Artikel 46 - Staatssecretarissen

Historische ontwikkeling en actuele betekenis ¹ Zie tevens E.J. Janse de Jonge, ‘Artikel 46’, in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, Deventer: Kluwer 2000, p. 324-326.

Na een mislukte poging in 1937² H.A. Groeneveld, De staatssecretaris in Nederland, Deventer: Kluwer 1989, p. 5-17. is de functie van staatssecretaris in 1948 in de Grondwet opgenomen. Er bestonden twee motieven om deze functie naast die van de minister in het leven te roepen. Ten eerste zou door de aanstelling van staatssecretaris overbelasting van de minister worden voorkomen. Ten tweede werd als bijkomend voordeel gezien dat de functie van staatssecretaris een goede leerschool zou zijn voor jonge politici voor het ministerschap.³ Groeneveld 1989, p. 19-33. Beide motieven hebben echter geleid tot een gecompliceerde staatsrechtelijke constructie. Enerzijds moet de staatssecretaris de minister ontlasten en hem kunnen vervangen, maar anderzijds dient hij tegelijk onderschikt te blijven aan de minister als hoofd van het departement: ‘…onverminderd de verantwoordelijkheid van de minister’. De constructie luidt thans als volgt: intern bezien is de staatssecretaris onderminister, extern treedt hij ‘als minister’ op zowel richting het parlement als naar de samenleving, doch dit laatste onverminderd de ondergeschiktheid aan de minister en diens eigen verantwoordelijkheid op basis van artikel 42 Grondwet.⁴ Bijlage Handelingen II 1947/48, 775, nr. 6, p. 12. Dat de staatssecretaris ‘als minister optreedt’, betekent dat hij voor de vervulling van de hem toevertrouwde taken alle relevante ministeriële bevoegdheden heeft en handelt als een minister. Het betekent tegelijkertijd niet dat de staatssecretaris tevens minister (in de functie van hoofd van het ministerie of lid ministerraad) kan zijn. De verantwoordelijkheden van de staatssecretaris doen derhalve niets af aan de bevoegdheden van de minister.⁵ Bijlage Handelingen I 1950/51, 1472, p. 7 en 8. Vandaar ook dat de titel ‘onderminister’ in ons staatsrecht onbekend is gebleven.⁶ Pogingen om deze titel in te voeren zijn bij de grondwetsherziening mislukt (Nng, II, p. 197 en 361-365). Het huidige takenpakket van staatssecretarissen doet inhoudelijk overigens niet onder voor die van een minister. Juist bij het verminderen van het aantal leden van de ministerraad zoals in 2012, neemt de omvang van de portefeuille van staatssecretarissen evenredig toe.⁷ Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, zestiende druk, Deventer: Kluwer 2014, p. 524. Het kabinet Rutte II heeft acht staatssecretarissen met elk hun eigen, vaak omvangrijke, portefeuille.⁸ www.parlement.com/id/vh8lnhrogvv4/staatssecretaris.

Benoeming en ontslag

Evenals voor ministers gelden voor de staatssecretaris geen benoemingsvereisten (zie par. 2 en 3 bij art. 43 Grondwet). Ook zwijgt de Grondwet over benoemingsduur, benoemingsprocedure en de gronden voor ontslag van staatssecretarissen. Zij worden evenals ministers benoemd en ontslagen bij koninklijk besluit. De minister-president en de verantwoordelijke minister contrasigneren deze benoemingsbesluiten op basis van artikel 48 Grondwet, dat overigens alleen de handtekening van de minister-president eist. Doorgaans worden besluiten tot benoeming van één of meer staatssecretarissen genomen aan het einde van de kabinetsformatie in het overleg van de formateur en de fractievoorzitters van de partijen die een regeringscoalitie zullen aangaan. Het is een staatsrechtelijke gewoonte dat, wanneer de minister zijn functie ter beschikking stelt, de staatssecretaris dat ook doet. Zodoende krijgt de nieuwe minister de mogelijkheid om eventueel een andere persoon voor te stellen voor benoeming tot ‘zijn’ staatssecretaris.⁹ Nng, II, p. 129. Voor het overige geldt voor de staatssecretaris de vertrouwensregel in volle omvang. Dit betekent dat er op zichzelf staande redenen kunnen zijn die een staatssecretaris uit eigen beweging doen besluiten af te treden, of dat het parlement hem dwingt tot aftreden. ¹⁰ Nng, II, p. 129 en 168. Het laatste deed zich voor in september 2015 toen de positie van staatssecretaris Mansveld onder druk kwam te staan door de financiële problemen bij spoorbeheerder ProRail. Bij de presentatie van het (kritische) rapport van de parlementaire enquêtecommissie naar de Fyra-treinverbinding tussen Nederland en België op 28 oktober 2015, trekt zij haar conclusies en dient haar ontslag in. Volgens het eindrapport had zij de Tweede Kamer onjuist en onvolledig ingelicht.

Tweezijdigheid van ambt van staatssecretaris

Artikel 46 Grondwet, tweede lid, is bepalend voor de staatsrechtelijke positie van de staatssecretaris. De tweezijdigheid van het ambt laat zich als volgt omschrijven. Enerzijds treedt de staatssecretaris in de plaats van de minister op. In dit kader komen hem bevoegdheden toe welke eveneens zijn verbonden met het ministersambt. Dit komt vooral tot uiting in de bevoegdheid van de staatssecretaris om wetten en koninklijke besluiten te contrasigneren. Dit betekent vervolgens weer dat de staatssecretaris de volledige verantwoordelijkheid draagt voor alle besluiten die hij contrasigneert. Hij is dus in het verkeer met de Staten-Generaal volledig aanspreekbaar voor al zijn handelen en nalaten. Ook op de staatssecretaris rust de grondwettelijke plicht om beide Kamers van het parlement alle informatie te geven die één of meer leden verlangen (art. 68 Grondwet) en kan hij strafrechtelijk worden vervolgd door de Hoge Raad vanwege ambtsmisdrijven (art. 119 Grondwet). Ook kan de Kamer beslissen een staatssecretaris heen te zenden en de minister te laten aanblijven. Per geval dient de Kamer uit te maken welke bewindsman men hoofdverantwoordelijk acht voor zaken die de Kamer afkeurt. Ook het gebrek aan vertrouwen van de geestverwante regeringsfractie kan aanleiding zijn om als staatssecretaris op te stappen.¹¹ Zie voorbeelden in Groeneveld 1989, p. 415-421 en 430-439 .

De staatssecretaris vervangt de minister bij diens afwezigheid, zowel in de dagelijkse gang van zaken op het departement, bij voordrachten en ondertekening van besluiten, als in de beraadslagingen (niet echter eventuele stemmingen) in de ministerraad. In dit laatste ligt de beperking van het ambt van staatssecretaris. Hij kan geen volwaardig lid zijn van de ministerraad. De regering gaf al bij de herziening van de Grondwet van 1983 aan dat de tekst van het hier besproken grondwetsartikel ruimte laat voor een opwaardering van het ambt van staatssecretaris, dat wil zeggen dat hij de minister in al zijn hoedanigheden (eventueel ook met stemrecht in de ministerraad¹² Nng, II, p. 351. ) zou mogen vervangen. Wat echter niet mogelijk is, is dat hij tevens als lid van de ministerraad optreedt omdat artikel 45 Grondwet zich hiertegen verzet. Ministers worden bij tijdelijke afwezigheid vervangen door de staatssecretaris van hetzelfde ministerie voorzover en voor zolang de minister in de gelegenheid is om de staatssecretaris aanwijzingen dienaangaande te geven.¹³ Zie Besluit van 26 oktober 2017 nr. 2017001818, houdende de vervangingsregeling in geval van tijdelijke afwezigheid van een minister. Dit laatste betekent dat de staatssecretaris formeel niet direct betrokken is bij de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid omdat hij geen lid is van de ministerraad. Indirect is hij dat wel omdat hij deel uitmaakt van het kabinet en als zodanig medeverantwoordelijk is voor het gehele kabinetsbeleid. In de praktijk is hier overigens slechts sprake van een theoretisch probleem; knelpunten doen zich niet voor.

Het grondwetsartikel geeft verder in het tweede lid aan dat de staatssecretaris zijn taken uitoefent op basis van aanwijzingen van de minister. Hij is dus ondergeschikt aan de minister. Hij dient de instructies van de minister op te volgen en is alleen aan hem hiervoor verantwoordelijk. Er is sprake van een hiërarchische relatie tussen minister en staatssecretaris. De minister bepaalt op welk beleidsterrein de staatssecretaris werkzaam zal zijn.¹⁴ Besluit van 26 oktober 2017 nr. 2017001818. Art. 3 van de Wet van 25 januari 1951 (Stb. 1951, 24), houdende nadere voorzieningen in verband met de invoering van de ambten van minister zonder portefeuille en van staatssecretaris schrijft voor dat de taakomschrijving van de staatssecretaris(sen) in de Staatscourant moet worden gepubliceerd. Deze taakomschrijving wordt vastgelegd in een ministerieel besluit. Dit is mede de reden voor de regel dat de staatssecretaris niet kan aanblijven als de minister dat niet langer meer wenst.¹⁵ Een voorbeeld hiervan is het ontslag van staatssecretaris Glastra van Loon van Justitie in mei 1975 vanwege het feit dat de minister van Justitie niet langer met hem overweg kon. Zie A. Bos, Verloren vertrouwen. Afgetreden ministers en staatssecretarissen 1967-2002, Amsterdam: Boom uitgevers 2018, p. 69-85. Het komt ook voor dat een staatssecretaris tegelijk met de minister opstapt indien het eenzelfde (politiek omstreden) kwestie betreft. Zo trad zowel de minister als de staatssecretaris van Justitie, Opstelten resp. Teeven, in maart 2015 af vanwege de zogenoemde ‘bonnetjesaffaire’.¹⁶ Kamerstukken II 2014/15, 34174, nr. 1. In de praktijk echter is de relatie minister-staatssecretaris veel minder hiërarchisch dan de Grondwet aangeeft. In de meeste gevallen gaat het veeleer om goede collegiale verhoudingen en werksfeer en worden minister en staatssecretaris als bestuurlijk koppel in de politiek beschouwd.