Artikel 35 - Buitenstaatverklaring

Buitenstaatverklaring

De Grondwet opent in artikel 35 de mogelijkheid de Koning zonder diens medewerking¹ De Koning kan ook zelf besluiten de uitoefening van zijn ambt tijdelijk neer te leggen; dit is geregeld in art. 36 Gw. buiten staat te verklaren het koninklijk gezag uit te oefenen. Daarbij wordt uitvoerig aangegeven welke procedure moet worden gevolgd (eerste en tweede lid). Het gaat hier om een ingrijpende bevoegdheid van de ministerraad en de Staten-Generaal en er moet dan ook sprake zijn van een bijzondere, objectief vast te stellen omstandigheid die de Koning het uitoefenen van zijn ambt onmogelijk maakt. Maar op welke omstandigheden doelt de bepaling nu? De Grondwet zelf geeft geen inhoudelijke criteria; de formulering ‘buiten staat zijn’ dateert al van 1814, werd zonder veel nadere uitleg in de Grondwet opgenomen en heeft alle daaropvolgende herzieningen overleefd. Niettemin mag men aannemen dat bijvoorbeeld een lichamelijke of geestelijke ziekte van de Koning ertoe aanleiding kan zijn dat de Koning ‘buiten staat is’ zijn ambt uit te oefenen.² Kamerstukken II 1980/81, 16034 (R1138), nr. 9, p. 23 (Nng II, p. 89); zie ook P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, dl. I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p. 158-160. In Nederland is het tot heden tweemaal voorgekomen dat de Koning buiten staat werd verklaard het koninklijk gezag waar te nemen. Beide keren betrof het Willem III, die wegens ziekte het koningschap niet zelf kon uitoefenen: de eerste maal tussen 3 april en 3 mei 1889 en de tweede maal tussen 29 oktober en de dag van zijn overlijden, 23 november 1890.

Ten tijde van de Grondwetsherziening van 1983 gaf de regering nog aan dat een ‘verblijf van de Koning op een zodanige plaats, dat hij niet in staat is zijn taken te vervullen’ reden zou kunnen zijn voor een buitenstaatverklaring.³ Kamerstukken II 1980/81, 16034 (R1138), nr. 9, p. 23 (Nng II, p. 89). Er valt echter geen sluitende opsomming te geven van de omstandigheden die toepassing van artikel 35 Grondwet zouden rechtvaardigen. Het kan immers gaan om volstrekt onvoorzienbare omstandigheden in uitzonderlijke situaties – te denken valt bijvoorbeeld aan een krijgsgevangenschap. Het is daarom aan de ministerraad en de Staten-Generaal gezamenlijk om te bepalen of zich een omstandigheid voordoet die maakt dat de Koning buiten staat is zijn ambt uit te oefenen.

Een bijzonder geval deed zich in 1990 voor in België. In dat jaar gaf koning Boudewijn aan grote moeite te hebben met het bekrachtigen van een wetsvoorstel betreffende de beperkte legalisering van abortus, dat sterk tegen zijn persoonlijke morele en ethische opvattingen indruiste. In overleg met de Koning zelf besloot het kabinet hem op 3 april buiten staat van regeren te verklaren. Volgens de Belgische Grondwet dienen bij buitenstaatverklaring van de Koning de beide Kamers van het federale parlement ‘dadelijk’ in een verenigde vergadering bijeen te komen, om te voorzien in het regentschap en de voogdij (art. 93). Wat het begrip ‘dadelijk’ precies betekent, is niet helemaal duidelijk. Tussen 3 april en 5 april 1990 gebeurde dat in elk geval niet, waardoor in de tussenliggende dagen noch de Koning, noch een regent het koningschap uitoefende. Dit maakte het mogelijk het betreffende wetsvoorstel zonder medewerking van het staatshoofd te passeren. Daarna, op 5 april, werd vastgesteld dat de situatie die het koning Boudewijn onmogelijk maakte te regeren, ten einde was, zodat hij de uitoefening van het koningschap kon hervatten.⁴ Zie voor een schets van de gebeurtenissen: A. Alen, Handboek van het Belgisch Staatsrecht, Antwerpen: Kluwer 1995, p. 119-120; L. Prakke, Het Huis verzopen, het Hof gepakt, de Koning ontbloot. Staatsrecht onder spanning, Amsterdam: Amsterdam University Press 1994.

In Nederland zou een dergelijk scenario niet mogelijk zijn. Er is volgens de Grondwet altijd een persoon of instantie die, vanaf het moment dat de Koning buiten staat wordt verklaard, direct het koninklijk gezag uitoefent: een regent of, als die nog niet voorhanden is, de Raad van State (zie de art. 37 en 38 van de Grondwet; zie ook hieronder, par. 2).

Artikel 35 Grondwet bepaalt verder dat de Koning de uitoefening van zijn ambt hervat wanneer de omstandigheid die hem buiten staat heeft gesteld, ten einde is en geeft aan volgens welke procedure dat dient te geschieden (derde lid). Uitgangspunt is dus dat de buitenstaatverklaring tijdelijk van aard is.⁵ Zie ook: G. Leenknegt, ‘De koninklijke weg. De grondwettelijke procedure voor een overgang van monarchie naar republiek’, in: L. Prakke & A.J. Nieuwenhuis (red.), Monarchie en Republiek (Publicaties van de Staatsrechtkring, nr. 18), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 2000. In beginsel hervat de Koning zelf de uitoefening van zijn ambt. Wanneer dat niet kan doordat de Koning na een periode van ziekte komt te overlijden, zoals koning Willem III in 1890, treedt een nieuwe Koning aan die het ambt gaat uitoefenen. Hoe lang dat kan duren, bepaalt de Grondwet niet. Een zeer langdurige, ernstige ziekte van de Koning kan ertoe leiden dat het koningschap gedurende lange tijd door een regent wordt uitgeoefend.

Ten slotte maakt de bepaling het mogelijk ‘zo nodig’ het toezicht over de buiten staat verklaarde Koning wettelijk te regelen (vierde lid). Een vorm van toezicht kan bijvoorbeeld nodig zijn wanneer de Koning vanwege een geestesziekte buiten staat is zijn ambt uit te oefenen. Dit toezicht kan in de plaats komen van curatele ingevolge titel 16 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek.

Procedurele aspecten

De procedure waarbij de Koning buiten staat wordt verklaard zijn ambt uit te oefenen, dient in gang te worden gezet door de ministerraad. Dit ligt voor de hand wanneer men bedenkt dat de ministerraad gewoonlijk de meest intensieve contacten met de Koning zal hebben – de minister-president spreekt het staatshoofd tegenwoordig wekelijks – en daardoor naar alle waarschijnlijkheid snel op de hoogte zal zijn van omstandigheden die het de Koning onmogelijk maken zijn ambt uit te oefenen. Wanneer de ministerraad vermoedt dat de Koning, door welke omstandigheid dan ook, zijn ambt niet kan uitoefenen, wordt aan de Raad van State een advies hieromtrent gevraagd.⁶ Dat de Raad van State in deze situatie adviseert, is niet zo vreemd wanneer men bedenkt dat dat orgaan het koninklijk gezag zal dienen uit te oefenen indien en zolang geen regent voorhanden zou zijn (zie art. 37 en 38 Gw). Het bericht van de ministerraad wordt, vergezeld van dat advies,⁷ De Grondwet noemt, anders dan voor 1983, geen termijn meer waarbinnen de Raad van State geacht wordt te adviseren; de grondwetgever gaat ervan uit dat de Raad van State in een dergelijke situatie terstond advies zal willen verstrekken: Kamerstukken II 1980/81, 16034 (R 1138), nr. 9, p. 22-23 (Nng II, p. 88-89). naar de Staten-Generaal gezonden, die vervolgens een verenigde vergadering beleggen.

Indien de Staten-Generaal de mening van de regering delen, verklaren zij de Koning buiten staat het koninklijk gezag uit te oefenen. Pas op het moment waarop de verklaring is bekendgemaakt, legt de Koning in juridische zin de uitoefening van zijn ambt neer, zelfs al was hij al eerder feitelijk niet meer in staat het ambt te vervullen.⁸ C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, 2de druk, Deventer: Kluwer 1987, p. 163.

De Grondwet gebruikt hier de wat onbepaalde term ‘verklaring’ en schrijft niet de wetsvorm voor. Dit is begrijpelijk omdat in dat laatste geval immers de Koning zou moeten meewerken aan de totstandkoming van de betreffende wet, terwijl zich nu juist een situatie voordoet waarin hij niet bij machte is dat te doen. Die verklaring wordt volgens artikel 35 ‘bekendgemaakt’ en ‘treedt terstond in werking’ – een op het eerste gezicht wat ongelukkige combinatie van termen. De grondwetgever heeft hier de term ‘besluit’ bewust vermeden en gekozen voor het begrip ‘verklaring’ om tot uitdrukking te brengen dat het niet in staat zijn van de Koning om zijn ambt uit te oefenen, geen resultaat is van besluitvorming door de Staten-Generaal, maar een feitelijke toestand is die slechts kan worden vastgesteld.⁹ Kamerstukken II 1980/81, 16034 (R 1138), nr. 9, p. 23 (Nng II, p. 89).

Vanaf het moment van bekendmaking en ‘inwerkingtreding’ van de verklaring, wordt het koninklijk gezag uitgeoefend door een regent. Is de vermoedelijke troonopvolger meerderjarig, dan is die van rechtswege regent (art. 37, eerste lid, onder c, en derde lid, van de Grondwet). Als er geen meerderjarige troonopvolger is die het koningschap kan uitoefenen, wordt dat waargenomen door de Raad van State, totdat bij de wet een regent is benoemd (art. 37, tweede lid, en 38 van de Grondwet). Er ontstaat dus geen vacuüm in de uitoefening van het koningschap, zoals wel het geval was tijdens de hierboven beschreven driedaagse periode waarin de Belgische Koning buiten staat van regeren was.

Het opnieuw ‘in staat verklaren’ van de Koning dient bij wet te geschieden. Dit betekent dat het voorstel daartoe bekrachtigd dient te worden door de persoon of het orgaan dat het koninklijk gezag waarneemt: de regent of de Raad van State. Met name in dat eerste geval is er een addertje onder het gras. Er kan zich, ten minste in theorie, een situatie voordoen waarin de regent, die het koninklijk gezag uitoefent, zodanig aan het ambt gehecht is geraakt dat hij of zij het regentschap niet wil neerleggen en weigert de betreffende wet te bekrachtigen. De regering gaf bij de grondwetsherziening van 1983, toen de wetsvorm voor de ‘in staat verklaring’ in de Grondwet werd opgenomen,¹⁰ Overigens eiste de Grondwet ook tussen 1848 en 1887 de wetsvorm voor de ‘in staat verklaring’, doch in 1887 werd de betreffende bepaling aangepast. zelf aan dat een dergelijk scenario mogelijk werd; niettemin besloot zij vanwege andere, voornamelijk technische, redenen toch voor de wetsvorm te kiezen.¹¹ Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 14 (Nng II, p. 20). Overigens kan, in geval van nood, ook een regent buiten staat worden verklaard het koninklijk gezag uit te oefenen (zie art. 37, vijfde lid, van de Grondwet).

Voor het toezicht over de Koning, waarover het vierde lid spreekt, is eveneens een wet nodig; de formulering van het vierde lid (‘de wet regelt…’) maakt het echter mogelijk dat de betreffende wet de bevoegdheid tot regeling van de details van het toezicht, zoals de benoeming van een curator, delegeert aan bijvoorbeeld de regering.