherming van de nationale belangen vallen, naast de algemene verdedigingstaak, ook (andere) belangen van het Koninkrijk, zoals de militaire bijstandstaak op grond van artikel 58 e.v. van de Politiewet 2012, de hulpverlening door militairen aan burgers in nood, de bijstandsverlening bij rampenbestrijding, zoals watersnoodrampen en bosbranden, en andere vormen van hulpverlening. Verder is Nederland vanaf 2008 structureel betrokken bij de bescherming van koopvaardijschepen tegen piraterij voor de kust van Somalië. Om de scheepvaart te beschermen maakt de regering gebruik van speciale beveiligingsteams, zogenoemde Vessel Protection Detachments (VPD’s). Zij worden ingezet ter bescherming van transportschepen die varen voor het World Food Program (WPF) en ter bescherming van de koopvaardijschepen die varen onder de vlag van het Koninkrijk. Volgens de regering dienen VPD’s in deze operaties de bescherming van de belangen van het Koninkrijk, conform het eerste lid van artikel 97.²² AIV 2004, p. 35. Daarnaast gaf de minister aan dat deze bescherming tevens plaatsvindt ‘in het kader van de bestrijding van het universele delict van piraterij, waartoe het internationale recht van de zee staten machtigt’.²⁴ Kamerstukken II 2010/11, 32706, nr. 1. De grondwettelijke taakomschrijving van de Krijgsmacht is ook leidend voor de inzet van de krijgsmacht in het digitale domein, dat door het kabinet in 2012 erkend is als vijfde domein van militair optreden (naast land, lucht, zee en ruimte).²⁵ Kamerstukken II 2011/12, 33321, nr. 1, Defensie Cyber Strategie, p. 1. Kamerstukken II 2018/19, 33321, nr. 9, Defensie Cyberstrategie 2018, p. 12. Deze strategie vestigt in het bijzonder de aandacht op het handhaven in bevorderen van de internationale rechtsorde. Analoog aan de bescherming tegen piraterij door VPD’s kunnen cybercapaciteiten bovendien worden ingezet ter bescherming van vitale belangen in het buitenland.²⁶ P.A.L. Ducheine & K.L. Arnold, ‘Besluitvorming bij Cyberoperaties’, Militaire Spectator 2015, nr. 2 p. 67.

Oppergezag

Omdat de doelstellingen in het eerste lid van artikel 97 niet limitatief zijn bedoeld, en de krijgsmacht dus ook mag worden ingezet voor andere doeleinden dan de genoemde, is van aanzienlijk gewicht wie vervolgens politieke controle over deze inzet heeft.²⁷ Kamerstukken II 2010/11, 32706, nr. 9. Het tweede lid van artikel 97 bepaalt dat het alomvattende gezag over de krijgsmacht bij de regering berust. In deze bepaling is de term ‘oppergezag’ gehandhaafd om aan te geven dat niet is beoogd een wijziging te brengen in de bestaande verhoudingen tussen regering en krijgsmacht: de krijgsmacht opereert onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Hierin verschilt de krijgsmacht niet van andere diensten die ondergeschikt zijn aan de regering. Ook brengt deze bepaling geen wijziging in de verhouding tussen regering en Staten-Generaal.

Desalniettemin is sinds de Grondwetswijziging van 2000 onduidelijkheid ontstaan over de reikwijdte van het oppergezag. Wat daar precies onder moet worden verstaan werd in 2003 onderwerp van discussie in de Eerste Kamer. Bij de bespreking van een wetsvoorstel rees de vraag of eerder gemaakte afspraken uit het Legerkorpsverdrag met Duitsland over zogenoemde binationale wachteenheden wel in overeenstemming waren met artikel 97, tweede lid.²⁸ Besselink 2007, p. 94. De vraag die voorlag, is hoe het oppergezag van de regering over de krijgsmacht zich verhoudt tot de realiteit dat Nederlandse militairen onder bevel kunnen staan van een Duitse bevelhebber. Een ander voorbeeld is de eerder genoemde inzet van VPD’s, die vragen oproept over de rechtsmacht die de regering over hen uitoefent.²⁹ Besselink 2007, p. 107; Kamerstukken I 2002/03, 27624, R1677, nr. 207a, p. 1; Trb. 1998, 117, Legerkorpsverdrag, het gaat om artikel 10 van het verdrag. Op 19 maart 2019 heeft de Eerste Kamer overigens het wetsvoorstel Wet ter bescherming koopvaardij aangenomen, dat ook private maritieme beveiliging van Koopvaardijschepen mogelijk maakt wanneer er geen militaire bescherming door Vessel Protection Detachement mogelijk is, zie Kamerstukken II 2019/20, 34558. In het kader van artikel 97 is de vraag naar de relatie tussen de kapitein van het schip en een VPD het meest pertinent. Als gezagvoerder over het schip heeft de kapitein ook gezag over de VPD. Omdat deze schepen geen oorlogsschepen zijn, doorbreekt dit mogelijk het oppergezag van de regering. De regering heeft het standpunt ingenomen dat oppergezag niet primair in operationele zin moet worden uitgelegd, maar gaat over de beslissing om militaire operaties te beginnen en te eindigen. Vooralsnog is de vraag niet beantwoord of deze betekenis van het oppergezag ook impliceert dat de regering geen instructies in concrete gevallen kan geven aan uitgezonden militairen.³⁰ M.D. Fink & J.E.D. Voetelink, ‘De status van militaire Vessel Protection Detachments’, Militair recht 2013, afl. 2, p. 41; Voetelink 2013, p. 152.

Toch kunnen er praktische of operationele redenen bestaan om het oppergezag over te dragen. In toenemende mate zullen militairen of eenheden van de Nederlandse krijgsmacht deel uitmaken van binationale of multinationale operaties. Hierbij kan het van operationeel belang zijn om deze operaties onder het gezag van één buitenlandse bevelvoerder te laten plaatsvinden. Grondwettelijk gezien is dit ook mogelijk op grond van het derde lid van artikel 91. De beide Kamers der Staten-Generaal zullen dan de overdracht met een twee derde meerderheid van stemmen moeten goedkeuren.³¹ R. de Lange, ‘Inleiding: oorlog, krijgsmacht en Grondwet’, in: R. de Lange (red.), Grondwet, krijgsmacht en oorlog, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2007 p. 14. Hoewel het operationele bevel over eenheden van de krijgsmacht in de praktijk steeds vaker ligt bij buitenlandse bevelhebbers, blijft de eindverantwoordelijkheid voor het handelen van deze altijd bij de Nederlandse regering liggen. De regering behoudt immers steeds de mogelijkheid om troepen terug te trekken uit een operatie die onder bevel staat van een buitenlandse of internationale mogendheid.³² Besselink 2007, p. 123. In de afgelopen jaren zijn er, met betrokkenheid van Nederland, diverse initiatieven genomen om de Europese Defensiesamenwerking te verdiepen. Het gaat bijvoorbeeld om de Permanente Gestructureerde Samenwerking op Defensie en Veiligheidsgebied (PESCO), Kamerstukken II 2017/18, 50102, nr. 1791, het Europees Defensiefonds (EDF), Kamerstukken II 2017/18, 22112, nr. 2676, en het Europese interventie initiatief (E12), Kamerstukken I 21501-20, S. Het is niet ondenkbaar dat in dit verband de onduidelijkheid over de reikwijdte van het oppergezag opnieuw voorwerp van parlementair debat wordt.