Artikel 63 - Geldelijke voorzieningen

De ratio van geldelijke voorzieningen voor Kamerleden ¹ Dit commentaar is een bewerking en aanvulling van het commentaar bij dezelfde bepaling in: A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een systematisch en artikelsgewijs commentaar, 3de druk, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, eveneens van de hand van G. Leenknegt.

Kamerleden ontvangen voor hun werkzaamheden verschillende geldelijke vergoedingen. Dat is overigens niet altijd een vanzelfsprekendheid geweest. Vooral in de negentiende eeuw werd het toekennen van vergoedingen aan volksvertegenwoordigers bekritiseerd vanuit de gedachte dat men het Kamerlidmaatschap niet diende te ambiëren uit winstbejag. Bovendien werd het fenomeen van de ‘beroepspoliticus’, die financieel afhankelijk is van zijn Kamerlidmaatschap, ongewenst geacht omdat dat een onafhankelijk oordeel van de kiezer over diens functioneren als volksvertegenwoordiger zou kunnen vertroebelen. Men zou immers kunnen aarzelen een – wellicht slecht functionerende – kandidaat niet te herkiezen indien men besefte dat de betreffende persoon daarmee van zijn inkomen zou worden beroofd.² Over deze ontwikkeling: P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 11de druk, Deventer: Kluwer 2010, p. 153 e.v.

Sinds het begin van de twintigste eeuw bestaat er desondanks geen twijfel meer over de noodzaak van een vergoedingenstelsel. Het lidmaatschap van de Tweede Kamer legt tegenwoordig een zodanig groot beslag op een gekozene dat het nauwelijks met een andere betrekking of maatschappelijke functie van enige omvang is te combineren. Daar komt bij dat het Kamerlidmaatschap een tijdelijke functie is, waaraan op elk moment een einde kan komen als gevolg van gebeurtenissen of factoren waarop het Kamerlid zelf niet of nauwelijks invloed heeft. Kandidaten die zich verkiesbaar stellen, nemen dus een zeker risico dat financiële compensatie verdient. Voorts beoogt een stelsel van vergoedingen de financiële onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiger, die geacht wordt het algemeen belang te dienen, van kiezer, politieke partij of regering te waarborgen. Ook wordt daarmee voorkomen dat alleen een economische elite, die financieel onafhankelijk is, bereid zou zijn zichzelf kandidaat te stellen voor het Kamerlidmaatschap.

Voor de Eerste Kamer ligt dat tot op zekere hoogte anders: voor veel leden is het lidmaatschap een nevenfunctie die zij naast een andere betaalde (hoofd)betrekking uitoefenen. Dat verschil komt ook tot uitdrukking in de wettelijke regelingen aangaande de financiële voorzieningen (zie par. 2).

De regeling in Grondwet en wetgeving

De Grondwet stelt niet zelf de vergoedingen voor leden van de beide Kamers vast, maar laat de regeling hiervan over aan de wetgever. Overigens moet artikel 63 Grondwet niet gelezen worden als een opdracht aan de wetgever om alle genoemde regelingen daadwerkelijk vast te stellen: het oordeel of dat nodig is, komt toe aan de wetgever. Verder laat de bepaling toe verschillende regelingen vast te stellen voor enerzijds de Tweede Kamer en anderzijds de Eerste Kamer³ De regering meende ten tijde van de herziening van 1983 dit tot uitdrukking te hebben gebracht door in de bepaling de lijdende vorm te gebruiken en te spreken van ‘geldelijke voorzieningen’ zonder lidwoord; zie Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 24-25 (Nng IIIa, p. 73-74). en is evenmin vereist dat de voorzieningen voor alle leden van een Kamer gelijk zijn.⁴ Kamerstukken II 1976/77, 14 222, nr. 3, p. 12 (Nng IIIa, p. 12).

De wettelijke regeling van de geldelijke voorzieningen van Kamerleden is in hoofdlijnen te vinden in de Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer,⁵ Wet van 19 december 1990, Stb.1990, 622. de Wet vergoedingen leden Eerste Kamer⁶ Wet van 18 mei 1995, Stb. 1995, 291. en de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers.⁷ Wet van 10 december 1969, Stb. 1969, 594.

Leden van de Tweede Kamer ontvangen in beginsel een maandelijkse schadeloosstelling van € 8.372,65; dit bedrag wordt jaarlijks aangepast aan de hand van de ontwikkeling van de salarissen van de rijksambtenaren. Daarbij ontvangen zij vakantiegeld en verschillende reis- en onkostenvergoedingen. Een en ander wordt verrekend met eventuele neveninkomsten.⁸ Art. 2 e.v. Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer. De voorzitter, ondervoorzitters en fractievoorzitters in de Tweede Kamer krijgen daarnaast extra toelagen.⁹ Art. 11 e.v. Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer. De leden van de Eerste Kamer ontvangen een vergoeding van € 2288,28 per maand; dat bedrag wordt aangepast overeenkomstig de ontwikkeling van de hoogte van de schadeloosstelling voor leden van de Tweede Kamer. Ook senatoren ontvangen een eindejaarsuitkering en verschillende onkostenvergoedingen; er is voorzien in extra toelagen voor de voorzitter, ondervoorzitters en fractievoorzitters.¹⁰ Art. 4-9 Wet vergoedingen leden Eerste Kamer.

De wachtgeldregeling

De leden van de Tweede Kamer hebben recht op een uitkering (‘wachtgeld’) wanneer zij na beëindiging van hun Kamerlidmaatschap geen betaald werk hebben. Een dergelijke regeling is er niet voor Eerste Kamerleden; zij hebben, zoals gezegd, gewoonlijk een betaalde functie naast hun Kamerlidmaatschap. De duur van de uitkering die Tweede Kamerleden krijgen, is afhankelijk van de duur van hun Kamerlidmaatschap, maar bedraagt minimaal twee jaar en maximaal drie jaar en twee maanden. Wanneer een lid korter dan drie maanden in de Kamer zat, is de duur van de uitkering zes maanden; indien een uittredend lid binnen vijf jaar de pensioenleeftijd bereikt en in de afgelopen twaalf jaar minstens tien jaar Kamerlid was, ontvangt hij of zij een uitkering tot de pensioenleeftijd. De hoogte van de uitkering bedraagt in het eerste jaar 80 procent van de wettelijke vergoeding, daarna 70 procent. Een Kamerlid dat een uitkering ontvangt, is verplicht actief op zoek te gaan naar passende betaalde arbeid en heeft de plicht passende arbeid te accepteren.¹¹ Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers, Derde Afdeling (art. 50-92).

Deze regeling staat de laatste tijd bloot aan kritiek, onder meer omdat ook een Kamerlid dat uit eigen beweging de Kamer verlaat, recht heeft op een uitkering. Daarmee wijkt de regeling in gunstige zin af van andere uitkeringsregelingen, die in de regel geen recht op een uitkering bieden wanneer iemand zelf verkiest zijn betaalde betrekking op te geven. Het komt met enige regelmaat voor dat Kamerleden uit eigen beweging de Kamer verlaten, bijvoorbeeld om een post in het kabinet of een betaalde betrekking buiten de politiek te aanvaarden. Maar in sommige gevallen verlaat een lid de Kamer zonder direct uitzicht op een betaalde betrekking. In januari 2016 stapte Tweede Kamerlid Hachchi onverwacht op, naar verluidt om het campagneteam van de Amerikaanse presidentskandidaat Hillary Clinton te gaan versterken. Omdat zij daarbij geen betaalde functie ging vervullen, kon zij aanspraak maken op een uitkering.¹² Zie www.volkskrant.nl/politiek/d66-overweegt-royement-hachchi-vanwege-misbruik-wachtgeld~a4256023/.

Hoewel zij daarmee strikt genomen niets onwettigs deed, vinden velen dat de wachtgeldregeling daarvoor niet is bedoeld. Sommigen pleiten daarom ook voor afschaffing van de regeling.¹³ Zie www.ad.nl/ad/nl/1012/Nederland/article/detail/4232096/2016/01/26/Wachtgeld-Kamerleden-opnieuw-ter-discussie.dhtml. Ondanks dergelijke minder gelukkige toepassingen is het toch noodzakelijk dat er een goede wachtgeldregeling is, om te verzekeren dat voldoende gekwalificeerde mensen bereid zijn de onzekere functie van volksvertegenwoordiger te vervullen.

Overige aspecten

De eis van een gekwalificeerde meerderheid – de tweede volzin van de huidige bepaling – werd in de Grondwet opgenomen in 1938, toen de wetgever de bevoegdheid verkreeg de vergoedingen van Kamerleden te wijzigen in afwijking van de bedragen die de Grondwet toen nog zelf noemde. Het belangrijkste argument om deze eis tot op de dag van vandaag te handhaven, betreft de nauwe betrokkenheid van de Kamerleden bij de vaststelling van hun eigen vergoeding. Wanneer te gemakkelijk tot een verhoging van de vergoedingen zou kunnen worden besloten, zou een beeld kunnen ontstaan dat men zich schuldig maakt aan zelfverrijking.¹⁴ Zie Kamerstukken II 1978/79, 14222, nr. 7, p. 25 (Nng IIIa, p. 74). Een berucht historisch voorbeeld biedt het Franse parlement uit 1906: de leden van de Nationale Vergadering en de Senaat namen op 22 november binnen enkele uren een wet aan die hun schadeloosstelling van 9.000 naar 15.000 francs verhoogde. Het Franse publiek noemde de parlementsleden in de daaropvolgende jaren ‘les quinze milles’, naar het bedrag van die jaarlijkse vergoeding.¹⁵ Hierover: A. Garrigou, ‘Vivre de la politique. Les “quinze mille”, le mandat et le métier’, Politix 1992, nr. 20, p. 7-34, te verkrijgen via: www.persee.fr/doc/polix_0295-2319_1992_num_5_20_1546. De tweede volzin beoogt een dergelijk scenario te bemoeilijken, maar een waterdichte garantie tegen zo’n gang van zaken biedt de versterkte meerderheid natuurlijk niet.

Bovendien speelt hier het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet een rol. Wanneer een dergelijke wet met een gewone meerderheid tot stand zou worden gebracht, mag de rechter die wet niet om die reden wegens strijd met artikel 63 buiten toepassing laten. Toen in 1957 de Algemene Ouderdomswet werd ingevoerd, werd daarin bepaald dat een AOW-uitkering in mindering zou worden gebracht op het pensioen dat gewezen Kamerleden ontvingen. Voormalig Tweede Kamerlid Van den Bergh betoogde dat de regeling niet met de vereiste twee derde meerderheid¹⁶ Destijds vereist op grond van additioneel art. IV Gw. tot stand was gebracht en dat deze daarom onverbindend was; de Hoge Raad oordeelde echter dat het toenmalige artikel 131 Grondwet haar (ook) verbood te toetsen of wetten volgens de grondwettelijk voorgeschreven procedure tot stand waren gebracht.¹⁷ HR 27 januari 1961, ECLI:NL:HR:1961:AG2059, NJ 1963, 248 (Van den Bergh/Staat).

Eind jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond er enige discussie rondom het pensioen dat de weduwe van voormalig NSB-Kamerlid Rost van Tonningen al geruime tijd bleek te ontvangen. Vanwege het NSB-verleden van haar overleden echtgenoot, alsmede de openlijke nazistische sympathieën van de weduwe zelf, meenden sommigen dat zij niet voor een pensioen in aanmerking behoorde te komen. Uiteindelijk besliste de Hoge Raad dat zij recht had op een pensioen overeenkomstig de geldende regelingen, ongeacht de politieke overtuiging van haar overleden echtgenoot of haar eigen sympathieën.¹⁸ HR 22 januari 1993, NJ 1994, 734 (Weduwe Rost van Tonningen).

Aangezien in artikel 63 een vorm van het werkwoord ‘regelen’ is gebruikt, is delegatie van de regelingsbevoegdheid op dit terrein toegestaan. Van deze mogelijkheid is slechts in zeer beperkte mate gebruikgemaakt.¹⁹ Art. 12a Wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en art. 13 Wet vergoedingen leden Eerste Kamer dragen de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op jaarlijks het bedrag van de kilometervergoeding voor gebruik van een dienstauto door de Kamervoorzitter vast te stellen. Het ligt overigens voor de hand dat in artikel 63 alleen horizontale delegatie – dus op het niveau van de rijksoverheid, niet naar gedecentraliseerde besturen – bedoeld is.