Artikel 14 - Onteigening

Historische ontwikkeling

In onze rechtsorde is het eigendomsrecht een van de centrale begrippen. De regulering van het eigendomsrecht is een van de meest fundamentele onderdelen van de ordening van onze maatschappij, onder meer omdat daarmee ook de economische verhoudingen worden bepaald. Gelet op die belangrijke positie van het eigendomsrecht is het opmerkelijk dat onze Grondwet geen bepaling bevat die rechtstreeks betrekking heeft op het eigendomsrecht.

Toch heeft de grondwetgever wel de bedoeling gehad het eigendomsrecht te beschermen door in artikel 14 van de Grondwet (Gw) te bepalen dat alleen door onteigening het eigendomsrecht aan iemand kan worden ontnomen en door daarbij ook te bepalen dat die onteigening alleen onder bepaalde voorwaarden, zoals schadeloosstelling, is toegestaan.

De teksten van artikel 164 Gw 1815 en artikel 162 Gw 1840 startten nog met de bepaling dat het eigendomsrecht wordt beschermd en noemen dan vervolgens de mogelijkheden van onteigening. Deze systematiek was ontleend aan artikel 17 van de Franse Déclaration des droits de l’homme en du citoyen en de artikelen 4 en 40 van de Burgerlijke en Staatkundige Grondregels van de Staatsregeling 1798. Sinds 1848 is in de Grondwet de onteigening en schadeloosstelling centraal gesteld; dit is eigenlijk de tegenhanger van het recht op eigendom: als het eigendom wordt ontnomen, dan staat daar schadevergoeding tegenover. Daarmee kan men stellen – en ook de regering zag dat zo bij de totstandkoming van de huidige grondwettekst – dat in artikel 14 ook de betekenis van het eigendomsrecht tot uitdrukking wordt gebracht. Het grondrecht in artikel 14 omvat naast het recht op schadeloosstelling bij onteigening ook het recht op een tegemoetkoming in de schade bij beperkingen in de uitoefening van het eigendomsrecht. In dat verband vervult artikel 14 vooral een waarborg voor de burger. Het eigendomsrecht zelf is overigens wel expliciet erkend in artikel 5:1 van het Burgerlijk Wetboek.

Betekenis en functie

In artikel 14 van de Grondwet is dus impliciet de betekenis van het eigendomsrecht tot uitdrukking gebracht, maar het grondrecht dat hier regeling vindt is het recht op schadeloosstelling bij onteigening en tegemoetkoming in de schade bij beperkingen in de uitoefening van het eigendomsrecht. Door onteigening gaat de eigendom van de onteigende zaak over op een ander. Bij onteigening gaat het niet alleen om het eigendom van onroerende zaken, maar ook andere zakelijke rechten kunnen onderwerp van onteigening zijn. Zo schept artikel 6:2, eerste lid, van de Wet financieel toezicht een bevoegdheid voor de minister van Financiën om onder bepaalde voorwaarden te besluiten tot onteigening van vermogensbestanddelen van een betrokken onderneming of tot onteigening van door of met medewerking van die onderneming uitgegeven effecten.

Onteigening betekent meestal dat de eigendom van een privaat (rechts)persoon overgaat naar een publiek lichaam, maar dat hoeft niet. Het kan voorkomen dat de (rechts)persoon die het eigendom verliest, deel uitmaakt van de overheid. En er kan volgens artikel 1, tweede lid, van de onteigeningswet¹ Volgens de citeerbepaling (art. 157 van de onteigeningswet) wordt die wet zonder hoofdletter geschreven.  ook worden onteigend ten behoeve van een natuurlijk persoon of een privaatrechtelijk rechtspersoon.

In het derde lid van artikel 14 Gw wordt een regeling gegeven voor de situatie dat de eigendom niet overgaat op een ander, maar dat het onbeperkte gebruik van het eigendom wel wordt beperkt, bijvoorbeeld omdat een overheidsorgaan het eigendom vernietigt of onbruikbaar maakt of omdat (gelegitimeerde) beperkingen worden gesteld aan het gebruik van eigendom. Vooral die laatste mogelijkheid doet zich in de praktijk vaak voor: op het terrein van het omgevingsrecht worden vaak beperkingen gesteld aan de mogelijkheden om grond voor een bepaald doel te gebruiken, zoals de mogelijkheid om op die grond bebouwing te realiseren. Ook veel autonome gemeentelijke verordeningen kunnen leiden tot beperkingen van de vrijheid om het eigendom te gebruiken. In dat verband is belangrijk dat de verwijzing naar ‘bij of krachtens de wet bepaald’ in het derde lid van artikel 14 Gw is opgenomen om de regeling van schadevergoeding door de lagere overheden (krachtens autonome verordeningen) mogelijk te maken. Het derde lid van artikel 14 Gw geeft overigens geen (grond)recht op schadevergoeding bij beperkingen in het gebruik van eigendom: het regelt slechts dat als een algemeen verbindend voorschrift een schadevergoedingsregeling kent, die schadevergoedingsmogelijkheid dan voor iedereen openstaat. Toch kan hier ook wel in worden gelezen dat de grondwetgever een schadevergoedingsregeling bij beperkingen van gebruik van eigendom in het algemeen wenselijk acht.

Onteigening

De bevoegdheid tot onteigening is in Nederland in diverse wetten geregeld, maar de belangrijkste bevoegdheden tot onteigening zijn te vinden in de onteigeningswet.² Naast de onteigeningswet is dat vooral de Vorderingswet (Stb. 1962, 587). Zoals hiervoor al is opgemerkt zijn er veel bevoegdheden in een groot aantal wetten op het terrein van het omgevingsrecht, waarmee beperkingen kunnen worden gesteld aan het gebruik van eigendom, bijvoorbeeld aan het gebruik van gronden en opstallen. Typerende voorbeelden van dit soort wetgeving zijn de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer en de Erfgoedwet. Die gebruiksbeperkingen kunnen verstrekkend zijn, waardoor men zich kan afvragen of hiermee niet materieel het vrije gebruik van het eigendomsrecht zozeer wordt ingeperkt dat er niet veel verschil meer is met onteigening. Juist daarom is in dit soort wetgeving veelal voorzien in schadevergoedingsregelingen (waarover meer in de volgende paragraaf), maar die geven geen recht op (volledige) schadeloosstelling. Ook buiten het omgevingsrecht wordt soms het gebruik van eigendom beperkt. Ter illustratie wordt gewezen op het beperken van het kunnen exploiteren van mosselzaadinvanginstallaties in open water. De staatssecretaris van Economische Zaken is op enig moment de voorheen vergunningvrije mosselzaadkweek gaan reguleren in de Uitvoeringsregeling visserij. Daarmee werden de economische belangen van de bestaande mosselzaadkwekers aangetast. In een geschil daarover oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het bij dat economische belang ook om eigendom gaat. Maar het betreft hier slechts regulering en geen ontneming van eigendom. Regulering mag op zichzelf wel, maar de staatssecretaris had wel beter moeten nadenken over een acceptabele overgangstermijn en met name ook over de vraag of er geen compensatie had moet worden gegeven.³ ABRvS 21 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:809.

De onteigeningswet kent van oorsprong een systeem dat uitgaat van een tweedeling in de besluitvorming over onteigening: in de eerste fase wordt vastgesteld of de voorgenomen onteigening in het algemeen belang is en vervolgens wordt in de tweede fase de omvang van de schadeloosstelling bepaald. Die tweede fase is in de onteigeningswet opgedragen aan de burgerlijke rechter, terwijl bij de eerste fase een administratieve procedure wordt doorlopen.

Die eerste fase kan uitmonden in een nutswet, maar gebruikelijker is dat een bijzondere onteigeningstitel wordt gebruikt, zoals onteigening ten behoeve van de ruimtelijke ontwikkeling en volkshuisvesting en handhaving van de Opiumwet (titel IV), ten behoeve van wegaanleg (titel IIa) en ten behoeve van de aanleg van dijken (titel II). Het meest gebruikt is onteigeningstitel IV. Tot maart 2010 was de regeling in de onteigeningswet zo geregeld dat de eerste fase van de onteigeningsprocedure vrijwel altijd uitmondde in een besluit van een bestuursorgaan (in geval van titel IV: de gemeenteraad). Dat besluit moest vervolgens bij koninklijk besluit worden goedgekeurd. Als de Kroon de onteigening aanvaardbaar oordeelde, leidde dat tot het oordeel dat de onteigening in het algemeen belang was. In het oorspronkelijke systeem van de onteigeningswet was het de bedoeling dat de administratieve ‘algemeen belang’-verklaring niet meer ter discussie stond als de omvang van de schadeloosstelling moest worden vastgesteld. Maar nadat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens de aanvaardbaarheid van het Kroonberoep als rechtsgang inzake burgerlijke rechten en verplichtingen had afgewezen,⁴ In het bekende Benthem-arrest: EHRM 23 oktober 1985, AB 1986,1. droeg de Hoge Raad aan de burgerlijke rechter, die in de tweede fase van de onteigening een centrale rol speelt, op om ook te toetsen of het Kroonoordeel op rechtmatige wijze tot stand was gekomen.⁵ Zie HR 25 mei 1988, NJ 1988, 928.  Deze wijziging in de civiele jurisprudentie was voor veel auteurs reden om de vraag te stellen wat de meerwaarde nog was van het oordeel van de Kroon.⁶ Zie bijvoorbeeld B.S. ten Kate, ‘Het recht van de sterkste’, in: Gemeentelijke grondverwerving, Preadvies voor de Vereniging voor Bouwrecht (Publicatie nr. 28), 2000, p. 105 en de literatuurverwijzingen die daar worden gemaakt in noot 16 op die pagina.

Bij de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet op 31 maart 2010 is de eerste fase van de onteigeningsprocedure ingrijpend gewijzigd, met name door toedoen van de Eerste Kamer.⁷ Kamerstukken I 2009/10, 32127, nr. AD, p. 3 en Handelingen I 16 maart 2010, p. 22-920. In plaats van het schrappen van de Kroon in de procedure, heeft de wetgever de gemeenteraad uit de procedure geschrapt. Voortaan neemt de Kroon het onteigeningsbesluit.

Bij de titel IV-onteigening moeten de te onteigenen percelen nauwkeurig worden aangegeven in een ontwerponteigeningsplan. Belanghebbenden kunnen tegen het ontwerpplan hun zienswijze geven, waarna de vaststelling van het onteigeningsplan bij koninklijk besluit plaatsvindt. De Kroon lijkt hierbij dezelfde toetsingscriteria te hanteren als in de tijd dat de Kroon het onteigeningsplan moest goedkeuren. Tot die criteria behoort dat de onteigening in het algemeen belang moet zijn, dat het in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling moet zijn en dat de onteigening noodzakelijk en urgent is. Als de eigenaar bereid is zelf de gewenste ruimtelijke ontwikkeling te realiseren, ontbreekt de noodzaak, zo heeft de Kroon al vaak geoordeeld (de zogenoemde zelfrealisatie).⁸ Zie bijvoorbeeld KB 21 februari 2020, Stcrt. 2020, 14286. Noodzaak is er ook niet als er niet voor de onteigening is geprobeerd om de percelen minnelijk te verkrijgen. Ook na het Kroonbesluit zal via de minnelijke weg moeten worden geprobeerd het perceel te verkrijgen. Dat valt te lezen in de artikelen 17 en 78 van de onteigeningswet.

In de tweede fase van de onteigening wordt na een procedure bij de burgerlijke rechter beslist over de onteigening; als de onteigening wordt uitgesproken, wordt deze in de registers verwerkt en wordt de omvang van de schadeloosstelling vastgesteld. De burgerlijke rechter toetst sinds 1988 ook de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit dat de Kroon genomen heeft.

Naar verwachting zal per 1 januari 2022 de Omgevingswet in werking treden. Tot het grote aantal wetten dat zal opgaan in de Omgevingswet behoort ook (het grootste deel van) de onteigeningswet. In de nieuwe opzet vervallen de onteigeningstitels en is het niet meer de Kroon die een ‘algemeen belang’-verklaring afgeeft, maar neemt een bestuursorgaan een onteigeningsbeschikking, die vervolgens moet worden bekrachtigd door de bestuursrechter. In die bekrachtigingsprocedure kunnen ook bedenkingen tegen de onteigeningsbeschikking worden behandeld. Na die bekrachtiging volgt de thans al gebruikelijke procedure over de schadeloosstelling bij de civiele rechter.

Schadeloosstelling

In het civiele recht en het bestuursrecht wordt normaliter gesproken over schadevergoeding; die term heeft de grondwetgever welbewust vervangen door het begrip ‘schadeloosstelling’. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat de door de onteigening geleden schade volledig vergoed wordt. Bij beperkingen in het grondgebruik, zoals in het derde lid bedoeld, kan ook worden besloten om de schade die daardoor wordt geleden gedeeltelijk te vergoeden. Daarom wordt in het derde lid gesproken over ‘schadeloosstelling of tegemoetkoming in de schade’. De meest gebruikte regeling voor schadevergoeding bij grondgebruiksbeperkingen is artikel 6.1 Wet ruimtelijke ordening, de zogenoemde planschade. Vaak gaat het hier om schade ten gevolge van de vaststelling van bestemmingsplannen. Dat het hier om slechts gedeeltelijke schadevergoeding gaat, blijkt uitdrukkelijk uit artikel 6.2 van die wet: binnen het normaal maatschappelijk risico vallende schade blijft voor rekening van degene die stelt schade te lijden en in het tweede lid van artikel 6.2 wordt dat normaal maatschappelijk risico vastgesteld op ten minste twee procent van de inkomensderving of van de waarde van een onroerende zaak. In recente jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State wordt veelal een hoger percentage dan twee procent gehanteerd voor de omvang van het normaal maatschappelijk risico. Voor een overzicht van de planschadejurisprudentie, zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582). In de Omgevingswet, die zoals gezegd naar verwachting per 1 januari 2022 in werking gaat treden, wordt van een vast percentage van vier procent uitgegaan (zie art. 15.7, eerste lid, Omgevingswet).

Noodgevallen

Het tweede lid van artikel 14 geeft een regeling van onverwijlde onteigening in geval van nood; in zo’n geval blijven de rechten van artikel 14 weliswaar onverkort van kracht, maar hoeft niet reeds vooraf de schadeloosstelling te zijn vastgesteld. De bekendste noodsituaties zijn brand of watersnood. Als in zo’n noodsituatie ogenblikkelijke inbezitneming volstrekt noodzakelijk is, gaat de eigendom onmiddellijk over op het bestuursorgaan dat onteigent (zie bijvoorbeeld art. 73, vierde lid, onteigeningswet). In artikel 74 en verder wordt de schadeloosstelling daarna geregeld. Een voorbeeld is ook te vinden in de Deltawet grote rivieren.⁹ Zie Stb. 1995, 210. Deze wet is in 2005 ingetrokken en opgegaan in de Wet op de waterhuishouding. Deze spoedwet werd door de wetgever vastgesteld naar aanleiding van de dreigende overstromingen in de jaren negentig van de twintigste eeuw door een beperkte bergingscapaciteit van de grote rivieren. Met de spoedwet konden rivierdijkversterkingen snel en zonder al te veel procedurele rompslomp worden uitgevoerd. In artikel 5 van de Deltawet grote rivieren was een regeling opgenomen die onverwijlde inbezitneming van onroerende zaken mogelijk maakte; de schadeloosstelling werd aan de hand van de onteigeningswetsystematiek pas na de inbezitneming vastgesteld.

Verwante wetgeving

Sterk verwant met het onteigeningsrecht is de wetgeving waarin de vervreemding van een onroerende zaak aan banden wordt gelegd. Bij onteigening gaat het vaak over gronden en opstallen; het beperken van de verhandelbaarheid van gronden en opstallen wordt geregeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten. Volgens die wet is het slechts toegestaan om een onroerende zaak te vervreemden als de gemeente eerst in de gelegenheid is gesteld het desbetreffende goed te kopen (art. 10, eerste lid, Wet voorkeursrecht gemeenten). De Wet voorkeursrecht gemeenten geldt alleen voor gebieden waarop de gemeenteraad een voorkeursrecht heeft gevestigd, en dat is weer alleen mogelijk als de gronden een niet-agrarische bestemming hebben gekregen of als de gemeente in het kader van nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht. Indien tussen gemeente en verkoper onenigheid ontstaat over de te betalen prijs voor de onroerende zaak, kan de rechtbank deskundigen benoemen, die advies geven over de prijs. Daarbij moeten deze deskundigen de (politiek zeer gevoelige) waardebepalingscriteria uit artikel 40b-40f onteigeningswet toepassen. De Wet voorkeursrecht gemeenten komt terug in hoofdstuk 9 van de Omgevingswet.

Relevant verdragsrecht

Het EVRM kent slechts in artikel 1 van het Eerste Protocol een bepaling die het eigendomsrecht beschermt. In de tweede zin van deze bepaling wordt de betekenis van de bescherming wel flink gerelativeerd: ‘aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht’. Vervolgens wordt deze relativering nog verder kracht bijgezet door daaraan toe te voegen dat deze

‘op geen enkele wijze het recht aantasten, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.’

Daarmee geeft artikel 1 van het Eerste Protocol een met artikel 14 Gw vergelijkbare bescherming aan het eigendomsrecht, maar daarbij is wel belangrijk dat het eigendomsbegrip veel ruimer wordt geïnterpreteerd dan in de Nederlandse situatie.¹⁰ Zie bijvoorbeeld de vele voorbeelden in T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, ‘De betekenis van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM voor het Nederlandse recht inzake aansprakelijkheid’, Overheid en aansprakelijkheid 2002, nr. 4, p. 102 e.v.

In artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie komt een met artikel 1 van het Eerste Protocol vergelijkbare bepaling voor.¹¹ Zie bijvoorbeeld T. Barkhuysen & A.W. Basl, ‘De betekenis van het Handvest van de Grondrechten van de Europrese Unie voor het bestuursrecht’, JBPlus 2011, afl. 1, p. 3 e.v. Ook in artikel 17, eerste lid, van het Handvest wordt het eigendomsrecht erkend en beschermd tegen inbreuken, maar ook daar wordt vervolgens aangegeven dat ontneming van eigendom in het algemeen belang mogelijk is, als dat ontnemen maar tijdig gebeurt en tegen een billijke vergoeding. Het tweede lid van artikel 17 stelt dat intellectuele eigendom beschermd is. Deze bepaling gaat echter – anders dan artikel 14 Gw – niet zozeer over de mogelijkheden voor het ontnemen van dit eigendom, maar moet meer worden gezien als een erkenning van de bescherming van intellectuele eigendom als een grondrecht. In die betekenis komt dit grondrecht ook voor in enkele andere verdragen, zoals in artikel 15 Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (IVESC) en artikel 27 van de Universele Verklaring van de rechten van de mens; in die verdragen worden intellectuele en artistieke eigendom beschermd.