Artikel 55 - Verkiezing Eerste Kamer

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Sinds de grondwetsherziening van 1848 wordt de Eerste Kamer gekozen langs de weg van getrapte verkiezing: de kiesgerechtigde burgers kiezen de leden van de Provinciale Staten, die op hun beurt de senatoren kiezen. Tussen 1815, het jaar waarin de Eerste Kamer in het leven werd geroepen, en 1848 werden de leden niet verkozen, maar voor het leven benoemd door de Koning. In die tijd werden de leden van de Tweede Kamer door de Provinciale Staten gekozen. Toen in 1848 de rechtstreekse verkiezing van de Tweede Kamer werd vastgelegd in de Grondwet, werd de oude wijze van verkiezing van de Tweede Kamer toegepast op de Eerste. Aan deze constructie lagen overigens niet erg fundamentele gedachten ten grondslag. Het was vooral een verlegenheidsoplossing om tegemoet te komen aan de kritiek op het functioneren van de benoemde senatoren.¹ P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 11de druk, Deventer: Kluwer 2010, p. 33 en noot 17 aldaar.

Aanvankelijk bepaalde de Grondwet dat de Provinciale Staten de leden van de Eerste Kamer kiezen, maar sinds 1922 is bepaald dat de Eerste Kamerleden worden gekozen door de leden van de Provinciale Staten. Deze aanpassing van de formulering hing samen met de invoering van de evenredige vertegenwoordiging als basis voor het kiesstelsel voor de beide Kamers. Tot dat moment vormden de provincies in feite kiesdistricten voor de Eerste Kamer, en kon een meerderheid in de staten van een provincie bepalen dat alle stemmen van de betreffende provincie op de kandidaten van één enkele partij werden uitgebracht. De huidige formulering beoogt duidelijk te maken dat elk afzonderlijk lid van de Provinciale Staten een stem uitbrengt, die wordt meegewogen bij de vaststelling van de verkiezingsuitslag.

Betrokkenheid van de Caribische openbare lichamen

Sinds 10 oktober 2010, de datum waarop drie Caribische eilanden – Bonaire, Sint Eustatius en Saba – als openbaar lichaam binnen het Koninkrijk deel zijn gaan uitmaken van het Nederlandse staatsbestel (art. 1, tweede lid, Statuut), doet zich een bijzonder probleem voor in verband met de verkiezingen voor de Eerste Kamer. De Nederlanders die op de drie eilanden wonen hebben, zoals alle andere Nederlanders, het recht vertegenwoordigd te worden in de Eerste Kamer.² Zie art. 50 Gw, alsmede art. 3, Eerste Protocol, jo. art. 14 EVRM.  Dat kan echter niet op de gebruikelijke getrapte manier: de kiesgerechtigde Nederlanders die daar wonen kiezen geen leden van Provinciale Staten, omdat de openbare lichamen niet tot een provincie behoren. Om dat probleem op te lossen was het aanvankelijk de bedoeling dat de eilandsraden van de drie Caribische openbare lichamen voortaan zouden deelnemen aan de verkiezingen voor de Eerste Kamer. De drie eilanden zouden in zoverre als provincie worden beschouwd. Daartoe werd in 2010 een bepaling in de Kieswet opgenomen (art. Ya 22);³ Wet van 17 mei 2010 tot wijziging van de Kieswet in verband met de nieuwe staatsrechtelijke positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba als openbaar lichaam binnen Nederland, Stb. 2010, 347.  de inwerkingtreding daarvan werd afhankelijk gemaakt van de afronding van de benodigde grondwetsherziening – de tekst van artikel 55 laat immers niet toe dat de eilandsraden deelnemen aan de senaatsverkiezingen.

In een wetsvoorstel tot wijziging van artikel 55 Grondwet was aanvankelijk bepaald dat de Eerste Kamer zou worden verkozen door de leden van de Provinciale Staten en de leden van de eilandsraden.⁴ Kamerstukken II 2011/12, 33131, nr. 2.  Wanneer die wijzing zou zijn doorgevoerd, zou echter een nieuw probleem zijn ontstaan: in de eilandsraden kunnen, net als in de gemeenteraden, ook niet-Nederlanders zitting hebben. Die zouden dan stemrecht verkrijgen voor de Nederlandse Eerste Kamer, hetgeen niet verenigbaar is met de overige grondwettelijke bepalingen over het kiesrecht (met name art. 4 en 129 Grondwet).⁵ Kamerstukken II 2015/16, 34341, nr. 3, p. 1. De regering diende daarom een nieuw wijzigingsvoorstel in, dat het op dat moment nog aanhangige voorstel weer beoogde te wijzigen – een mooi voorbeeld van een novelle – zodat niet de leden van de eilandsraden, maar de leden van een speciaal kiescollege zouden deelnemen aan de Eerste Kamerverkiezingen. Dit nieuwe kiescollege wordt rechtstreeks verkozen door de Nederlandse kiesgerechtigden binnen de drie openbare lichamen. Deze wijziging resulteerde in de huidige eerste volzin van het eerste lid van artikel 55: ‘De leden van de Eerste Kamer worden gekozen door de leden van Provinciale Staten en de leden van een kiescollege als bedoeld in artikel 132a, derde lid.’⁶ Stb. 2018, 58 (met rectificatie). Voor de parlementaire behandeling, zie Kamerstukken II 2015/16, 34341, nr. 2 (novelle). De regeling in de Kieswet is daaraan vanzelfsprekend aangepast: zie art. Ya 13 e.v.  In het derde lid van het nieuwe artikel 132a vindt het kiescollege voor de Eerste Kamer voor de Caribische openbare lichamen een grondwettelijke basis.

Nederlanders in het buitenland

Het tweede lid van artikel 55 werd in 2022 aan de bepaling toegevoegd (met vernummering van de oorspronkelijke tekst tot eerste lid).⁷ Wet van 6 juli 2022, houdende verandering in de Grondwet strekkende tot het opnemen van een bepaling over een door niet-ingezetenen gekozen kiescollege voor de verkiezing van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, Stb. 2022, 316. Na de hierboven geschetste wijziging van de bepaling ten behoeve van de Nederlanders die in een van de Caribische openbare lichamen wonen, verschoof de aandacht naar een tweede groep Nederlanders die geen invloed had op de samenstelling van de Eerste Kamer: Nederlanders die buiten Nederland wonen. Deze Nederlanders hadden al wel stemrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen, maar aangezien zij geen woonplaats hebben in een Nederlandse provincie, konden zij geen leden van een Provinciale Staten kiezen. Hun recht om vertegenwoordigd te zijn in de Eerste Kamer, geïmpliceerd door artikel 4 van de Grondwet, bestond dus praktisch niet. Met de wijziging van 2022 nemen ook leden van een nieuw kiescollege, rechtstreeks gekozen door Nederlanders die in het buitenland wonen, deel aan de verkiezingen voor de Eerste Kamer.⁸ Kamerstukken II, 2019/2020, 35 418, nrs. 1-3.

De wijze van verkiezing

De Eerste Kamer wordt verkozen voor de duur van vier jaren en in beginsel is die periode gekoppeld aan de zittingsduur en -periode van de Provinciale Staten.⁹ De Grondwet maakt tussentijdse ontbinding van de Eerste Kamer mogelijk, maar dat gebeurt in de praktijk niet meer. Zie ook het commentaar bij art. 52 en 64 Gw.  De verkiezing geschiedt volgens het stelsel van evenredige vertegenwoordiging (zie art. 52 Grondwet), waarbij sinds 1985 geldt dat Nederland één kiesgebied is.¹⁰ Zie het commentaar bij art. 53 Gw.

In juli 2020 diende de regering een wetsvoorstel in tot wijziging van de Grondwet, dat beoogt de wijze van verkiezen van de Eerste Kamer aan te passen. Volgens het voorstel zal voortaan elke drie jaar de helft van de Eerste Kamer worden verkozen – of preciezer, de ene keer 37 leden, de andere keer 38 – voor een periode van zes jaar. Deze andere wijze van verkiezen zou volgens de regering duidelijker maken dat de Eerste Kamer een andere, minder politieke rol heeft dan de Tweede. Het voorstel voorziet in wijziging van artikel 52, tweede lid, maar logischerwijs zal dan ook de tweede volzin van artikel 55 moeten worden geschrapt.¹¹ Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, Kamerstukken II 2019/20, 35532, nrs. 1-3. Het voorstel werd op 8 december 2020 (met een krappe meerderheid) in eerste lezing aangenomen door de Tweede Kamer; het is op dit moment aanhangig in de Eerste Kamer.

Een belangrijk element in de verkiezing van de Eerste Kamer is de weging van de stemmen die in de verschillende provincies zijn uitgebracht. Dit is nodig omdat de verhouding tussen het aantal statenleden en de bevolkingsomvang van de twaalf provincies nogal uiteenloopt. Om een evenwichtige verhouding tussen de bevolkingsgrootte van de provincies en de kracht van de in die provincies uitgebrachte stemmen te verzekeren, is in de Kieswet een mechanisme neergelegd dat de relatieve zwaarte van de uitgebrachte stemmen uitdrukt. De consequentie hiervan is dat stemmen van Statenleden in provincies met veel inwoners bij de berekening van de verkiezingsuitslag zwaarder wegen dan die van Statenleden van provincies met een kleiner aantal inwoners.

Voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag wordt eerst het aantal inwoners van elke provincie, van de drie Caribische openbare lichamen, en het aantal buitenlandse kiesgerechtigden gedeeld door het honderdvoud van het aantal leden van Provinciale Staten en de kiescolleges. Het getal dat resulteert (afgerond naar het dichtstbijzijnde gehele getal) is de zogeheten stemwaarde.¹² Art. U2 Kieswet. De stemwaarden worden voorafgaand aan de verkiezingen door de Kiesraad vastgesteld, op basis van de bevolkingsaantallen per 1 januari van het betreffende jaar, en gepubliceerd in de Staatscourant. Voor de Eerste Kamerverkiezingen van mei 2023 werden de volgende stemwaarden vastgesteld: Groningen 139, Friesland 153, Drenthe 117, Overijssel 252, Flevoland 109, Gelderland 388, Utrecht 283, Noord-Holland 537, Zuid-Holland 692, Zeeland 100, Noord-Brabant 478, Limburg 240, Bonaire 27, Sint Eustatius 7, Saba 4, Kiescollege niet-ingezetenen 20.¹³ Stcrt. 2023, 12834. Hoewel de drie Caribische openbare lichamen één kiescollege met in totaal negentien leden kiezen, wordt ten behoeve van de verkiezing van de Eerste Kamer een stemwaarde voor elk afzonderlijk openbaar lichaam gebruikt, omdat de bevolkingsaantallen sterk verschillen.

Vervolgens wordt voor elke provincie en voor het kiescollege het aantal uitgebrachte stemmen voor elke kandidaat en voor elke lijst vermenigvuldigd met de betreffende stemwaarde. De uitkomst hiervan geldt voor de vaststelling van de verkiezingsuitslag als het aantal uitgebrachte stemmen op elke kandidaat en elke lijst.¹⁴ Art. U3 en U4 Kieswet. Die aantallen worden ten slotte volgens het stelsel van evenredige vertegenwoordiging omgezet in zetelaantallen voor de Eerste Kamer.¹⁵ Art. U7 e.v. Kieswet.

Door deze wijze van verdeling van de beschikbare zetels, die is gebaseerd op relatief kleine aantallen werkelijk uitgebrachte stemmen, kan de stem van een enkel Statenlid direct gevolgen hebben voor de uiteindelijke zetelverdeling, met name wat betreft de verdeling van restzetels. Bij de Eerste Kamerverkiezingen in 2011 bracht het Noord-Hollandse D66-Statenlid Cool ongewild een ongeldige stem uit, omdat hij in het stemhokje niet met het voorgeschreven rode potlood stemde, maar met een blauwe balpen. Zijn ongeldige stem kostte D66 een zetel in de Eerste Kamer, ten gunste van de SP.¹⁶ nos.nl/artikel/244844-stem-d66-in-senaat-blijft-ongeldig.html. Bij de verkiezingen van mei 2023 stemde GroenLinks-Statenlid Fernald uit Zuid-Holland bewust niet op haar eigen partij, maar op Volt. Daardoor kreeg GroenLinks in de Eerste Kamer een zetel minder dan verwacht, en Volt één meer. Nadat de verkiezingsuitslag bekend werd, beweerde zij vooraf niet goed op de hoogte te zijn geweest van de gevolgen van haar handelen.¹⁷ Zie: https://nos.nl/artikel/2477217-dissident-groenlinks-statenlid-fernald-heeft-spijt-van-stem-op-volt.

De waarde van een enkele stem maakt ook de rol van Statenleden zonder binding met een landelijke politieke partij, en van Statenleden die overwegen bij hun keuze de eigen partijlijn te verlaten, van groot belang. Soms ondernemen landelijke partijleiders pogingen om dergelijke Statenleden te paaien met toezeggingen, in ruil voor een stem op een partijgenoot. Zo zou in 2011 het Zeeuwse Statenlid Robesin, destijds lid (en oprichter) van de Partij voor Zeeland, door minister-president Rutte zijn gevraagd op een VVD-kandidaat voor de Eerste Kamer te stemmen. In ruil daarvoor zou hij de toezegging hebben verkregen dat de Zeeuws-Vlaamse Hedwigepolder niet zou worden ontpolderd, ondanks verdragsverplichtingen tussen Nederland en Vlaanderen daartoe.¹⁸ Zie: www.nrc.nl/nieuws/2011/04/26/rutte-volstrekt-normaal-dat-ik-gesprek-voer-met-zwevend-zeeuws-statenlid; www.volkskrant.nl/archief/hedwigepolder-onder-water~a3339368/.  In antwoord op Kamervragen over de kwestie ontkende de minister-president overigens een dergelijke toezegging te hebben gedaan.¹⁹ Aanhangsel Handelingen II 2010/11, 2957.