Artikel 57 - Incompatibiliteiten

Grondwettelijke incompatibiliteiten

Wie verkozen wordt tot lid van een van de Kamers van de volksvertegenwoordiging, kan volgens artikel 57 Grondwet een aantal andere ambten niet bekleden of uitoefenen. De ratio achter de vaststelling van incompatibiliteiten is, kort gezegd, het beginsel van de scheiding van machten. De onafhankelijkheid van de centrale staatsorganen zou in sommige gevallen niet gewaarborgd zijn wanneer verschillende ambten door één en dezelfde persoon zouden worden gedragen. Dat niemand lid kan zijn van beide Kamers van de volksvertegenwoordiging is reeds omdat men slechts eenmaal lid kan zijn van de Staten-Generaal vanzelfsprekend.¹ Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 17 (Nng IIIa, p. 133); zie ook het commentaar bij art. 51 Gw.

Het tweede lid van artikel 57 geeft aan welke ambten onverenigbaar zijn met het lidmaatschap van de Staten-Generaal. Om te beginnen kan een lid van de Staten-Generaal niet tevens minister of staatssecretaris zijn. De verhoudingen in het Nederlandse parlementaire stelsel brengen, zo stelt de grondwetgever, mee dat een duidelijke scheiding tussen regering en Staten-Generaal nodig is. Voorkomen moet worden dat een discrepantie zou kunnen ontstaan tussen de opvatting van een bewindspersoon als lid van het kabinet en diens standpunten als lid van een Kamerfractie.² Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 17 (Nng IIIa, p. 134).  In landen als Engeland, waar ministers per definitie tevens parlementslid zijn, en Duitsland, waar dat meestal het geval is, is dit overigens geen probleem: een minister is gebonden aan het regeringsstandpunt. Ten aanzien van het lidmaatschap van de Raad van State is van belang dat de Raad een belangrijke adviserende rol heeft bij de totstandkoming van wetten en in voorkomende gevallen geroepen kan zijn het koninklijk gezag waar te nemen.³ Zie resp. art. 73 en 38 Gw. Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 18 (Nng IIIa, p. 134).  Voor het lidmaatschap van de Hoge Raad wordt overwogen dat de leden van dat college worden benoemd uit een voordracht, op te stellen door de Tweede Kamer (art. 118, eerste lid, Grondwet); daarnaast heeft de Hoge Raad een speciale rol bij de vervolging van ambtsmisdrijven van – onder meer – de leden van de Staten-Generaal (art. 119 Grondwet).⁴ Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 18 (Nng IIIa, p. 134).  Eenzelfde redenering gaat op voor de procureur-generaal of advocaat-generaal bij de Hoge Raad. En ten aanzien van leden van de Rekenkamer geldt opnieuw dat zij worden benoemd uit een door de Tweede Kamer op te stellen voordracht (art. 77, eerste lid, Grondwet).⁴ Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 18 (Nng IIIa, p. 134).  De onverenigbaarheid van een Kamerlidmaatschap met het ambt van Nationale ombudsman of substituut-ombudsman werd in 1999 toegevoegd, tegelijk met de verankering van de Nationale ombudsman in de Grondwet (art. 78a Grondwet).⁶ Wet van 25 februari 1999, Stb. 1999, 133.  De aard van de werkzaamheden van de Nationale ombudsman – het behandelen van klachten over het optreden van overheidsinstellingen jegens de burger – brengt mee dat deze volledig onafhankelijk van de andere organen in de staat dient te zijn.

De uitzondering van het derde lid

Op het uitgangspunt van de onverenigbaarheid van het lidmaatschap van de Staten-Generaal met het ambt van minister of staatssecretaris, wordt in het derde lid van artikel 57 een uitzondering gemaakt. De bepaling ziet vooral op de periode van kabinetsformatie na verkiezingen. Indien een minister of staatssecretaris tot Kamerlid is gekozen en wellicht ook na de vorming van een nieuw kabinet Kamerlid zal blijven, zou het voor het demissionaire kabinet ontwrichtend werken als een deel van de bewindslieden onmiddellijk zou vertrekken. Ook vanuit de Tweede Kamer bezien is zo’n keuze onwenselijk. De onderhandelingen over de vorming van een nieuw kabinet zullen immers veelal worden gevoerd door de nieuwgekozen fractievoorzitters van de verschillende politieke partijen. In veel gevallen bevinden zich daaronder tevens demissionaire bewindslieden uit het vertrekkende kabinet. Deze onderhandelaars zouden, wanneer zij gebonden zouden zijn aan de onverenigbaarheid van beide functies, moeten kiezen voor ofwel het Kamerlidmaatschap ofwel het (demissionair) ministerschap, waarmee de onderhandelingen over de kabinetsformatie bemoeilijkt zouden kunnen worden.⁷ Zie hierover A.K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformatie (diss. Amsterdam VU), Deventer: Kluwer 1978; C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 210.

Tot 1983 beperkte de Grondwet de tijdelijke verenigbaarheid van beide functies tot een periode van drie maanden na de verkiezingen.⁸ In 1977 trad daarom Dries van Agt bij ommekomst van deze drie maanden af als minister van Justitie (waarna hij werd opgevolgd door W.F. de Gaay Fortman, tevens Minister van Binnenlandse Zaken) om fractievoorzitter van het CDA te kunnen blijven in de moeizame formatiebesprekingen.  Ten tijde van de algehele grondwetsherziening werd echter vastgesteld dat een maximale tijdsduur voor de verenigbaarheid een te grote druk op het proces van kabinetsformatie zou kunnen leggen en werd gekozen voor een bepaling die geen tijdslimiet vastlegde.⁹ Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 21 (Nng IIIa, p. 136).

Anders dan tot 1983 is de tijdelijke verenigbaarheid van beide functies niet uitsluitend gekoppeld aan verkiezingen. Ook wanneer een minister tussentijds ontslag aanbiedt, kan deze, indien hij of zij bij de laatste verkiezingen tot Kamerlid was verkozen, een eventueel vrijgekomen zetel innemen totdat omtrent het aangeboden ontslag is beslist.

Wettelijke incompatibiliteiten en niet gelijktijdig uit te oefenen ambten

Het vierde lid van artikel 57 geeft aan dat de wetgever kan bepalen dat andere dan de reeds genoemde openbare betrekkingen niet tegelijk met het lidmaatschap van de Staten-Generaal kunnen worden uitgeoefend. De wetgever heeft van die mogelijkheid gebruikgemaakt met de Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement.¹⁰ Wet van 20 april 1994, Stb. 1994, 295. In verschillende andere wetten zijn onverenigbaarheden tussen andere ambten neergelegd. Enkele voorbeelden: art. 5 Wet op de Raad van State legt vast welke betrekkingen en ambten onverenigbaar zijn met het ambt van vicepresident of lid van de Raad van State; art. 15 en 36b Gemeentewet bevatten onverenigbare betrekkingen voor raadsleden en wethouders.

Overigens kent de tekst van het vierde lid van artikel 57 strikt genomen de wetgever geen bevoegdheid toe om bijkomende onverenigbaarheden in het leven te roepen. Het vierde lid geeft in feite slechts de bevoegdheid te bepalen welke betrekkingen niet tegelijk met het lidmaatschap van de Staten-Generaal kunnen worden uitgeoefend. In dat laatste geval betekent het lidmaatschap van de Staten-Generaal dan niet automatisch het einde van de formele arbeidsrelatie van de gekozene met de oude werkgever. Het gaat in die zin niet om een ‘echte’ incompatibiliteit. De grondwetgever heeft echter met de bewoordingen van artikel 57, vierde lid, niet de bedoeling gehad uit te sluiten dat de wetgever bijkomende onverenigbaarheden in het leven zou roepen.¹¹ Zie hierover ook Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, p. 22 en nr. 4, p. 34-36 (Nng IIIa, p. 138 en 150-152).

De Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement voegt één onverenigbaarheid toe aan de grondwettelijke opsomming: een lid van de Staten-Generaal kan niet tevens zijn plaatsvervangend procureur-generaal bij de Hoge Raad.¹² Art. 1, eerste lid, onder b, Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement.  Daarnaast bepaalt de wet dat het lidmaatschap van de Staten-Generaal onverenigbaar is met het ambt van Nationale ombudsman of substituut-ombudsman,¹³ Art. 1, eerste lid, onder a, Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement. maar dat is in feite een overbodige bepaling, aangezien het tweede lid van artikel 57 dit zelf bepaalt.

De wet bepaalt voorts dat de volgende functies niet tegelijk met het lidmaatschap van de Staten-Generaal kunnen worden uitgeoefend: commissaris van de Koning, militair ambtenaar in werkelijke dienst, ambtenaar bij de Raad van State, de Algemene Rekenkamer of het bureau van de Nationale ombudsman, ambtenaar bij een ministerie of een daaronder ressorterende uitvoeringsdienst, lid van de raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen of de Sociale verzekeringsbank, lid van de commissie van toezicht, bedoeld in artikel 64 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 en Rijksvertegenwoordiger voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.¹⁴ Art. 1, tweede lid, Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement. Volgens het vierde lid kan een lid van de Staten-Generaal niet tevens zijn dienstplichtige in werkelijke dienst of tewerkgestelde erkend gewetensbezwaarde; wegens de opschorting van de opkomstplicht (zie het commentaar bij art. 98 Gw) heeft deze bepaling momenteel geen betekenis.  Wanneer degene die een dergelijk ambt bekleedt tot lid van de Eerste Kamer wordt verkozen, wordt hij of zij van rechtswege op non-actief gesteld. Verkiezing tot lid van de Tweede Kamer heeft als consequentie eervol ontslag uit het betreffende ambt, tenzij de drager van dat ambt zelf tijdelijke ontheffing van de waarneming van het ambt vraagt.¹⁵ Art. 3, tweede, derde en zesde lid, Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement. Overigens zij opgemerkt dat het verbinden van eervol ontslag als consequentie aan het niet gelijktijdig kunnen uitoefenen van twee functies nauwelijks nog valt te onderscheiden van een ‘echte’ incompatibiliteit.

De wet regelt ten slotte ook welke betrekkingen niet verenigbaar zijn met het lidmaatschap van het Europees Parlement, en welke ambten niet tegelijk met het lidmaatschap daarvan kunnen worden uitgeoefend. Hieronder vallen, naast de hierboven genoemde ambten, ook de ambten van minister en staatssecretaris.¹⁶ Art. 2, eerste en tweede lid, Wet incompatibiliteiten Staten-Generaal en Europees Parlement.  Deze bepalingen zijn echter niet gegrond op artikel 57 Grondwet, doch zijn een uitvloeisel van de Akte betreffende de rechtstreekse verkiezing van de leden van het Europees Parlement.¹⁷ Trb. 1976, 175.

In mei 2014 werd het Tweede Kamerlid Wilders (PVV) gekozen tot lid van het Europees Parlement. De bovengenoemde regels over de onverenigbaarheid van beide ambten ten spijt, was Wilders voornemens in het Europees Parlement zitting te nemen, zonder zijn zetel in de Tweede Kamer op te geven – een zogeheten dubbelmandaat. Hij trachtte de mogelijkheid van een dubbelmandaat via het Hof van Justitie van de Europese Unie af te dwingen, maar zijn beroep werd in eerste aanleg niet-ontvankelijk verklaard.¹⁸ Gerecht 30 juni 2014, zaak T410/14, ECLI:EU:T:2014:564 (Wilders/Parlement e.a.) (via curia.europa.eu).  Kort daarna gaf hij zijn pogingen op; naar verluidt zou die beslissing samenhangen met het feit dat zijn partij in het Europees Parlement geen onderdeel was van een Europese fractie.¹⁹ Zie: nos.nl/artikel/665704-wilders-niet-in-europees-parlement.html. Tussen juni 2015 en mei 2019 maakte de PVV, samen met onder meer Front National, Lega Nord en Vlaams Belang, deel uit van de fractie Europa van de Naties en de Vrijheid. Hij liet zijn zetel in het Europees Parlement aan een partijgenoot en bleef zelf lid van de Tweede Kamer.

Het lidmaatschap van andere algemeen vertegenwoordigende lichamen, zoals de gemeenteraad, is niet onverenigbaar met dat van de Tweede Kamer. Wilders combineerde van 11 maart 2010 tot 1 juli 2010 de lidmaatschappen van de Haagse gemeenteraad en de Tweede Kamer; Machiel de Graaf combineert namens de PVV sinds 2011 het lidmaatschap van de gemeenteraad van Den Haag met aanvankelijk een zetel in de Eerste Kamer en tegenwoordig een zetel in de Tweede Kamer. Ook het Tweede Kamerlid Raymond de Roon (PVV) combineerde beide functies: van 11 maart 2010 tot 1 september 2013 was hij lid van en fractievoorzitter in de gemeenteraad van zijn woonplaats Almere. De (grond)wettelijke verenigbaarheid van dergelijke functies garandeert overigens niet dat het in de praktijk werkelijk mogelijk is de beide vertegenwoordigende functies tegelijk naar behoren te vervullen, gelet op de omvang van de gecombineerde werkzaamheden.