Artikel 54 - Verkiezing Tweede Kamer

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Op het eerste gezicht is artikel 54 Grondwet vooral een ‘organisatiebepaling’ die regelt door wie de leden van de Tweede Kamer worden verkozen. De bepaling heeft echter ook een grondrechtelijk karakter: in het verlengde van artikel 4 Grondwet, dat het actief en passief kiesrecht voor leden van de algemeen vertegenwoordigende organen waarborgt, geeft het elke Nederlander vanaf de leeftijd van achttien jaar het recht om de leden van de Tweede Kamer te verkiezen. Beperkingen van het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer en uitsluiting daarvan dienen bij de wet te worden bepaald en, voor zover het gaat om uitsluiting, door de rechter uitdrukkelijk als bijkomende straf te worden opgelegd. Daarin komt het fundamentele belang van het kiesrecht tot uitdrukking.

De Grondwet kent – sinds 2008 – geen categorale uitsluitingen, ofwel groepen burgers die per definitie geen kiesrecht hebben. Zo zijn ook gedetineerden niet uitgesloten van het kiesrecht; zij brengen hun stem in beginsel uit bij volmacht.¹ Art. B6 Kieswet.  In onder meer het Verenigd Koninkrijk verliezen gedetineerden wel steeds het kiesrecht voor de duur van hun detentie. Ondanks een veroordeling wegens schending van artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM² EHRM 6 oktober 2005 (GK), appl.nr. 74025/01, ECLI:CE:ECHR:2005:1006JUD007402501, EHRC 2005, 115 (Hirst/Verenigd Koninkrijk).  houdt het Verenigd Koninkrijk vast aan deze categorale uitsluiting.³ Hierover: R. De Lange, ‘Kiesrechtuitsluiting van gedetineerden in het Verenigd Koninkrijk: een tussenstand’, TvCR 2014, nr. 1, p. 61-82. Zie verder par. 3.

Het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal komt, volgens het eerste lid van artikel 54, toe aan personen met de Nederlandse nationaliteit, die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt. Dat betekent dat het de wetgever niet is toegestaan dat recht ook toe te kennen aan niet-Nederlanders, noch aan personen jonger dan achttien jaar. De beperking tot het Nederlanderschap is in de huidige tijd van groeiende betekenis. De steeds grotere migratiestromen en de toegenomen internationale arbeidsmobiliteit hebben tot gevolg dat in Nederland grote aantallen mensen verblijven, gedurende kortere of langere tijd, die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten. Zij hebben geen kiesrecht voor het hoogste vertegenwoordigende orgaan, dat mede hun belangen geacht wordt te behartigen (zie art. 50 Grondwet).

Al bij de voorbereiding van de algehele grondwetsherziening van 1983 stelden verschillende fracties in de Tweede Kamer dat het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer ook zou moeten kunnen worden toegekend aan ingezetenen die niet de Nederlandse nationaliteit bezitten. De regering hield echter vast aan de sinds 1848 geldende eis van Nederlanderschap. Het belangrijkste argument hiervoor was dat in de Staten-Generaal vele zaken aan de orde komen waaraan internationale aspecten kleven. In dergelijke situaties kunnen de Nederlandse belangen conflicteren met de belangen van andere landen. De regering vond dat niet-Nederlanders op de besluitvorming in dergelijke zaken geen invloed behoren te hebben, ‘…omdat zij naast de verbondenheid met Nederland ook nog een binding zullen hebben met het land waarvan zij onderdaan zijn’. Er zou dan een loyaliteitsconflict kunnen ontstaan.⁴ Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 5 (Nng IIIa, p. 174). De regering voegde direct toe dat men overigens vrij was zich tot Nederlander te laten naturaliseren, waarmee men wel actief kiesrecht zou verkrijgen. Daarnaast achtte de regering actief kiesrecht voor niet-Nederlanders het meest zinvol op gemeentelijk niveau, omdat daar de specifieke belangen van allochtonen het best behartigd konden worden.⁵ Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 6 (Nng IIIa, p. 175).  Niet-Nederlandse ingezetenen hebben onder voorwaarden wel actief kiesrecht voor de verkiezing van de leden van gemeenteraden.⁶ Art. 130 Gw jo. art. B3 Kieswet; zie ook het commentaar bij art. 130 Gw. Voor niet-Nederlandse EU-burgers vloeit het recht om deel te nemen aan de gemeenteraadsverkiezingen voort uit art. 40 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

In de jaren negentig van de vorige eeuw gingen opnieuw stemmen op om bepaalde categorieën in Nederland woonachtige niet-Nederlanders ook het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer en voor Provinciale Staten toe te kennen.⁷ Zie o.a. D.J. Elzinga, ‘Uitbreiding kiesrecht niet-Nederlanders onafwendbaar’, Stcrt. 1995, 250 en J. Koopman, ‘Kiesrecht voor niet-Nederlanders: logische stap’, Migrantenrecht 1996, nr. 2, p. 40-41.  De argumenten die hiervoor werden aangevoerd, betroffen vooral het tamelijk arbitraire karakter van het onderscheid tussen het kiesrecht voor gemeenteraden en dat voor de overige vertegenwoordigende lichamen en de toenemende pluriformiteit van de Nederlandse samenleving. Met betrekking tot de uitbreiding van het actief kiesrecht voor Provinciale Staten tot niet-Nederlanders werd in 1996 een initiatiefwetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt;⁸ Kamerstukken II 1995/96, 24803, nrs. 1-3.  dat voorstel kon echter op weinig steun rekenen en werd in maart 2005 ingetrokken.⁹ Kamerstukken II 2004/05, 24803, nr. 7.

Vooralsnog geldt onverkort de eis van Nederlanderschap voor verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Deze nationaliteit moet men bezitten op de dag van de kandidaatstelling;¹⁰ Art. B1 Kieswet.  dat wil zeggen ten minste drieënveertig dagen voor de stemming.¹¹ Art. J1 Kieswet.

De Grondwet vereist niet meer dat men in Nederland woonachtig is om actief kiesrecht te hebben. Tot 1983¹² Opmerking verdient dat reeds in 1977 Nederlanders die in het buitenland in Nederlandse openbare dienst werkzaam waren, actief kiesrecht verkregen door een wijziging van de Kieswet: wet van 5 maart 1977, Stb. 1977, 113.  stelde de Grondwet wel die voorwaarde, uitgaande van de gedachte dat buiten Nederland wonende Nederlanders een te geringe betrokkenheid zouden hebben bij de Nederlandse politiek. Maar in de aanloop naar de herziening van 1983 won de overtuiging terrein dat ook buiten Nederland woonachtige Nederlanders belang konden hebben bij het Nederlandse politieke debat en de besluitvorming op nationaal niveau, bijvoorbeeld omdat hun verblijf in het buitenland van tijdelijke aard zou zijn. Daarbij maken moderne media en communicatiemiddelen het mogelijk ook in het buitenland goed op de hoogte te blijven van de situatie in Nederland. De regering achtte het daarom niet langer te rechtvaardigen de eis van ingezetenschap te stellen.¹³ Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 6 (Nng IIIa, p. 175). Art. D3 Kieswet bepaalt dat niet-ingezetenen na een schriftelijk verzoek aan burgemeester en wethouders van Den Haag worden geregistreerd als kiesgerechtigd voor de verkiezing van de Tweede Kamer; art. K7 en K8 Kieswet regelen de procedure van stemming.

Met het vervallen van de eis van ingezetenschap werd een bevoegdheid voor de wetgever in artikel 54 opgenomen om bepaalde categorieën niet-ingezetenen van het kiesrecht uit te sluiten. Dit werd met name nodig geacht om te kunnen voorkomen dat inwoners van de toenmalige Nederlandse Antillen dubbel actief kiesrecht zouden krijgen, te weten zowel voor de Antilliaanse Staten als voor de Tweede Kamer der Staten-Generaal.⁵ Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 6 (Nng IIIa, p. 175). Tegenwoordig sluit de Kieswet Nederlanders die ingezetenen zijn van Aruba, Curaçao en Sint Maarten – de drie Caribische landen in het Koninkrijk – uit van het kiesrecht voor de Tweede Kamer,  om te voorkomen dat zij kiesrecht zouden hebben voor zowel de Staten van het betreffende land als de Tweede Kamer.¹⁰ Art. B1 Kieswet.  Deze uitzondering geldt echter niet voor degenen die ten minste tien jaar ingezetene van Nederland zijn geweest.¹⁶ Art. B1, tweede lid, Kieswet.

Leeftijdsgrens

De Grondwet bepaalt sinds 1983 zelf op welke leeftijd men kiesgerechtigd wordt. In de periode tussen 1887 en 1983 gaf de Grondwet steeds de minimumleeftijd aan (aanvankelijk 23 jaar, in 1963 verlaagd tot 21 jaar en in 1972 tot 18 jaar), maar liet het aan de wetgever over hier de uiteindelijke beslissing te nemen. Tot 1946 eiste de Kieswet steeds een hogere leeftijd dan het grondwettelijk minimum; nu de Grondwet zelf vaststelt dat men op achttienjarige leeftijd kiesgerechtigd wordt, is dat niet langer mogelijk. De kiesgerechtigde leeftijd moet men overigens bereikt hebben op de dag van de stemming.¹⁷ Art. B1 Kieswet.

Uitsluiting van het actief kiesrecht

Het kiesrecht is een van de fundamentele rechten van elke burger in een democratische rechtsstaat. Maar het is ook van groot belang voor het functioneren van de hoogste staatsorganen. Dit betekent in de opvatting van de grondwetgever dat van burgers mag worden verwacht dat zij bij de uitoefening van dat recht handelen in het besef van de verantwoordelijkheid die zij daarmee dragen voor het functioneren van het staatsgezag. In dat licht is het nodig dat burgers die dat verantwoordelijkheidsbesef klaarblijkelijk missen, moeten kunnen worden uitgesloten van deelname aan het democratische proces van het kiezen van de volksvertegenwoordiging.¹⁸ Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 9 (Nng IIIa, p. 178).

Het tweede lid van artikel 54 sluit personen die veroordeeld zijn tot een hechtenis van minstens een jaar en als bijkomende straf ontzetting van het kiesrecht hebben opgelegd gekregen, uit van het kiesrecht. Voor de toepassing van deze bepaling of van de wettelijke voorschriften die er uitvoering aan geven, is altijd de tussenkomst van de rechter vereist. Daarmee is gewaarborgd dat in elk concreet geval afzonderlijk wordt beoordeeld of de zware sanctie van ontzetting van het kiesrecht gerechtvaardigd is.¹⁹ Hier zij echter gewezen op art. 15, vierde lid, Gw, dat vergaande beperkingen van alle rechten van gedetineerden, dus ook het kiesrecht, mogelijk maakt. Zie het commentaar bij die bepaling.

Voorbeelden van delicten die als bijkomende straf ontzetting van het kiesrecht kunnen meebrengen, zijn onder meer te vinden in het Wetboek van Strafrecht (Sr). Volgens artikel 106 Sr is ontzetting van het kiesrecht mogelijk bij veroordeling wegens het beramen of plegen van een aanslag tegen de Koning of de regering, bij een (poging tot) staatsgreep en bij verschillende vormen van landverraad (strafbaar gesteld in art. 92-103 Sr). De artikelen 121-124 en 129 Sr verbinden straf aan zaken als het gewelddadig verstoren van vergaderingen van vertegenwoordigende organen en het bedreigen van de voorzitter of leden daarvan; artikel 130 Sr bepaalt vervolgens dat bij veroordeling wegens een van die misdrijven één of meer van de bijkomende straffen kunnen worden opgelegd die artikel 28 van dezelfde wet vermeldt. Een daarvan is het ontzetten van het recht de leden van algemeen vertegenwoordigende organen te verkiezen.²⁰ Art. 28, eerste lid, 3º, eerste zinsnede, Sr.

Een ander voorbeeld biedt de Kieswet. De artikelen Z1 tot en met Z4 stellen onder meer de vervalsing van stembiljetten, het stemmen met valse papieren en omkoping ter verkrijging van volmachten strafbaar. Op grond van artikel Z5 van de Kieswet is ontzetting van het kiesrecht (met verwijzing naar art. 28 Sr) als bijkomende straf mogelijk.²¹ Voor een uitgebreide studie naar de relevante strafbepalingen in zowel de Kieswet als het Wetboek van Strafrecht, zie: R. de Jong (red.), Strafbepalingen in het verkiezingsproces. Ontstaan, functioneren en toekomst, Onderzoek in opdracht van de Kiesraad, Den Haag 2015.

Overigens kende de Grondwet tot 1983 meerdere categorieën uitsluitingen. Zo werden gedetineerden, personen die krachtens een rechterlijke uitspraak wilsonbekwaam waren verklaard en de beschikking of het beheer over hun goederen hadden verloren, en personen die van de ouderlijke macht of de voogdij over één of meer van hun kinderen waren ontzet, in het algemeen uitgesloten van het kiesrecht. Verder kon de wetgever het tijdelijke of blijvende verlies van het kiesrecht verbinden aan een veroordeling tot een vrijheidsstraf van meer dan een jaar, aan een veroordeling wegens bedelarij of landloperij en aan herhaalde veroordelingen wegens openbare dronkenschap.²² Art. 80, derde lid, Gw 1917.  De betreffende bepaling werd bij de grondwetsherziening van 1983 geschrapt, met uitzondering van de uitsluiting van personen die krachtens een rechterlijke uitspraak handelingsonbekwaam zijn verklaard (onder curatele gesteld); deze bleef na uitgebreide parlementaire bespreking gehandhaafd, in het tweede lid van het huidige artikel 54.²³ Kamerstukken II 1976/77, 14223, m.b.t. art. 3.1.5; zie ook het advies daaromtrent van de Kiesraad, Stcrt. 1983, 148.

In 2008 werd ook die laatste categorie geschrapt. De regering verwees ter onderbouwing onder meer naar veranderende opvattingen over het kiesrecht als zodanig en over de maatschappelijke positie van onder curatele gestelde personen.²⁴ Kamerstukken II 2005/06, 30471, nr. 3, p. 2.  De directe aanleiding was een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uit 2003, waarin de vraag aan de orde was of personen die onder curatele zijn gesteld, per definitie uitgesloten mogen worden van het kiesrecht.²⁵ ABRvS 29 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AM5435, AB 2003/463, m.nt. PJS,.  Volgens de Afdeling was een categorale uitsluiting van deze personen van het kiesrecht in het algemeen niet strijdig met artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten,²⁶ Het EHRM achtte in 2005 de categorische uitsluiting van gedetineerden in het Verenigd Koninkrijk echter wel in strijd met art. 3, Eerste Protocol, EVRM: EHRM 6 oktober 2005 (GK), appl.nr. 74025/01, ECLI:CE:ECHR:2005:1006JUD007402501, EHRC 2005, 115 (Hirst/Verenigd Koninkrijk). maar kon die uitsluiting in een concreet geval desondanks onredelijk zijn.

De regering besloot daarop de algemene uitsluiting van onder curatele gestelde personen geheel uit artikel 54 te schrappen.²⁷ Wet van 27 juni 2008 tot verandering in de Grondwet, strekkende tot het vervallen van de bepaling over het uitsluiten van wilsonbekwamen van het kiesrecht, Stb. 2008, 272. Voor de parlementaire behandeling, zie Kamerstukken 30471 (eerste lezing) en Kamerstukken 31012 (tweede lezing).  Als voornaamste argument voerde zij aan dat onder curatele gestelde personen vaak een relatief lichte geestelijke stoornis hebben. Mensen met een zwaardere stoornis worden gewoonlijk niet onder curatele gesteld, omdat zij door hun stoornis überhaupt niet deelnemen aan het maatschappelijk verkeer en vaak zijn opgenomen in een zorginstelling; zij bezitten echter wel het kiesrecht. De regering besloot daarom de ‘lichtere categorie’ onder curatele gestelde personen het kiesrecht niet langer te willen onthouden. Een toetsing door de rechter in individuele gevallen werd daarbij niet wenselijk geacht.²⁸ Kamerstukken II 2005/06, 30471, nr. 3, p. 5-7.  Daarmee hebben onder curatele gestelde personen actief (en passief) kiesrecht onder gelijke voorwaarden als andere Nederlanders.