Artikel 36 - Tijdelijke neerlegging koninklijk gezag

Het tijdelijk neerleggen van de uitoefening van het koninklijk gezag ¹ In deze paragraaf zijn gedeelten overgenomen uit het commentaar bij dezelfde bepaling in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, 3de druk, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, eveneens van de hand van G. Leenknegt.

De Grondwet maakt het niet alleen mogelijk dat de Koning zonder diens medewerking buiten staat wordt verklaard het koningschap uit te oefenen (zie art. 35), maar bepaalt ook dat de Koning zelf kan besluiten zijn gezag tijdelijk neer te leggen. Redenen om dat te doen kunnen bijvoorbeeld zijn een slechte gezondheidstoestand of de behoefte aan een periode van rust. Koningin Wilhelmina legde tweemaal de uitoefening van het koningschap neer, beide keren wegens haar zwakke gezondheid: van 14 oktober tot 1 december 1947 en van 14 mei tot 30 augustus 1948.² Kort na de tweede periode, op 4 september 1948, deed zij troonsafstand. Haar dochter Juliana had gedurende de beide genoemde periodes van ziekte als regent het koningschap uitgeoefend. Ook andere omstandigheden kunnen aanleiding zijn om tijdelijk de uitoefening van het ambt neer te leggen. Toen de bepaling in 1922 in de Grondwet werd opgenomen, werd bijvoorbeeld nadrukkelijk rekening gehouden met de mogelijkheid dat koningin Wilhelmina een langdurige reis zou willen maken naar de overzeese gebieden van het Koninkrijk – in die tijd Nederlands-Indië, Suriname en Curaçao, waaronder destijds de zes Boven- en Benedenwindse Eilanden werden verstaan.³ F.J.A. Huart, Grondwetsherziening 1917 en 1922, Arnhem: Gouda Quint 1925, p. 40; P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, dl. I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p. 163-164. Overigens zou het tegenwoordig, gelet op de moderne communicatiemiddelen, niet langer noodzakelijk zijn daarvoor de uitoefening van het koningschap tijdelijk neer te leggen. Wetten en koninklijke besluiten worden regelmatig op een plaats buiten het Koninkrijk ondertekend. Daarvan geeft de plaats van dagtekening in het betreffende officiële stuk blijk.

Welke omstandigheden het nodig maken de uitoefening van het koningschap tijdelijk neer te leggen, beslist de regering – waarbij de wens van de Koning zelf in belangrijke mate bepalend zal zijn. De Staten-Generaal besluiten vervolgens naar aanleiding van dat voorstel. Ten minste in theorie kunnen de leden van de verenigde vergadering het wetsvoorstel amenderen, bijvoorbeeld waar het gaat om het begin en het einde van de periode van neerlegging, of ten aanzien van andere voorzieningen die in de wet moeten worden getroffen. Het voorstel zou zelfs kunnen worden verworpen, wanneer de Staten-Generaal van mening zouden zijn dat er zwaarder wegende belangen in het geding zijn dan de omstandigheden op grond waarvan de Koning de uitoefening van zijn ambt wenst neer te leggen. De kans dat dit zich zal voordoen lijkt echter klein: een Koning zal van de mogelijkheid die artikel 36 biedt niet lichtvaardig gebruik willen maken.

Procedurele aspecten

Het neerleggen van de uitoefening van het koninklijk gezag geschiedt krachtens een wet. Dat houdt in dat de betreffende wet niet noodzakelijk alle aspecten zelf regelt. Zo kunnen in een op de bedoelde wet gebaseerd koninklijk besluit de data worden vastgesteld waarop de periode van neerlegging begint en eindigt.

In elk geval moet of de wet, of een daarop gebaseerd koninklijk besluit steeds de beide data bevatten: de Koning legt de uitoefening van zijn gezag volgens artikel 36 immers slechts tijdelijk neer. Wanneer de einddatum niet vooraf zou worden vastgesteld, zou de neerlegging feitelijk neerkomen op troonsafstand.⁴ Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 15 (Nng II, p. 21). De einddatum kan evenmin in een afzonderlijk koninklijk besluit worden vastgesteld tijdens de periode van neerlegging, aangezien dat besluit dan niet door de Koning kan worden ondertekend, maar door de regent van een handtekening zou moeten worden voorzien. Dat zou in strijd zijn met artikel 36, waar wordt bepaald dat de Koning de uitoefening neerlegt en hervat krachtens een wet. De beslissing over het moment van hervatting kan niet worden overgelaten aan de regent.

Er zal daarom vooraf een inschatting moeten worden gemaakt van de duur van de omstandigheden die de Koning doen besluiten de uitoefening van zijn ambt te willen neerleggen. Wanneer na afloop van die periode zou blijken dat de Koning, bijvoorbeeld wegens ziekte, nog niet in staat is zijn ambt weer op te nemen, kan eventueel artikel 35 Grondwet worden toegepast, dat het mogelijk maakt hem zonder zijn medewerking buiten staat te verklaren. Zo’n wet komt dan wel tot stand met medewerking van de regent (zie het commentaar bij art. 35 Grondwet).

De tekst van artikel 36 sluit niet uit dat één wet wordt gebruikt om meerdere malen het koninklijk gezag neer te leggen. In 1947 en 1948 is één wet in dit kader tweemaal toegepast. De wet van 10 oktober 1947⁵ Wet houdende toepassing van art. 43 van de Grondwet, Stb. 1947, H 338; zie hierover o.a. Oud I 1967, p. 165-168. bepaalde dat koningin Wilhelmina de uitoefening van haar koninklijk gezag kon neerleggen indien haar gezondheid dat noodzakelijk maakte en liet het vaststellen van de betreffende data over aan de regering.⁶ De wet benoemde daarnaast prinses Juliana tot regent; dit was nodig omdat de Grondwet tot 1983 geen regeling voor dergelijke gevallen kende zoals nu in art. 37, derde lid, Gw is neergelegd. Daarna kwam tweemaal een koninklijk besluit tot stand waarmee zij de uitoefening van haar gezag tijdelijk neerlegde.⁷ Het KB van 11 oktober 1947, Stb. 1947, H 339, voor de periode van 14 oktober tot 1 december 1947 en het KB van 8 mei 1948, Stb. 1948, I 176, voor de periode van 14 mei tot 30 augustus 1948. Bij de behandeling van het betreffende wetsvoorstel in de verenigde vergadering van de Staten-Generaal werden over die constructie kritische vragen gesteld. Was het niet de bedoeling van de Grondwetgever geweest dat de verenigde vergadering betrokken zou zijn telkens wanneer de Koning de uitoefening van het ambt wilde neerleggen? Werd hier in feite een algemene machtigingswet ingediend, die naar believen en zonder verdere betrokkenheid van de Staten-Generaal kon worden toegepast? De regering gaf daarop toe dat de constructie weliswaar niet in strijd was met de letter van de Grondwet, maar waarschijnlijk wel met de bedoeling van de Grondwetgever van 1922. Het zou correcter zijn om telkens wanneer de Koning de uitoefening van zijn gezag wenste neer te leggen, een afzonderlijke wet tot stand te brengen.⁸ Bijl. Hand. verenigde vergadering 1947/48, 1, nr. 4.

Tijdens de periode waarin de Koning de uitoefening van het koningschap heeft neergelegd, wordt het ambt uitgeoefend door een regent. De wet of een daarop gebaseerd koninklijk besluit waarmee de uitoefening tijdelijk wordt neergelegd, hoeft sinds de Grondwetsherziening van 1983 geen regeling van het regentschap te bevatten. De Grondwet regelt sindsdien in artikel 37, derde lid, zelf een voorziening: de troonopvolger wordt, indien die meerderjarig is, op het moment van neerlegging van rechtswege regent. Wanneer er op dat moment geen meerderjarige troonopvolger is, oefent de Raad van State het koningschap uit tot bij wet een regent is benoemd (art. 38 Grondwet).