Artikel 37 - Uitoefening koninklijk gezag door regent

Het regentschap ¹ Dit commentaar is een bewerking en aanvulling van het commentaar bij dezelfde bepaling in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, 3de druk, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, eveneens van de hand van G. Leenknegt.

Wanneer om welke reden dan ook het koningschap niet door de Koning zelf kan worden uitgeoefend, wordt diens ambt in beginsel² Art. 38 Gw geeft een ‘vangnetregeling’ voor de gevallen waarin er (nog) geen regent is die het koninklijk gezag kan uitoefenen; zie het commentaar bij dat artikel. uitgeoefend door een regent. Het ambt van regent is per definitie tijdelijk van aard: de regent oefent het koninklijk gezag slechts uit tot de Koning weer in staat is zijn ambt zelf uit te oefenen, dan wel tot diens wettige opvolger de uitoefening van het koningschap kan aanvangen.

Het uitgangspunt van de grondwettelijke regeling van het regentschap is de continuïteit in de uitoefening van het koningschap. Indien de Koning zelf zijn ambt tijdelijk niet kan uitoefenen, is de vermoedelijke troonopvolger van rechtswege regent, mits die meerderjarig is (derde lid). In het geval er geen meerderjarige troonopvolger is die het koningschap tijdelijk kan waarnemen, dient bij de wet een regent te worden benoemd (tweede lid). Zo’n benoeming kan enige tijd duren; in een gunstig scenario nog altijd enkele uren tot zelfs dagen. In de tussentijd oefent de Raad van State het koningschap uit (art. 38 Grondwet). Er ontstaat bij tijdelijk onvermogen van de Koning dus geen onderbreking in de uitoefening van het koningschap.

Een regent vervangt de Koning alleen voor zover het de uitoefening van het koninklijk gezag betreft. Uitgangspunt is dat de bepalingen die het ambt van Koning ofwel het koningschap betreffen, ook voor de regent gelden, maar de regels die de persoon van de Koning betreffen niet. Als vuistregel kan daarbij worden aangehouden dat de regent de Koning kan vervangen bij het nemen van alle besluiten waarvoor een ministerieel contraseign nodig is. Daarnaast zal de regent gewoonlijk de representatieve taken van het staatshoofd waarnemen. De regels betreffende de erfopvolging, de inrichting van het koninklijk huis en de uitkeringen die de vorst ontvangt, gaan daarentegen alleen de persoon van de Koning aan en gelden dus niet ten aanzien van de regent.³ Zie hierover P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p. 170-173.

Situaties waarin een regent optreedt

Artikel 37 noemt in het eerste lid drie situaties waarin er geen erfopvolger voorhanden is die het koningschap kan vervullen op het moment dat de Koning is overleden of troonsafstand heeft gedaan: de nieuwe Koning is minderjarig (onderdeel a), de mogelijke troonopvolger is nog ongeboren (onderdeel b) of er is in het geheel geen opvolger aanwezig (onderdeel e). In deze drie situaties dient volgens het tweede lid bij wet een regent te worden benoemd. Gewoonlijk wordt hiervoor de echtgeno(o)t(e) of een naaste verwant van de Koning aangewezen. Zo heeft Emma, de tweede echtgenote van koning Willem III, diens ambt waargenomen tijdens de dagen voorafgaand aan zijn overlijden (van 20 tot 23 november 1890) en aansluitend voor haar minderjarige dochter, koningin Wilhelmina, tot 31 augustus 1898, de dag waarop zij achttien jaar werd. Tegenwoordig wordt bij het aantreden van een nieuwe Koning al spoedig voorzien in een regeling van het regentschap, zodat er direct een regent is die het koningschap kan uitoefenen zodra een van de genoemde gevallen zich zou voordoen. Kort na het aantreden van koning Willem-Alexander werd een tweetal wetten aangenomen waarin een voorziening voor een eventueel regentschap is neergelegd (zie par. 3).

Wanneer de Koning buiten staat is verklaard zijn ambt uit te oefenen, of zelf besloten heeft de uitoefening van het koningschap tijdelijk neer te leggen (eerste lid, onder c en d), kan een oplossing snel voorhanden zijn. De vermoedelijke troonopvolger wordt krachtens het derde lid van artikel 37 van rechtswege regent. Tot de grondwetsherziening van 1983 kende de Grondwet die voorziening niet. Prinses Juliana nam tweemaal de uitoefening van het koninklijk gezag waar voor koningin Wilhelmina, die van 14 oktober tot 1 december 1947 en van 14 mei tot 30 augustus 1948 om gezondheidsredenen de uitoefening van haar ambt neerlegde, maar haar regentschap moest toen nog worden vastgelegd in een wet.⁴ Wet van 10 oktober 1947, Stb. 1947, H 338; zie ook het commentaar bij art. 36 Gw.

Het is echter ook mogelijk dat de vermoedelijke troonopvolger, waarop het derde lid van artikel 37 doelt, minderjarig is of zelfs geheel ontbreekt op het moment dat de Koning ‘buiten staat’ wordt verklaard of de uitoefening van zijn ambt neerlegt. In een dergelijk geval moet er bij wet een regent worden benoemd overeenkomstig het tweede lid van artikel 37.

Opmerking verdient nog dat wanneer een troonopvolger geheel ontbreekt, dit inhoudt dat zich een situatie voordoet zoals beschreven in artikel 30, eerste lid, Grondwet. Het ligt dan voor de hand dat spoedig toepassing zal worden gegeven aan artikel 30 door een troonopvolger te benoemen. Deze zal echter niet van rechtswege regent kunnen worden krachtens artikel 37, derde lid, Grondwet, omdat deze bepaling het regentschap van rechtswege beperkt tot nakomelingen van de Koning. Wel zou in een dergelijk geval de benoemde troonopvolger bij wet kunnen worden benoemd tot regent.

Onderdeel e van het eerste lid van artikel 37 werd pas in 1983 in de Grondwet opgenomen. Indien de Koning afstand van het koningschap doet of komt te overlijden, terwijl er geen troonopvolger voorhanden is, dient te worden voorzien in het regentschap, ook wanneer nog niet is besloten omtrent de benoeming van een troonopvolger. De bedoeling hiervan is in voorkomende gevallen zo enigszins mogelijk een regent het koninklijk gezag te laten waarnemen; waarneming door de Raad van State (zie art. 38) moet volgens de regering worden gezien als een noodoplossing die alleen voor zeer korte periodes dient te worden toegepast.⁵ Kamerstukken II 1979/80, 16034 (R 1138), nr. 3, p. 15 (Nng II, p. 21).

Het vijfde lid van artikel 37 verklaart de artikelen betreffende de ‘buiten staat’-verklaring en het neerleggen van de uitoefening van het ambt van Koning van overeenkomstige toepassing op de regent. Ook de regent kan dus wegens ziekte of andere omstandigheden tijdelijk van zijn taken worden verlost en dient dan op zijn beurt te worden vervangen door een regent.

Wettelijke regelingen betreffende het regentschap

Het vierde lid van artikel 37 bepaalt dat de regent, evenals de nieuw in te huldigen Koning (zie art. 32 Grondwet), trouw zweert of belooft aan de Grondwet en zweert of belooft zijn ambt getrouw te vervullen. De wet dient volgens dat vierde lid nadere regels te geven omtrent het regentschap en kan ook een voorziening treffen voor de opvolging en vervanging van de regent. Op dit moment zijn er drie wetten die aspecten van het regentschap regelen: de Rijkswet tot benoeming van een regent voor het geval van erfopvolging door de Koning die niet de leeftijd van achttien jaar heeft bereikt,⁶ Rijkswet van 4 december 2013, Stb. 2013, 532. de Wet bepaling van de jaarlijkse uitkering aan de regent⁷ Wet van 4 december 2013, Stb. 2013, 533 en de Wet beëdiging van de regent.⁸ Rijkswet van 25 maart 1994, houdende bepalingen inzake de beëdiging van de regent, Stb. 1994, 250. De eerstgenoemde wet bepaalt dat koningin Máxima regent wordt wanneer haar echtgenoot zou komen te overlijden voordat een van de nakomelingen uit hun huwelijk meerderjarig is. In het geval dat zij afstand zou doen van het regentschap of zou komen te overlijden, is prins Constantijn regent totdat een meerderjarige opvolger van de laatste Koning beschikbaar is. De beide andere wetten leggen respectievelijk de hoogte van de jaarlijkse uitkeringen aan de regent en de bij eedaflegging door de regent uit te spreken tekst vast.