Artikel 66 - Openbaarheid vergaderingen

Historie van de openbaarheid van vergaderingen van de Staten-Generaal

Artikel 66 bevat het fundamentele voorschrift dat de vergaderingen van de Staten-Generaal in beginsel openbaar zijn. Deze openbaarheid werd voor de Tweede Kamer al vastgelegd in artikel 108 van de Grondwet van 1815. De plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer zijn sinds 1815 openbaar, die van de Eerste Kamer sinds 1848. Bij de grondwetsherziening van 1848 werd het openbaarheidsbeginsel ook van toepassing verklaard voor de vergaderingen van de Eerste Kamer en de verenigde vergaderingen (art. 96 Grondwet 1848).

In artikel 66 komt minder duidelijk dan in artikel 111 van de Grondwet van 1972 tot uitdrukking welke vergaderingen openbaar zijn. Onhelder is of openbaarheid alleen voor de vergaderingen van de voltallige Kamers of ook voor de vergaderingen van commissies geldt. Uit artikel 111 van de Grondwet van 1972 kan men duidelijk afleiden dat de openbaarheidsplicht van toepassing is op de afzonderlijke én verenigde vergaderingen van de beide Kamers. Dit is blijkbaar ook de strekking van het huidige artikel 66. Een eerste argument daarvoor is dat ingevolge het derde lid van het artikel door de Kamer, onderscheidenlijk door de Kamers in verenigde vergadering, wordt beslist of met gesloten deuren wordt beraadslaagd en besloten. Daarnaast blijkt uit de memorie van toelichting dat de term ‘vergaderingen’ in artikel 66 wordt gebruikt als aanduiding voor de bijeenkomst van een Kamer.¹ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 5 (Nng IIIa, p. 240). Bovendien is daarin vermeld dat het artikel vrijwel ongewijzigd het bepaalde in artikel 111 Grondwet 1972 bevat. De conclusie mag dan ook zijn dat de openbaarheidsplicht van artikel 66 niet geldt voor de vergaderingen van Kamercommissies.

De Kamers vergaderen echter met gesloten deuren – in comité-generaal, zoals dat heet – indien een tiende van de aanwezige leden het vordert of de Kamervoorzitter het nodig oordeelt. Tot 1971 werd de raming van de uitgaven van de Kamers in de beide Kamers nog in comité-generaal behandeld. Sindsdien heeft de Tweede Kamer slechts eenmaal in comité-generaal vergaderd om de vertrouwelijkheid van Kamerstukken – waaronder verslagen van vergaderingen met gesloten deuren – op te heffen.

In 1980 besloot de Tweede Kamer door middel van een wijziging van haar reglement van orde, ook voor de commissievergaderingen de openbaarheid als uitgangspunt te kiezen.² Dit mede naar aanleiding van de nieuwe wet openbaarheid van bestuur (Stb. 1978, nr. 581). Uitzonderingen op deze regel vormen in de Tweede Kamer – het deel van – de vergadering waarin de te volgen procedures aan de orde zijn evenals de behandeling van aan de commissie gerichte brieven. De vergaderingen van enkele Tweede Kamercommissies, waaronder die voor de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CIVD, in Den Haag beter bekend als de ‘commissie-stiekem’) en voor de werkwijze, zijn op grond van een besluit van de Kamer besloten.

De vergaderingen van commissies van de Eerste Kamer zijn niet openbaar. Commissievergaderingen in de Eerste Kamer zijn meestal van procedurele aard en de niet-openbaarheid is mede ingegeven door de krappe behuizing van de Senaat aan het Binnenhof. Na de aanstaande renovatie van het Stadspaleis aan het Binnenhof is het voornemen om commissievergaderingen van de Eerste Kamer ook openbaar te maken.³ Kamerstukken I 2016/17, CXXIV, A, p. 27 en 28.

Bepalingen over de openbaarheid van vergaderingen van commissies zijn te vinden in de reglementen van orde van beide Kamers. De artikelen 143-145 van het reglement van orde van de Tweede Kamer spreken slechts  over de geheimhouding van het beraad in commissievergaderingen of plenaire vergaderingen en de sancties ten aanzien van leden die de geheimhoudingsplicht schenden. 

In het najaar van 2015 kwam na uitgebreid onderzoek door het Openbaar Ministerie aan het licht dat een of enkele fractievoorzitters van de Tweede Kamer mogelijk naar de pers hebben gelekt vanuit de Commissie voor de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten (CIVD). Op 11 november 2015 heeft het College van procureurs-generaal aan de Voorzitter van de Tweede Kamer meegedeeld dat het Openbaar Ministerie de behandeling van de aangifte over het lekken van informatie uit een besloten vergadering van de Commissie IVD, waarvan op 13 maart 2014 aangifte is gedaan door de voorzitter van de Commissie IVD, zou worden overgedragen aan het Presidium van de Tweede Kamer.  Na beraad in het Presidium over deze brief heeft de Kamer op basis van een brief van de voorzitter besloten een Commissie in te stellen.⁴ Brief aan de leden van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 12 november 2015 (www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/brief_presidium_aan_kamer_0.pdf). De Commissie bracht op 20 januari 2016 rapport uit en stelde, voorspelbaar, vast dat ‘de commissie in haar onderzoek geen feiten of omstandigheden heeft aangetroffen die leiden tot een redelijk vermoeden van schuld van één of meer personen aan het opzettelijk schenden van de geheimhouding van de CIVD’. Daarmee ‘stelt de commissie de Tweede Kamer voor vast te stellen dat dientengevolge genoegzame gronden voor vervolging ontbreken’.⁵ www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/verslag_commissie_van_onderzoek.pdf, p. 45.

Artikel 119 Grondwet bepaalt dat Kamerleden en bewindspersonen in eerste en enige instantie vervolgd worden door de Hoge Raad en dat de opdracht tot vervolging alleen gegeven kan worden door de regering of de Tweede Kamer. In de Wet ministeriële verantwoordelijkheid is vervolgens geregeld welke procedure gevolgd moet worden om tot een beslissing over vervolging van een ambtsmisdrijf door leden van de Tweede Kamer te kunnen komen.

Toehoorders verwijderen of de toegang ontzeggen

Het doen verwijderen van toehoorders en ook het hun ontzeggen van de toegang tot de publieke tribune zijn beperkingen van de regel dat de vergaderingen openbaar zijn. Voor die beperkingen is in de tekst van artikel 66 geen grondslag te vinden. Berusten ze echter op het reglement van orde van de Kamer, dan steunen die beperkingen in zoverre wel op een grondwettelijke basis dat op grond van artikel 72 Grondwet de Kamers elk afzonderlijk en in verenigde vergadering een reglement van orde vaststellen.

Ingevolge artikel 152, eerste lid, van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer (RvO II) kan het Presidium regels stellen omtrent de toelating van bezoekers tot het gebouw van de Kamer en in het bijzonder van toehoorders tot de tribunes. Deze regels, zo stelt het eerste lid, mogen het beginsel van de openbaarheid van de vergaderingen van de Kamer, met uitzondering van die welke overeenkomstig dit reglement met gesloten deuren worden gehouden, niet aantasten. Volgens het tweede lid van artikel 152 kan de voorzitter degene die de orde stoort of heeft gestoord, doen vertrekken en desnoods alle toehoorders of allen die zich op een bepaalde tribune bevinden doen verwijderen. In artikel 79 RvO I is bepaald dat de voorzitter toeziet op het gedrag van de toehoorders en bij overtreding van de gedragsregels de overtreders of allen die zich op een bepaald tribunegedeelte bevinden kan doen vertrekken.

De desbetreffende bepalingen in de reglementen van orde, die als beperkingen van de grondwettelijk gewaarborgde openbaarheid van vergadering restrictief behoren te worden uitgelegd, bieden geen basis voor de bevoegdheid van het Presidium of van de voorzitter om mogelijke ordeverstoorders tevoren de toegang tot de publieke tribune te ontzeggen. Wanneer ter voorkoming van ordeverstoringen minder toehoorders op de publieke tribune worden toegelaten dan qua capaciteit mogelijk is of bepaalde personen, die zich eerder aan ordeverstoringen hebben schuldig gemaakt, de toegang tot de tribune wordt ontzegd, verdragen deze maatregelen zich niet met de thans geldende reglementen.

In het verleden is het regelmatig voorgekomen dat bezoekers doordrongen tot in de plenaire  vergaderzaal van de Tweede Kamer. Tegenwoordig kent het Kamergebouw een aparte ingang voor bezoekers (Lange Poten). Leden en oud-leden van de Staten-Generaal betreden het gebouw via een andere ingang (Plein) door middel van een persoonlijke pas. 

Besloten vergaderingen

De deuren worden gesloten wanneer een tiende deel van het aantal aanwezige leden het vordert of de voorzitter het nodig oordeelt. Het betreft hier niet de bevoegdheid om het sluiten van de deuren te mogen vragen, maar om een onmiddellijke sluiting te eisen.⁶ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 4 (Nng IIIa, p. 259). De regering meende dat niet de mogelijkheid moest worden geopend dat slechts één lid het sluiten van de deuren zou kunnen eisen, met uitzondering van de voorzitter. Een vergadering met gesloten deuren diende volgens haar hoge uitzondering te blijven. Daarmee achtte zij in overeenstemming dat tot het houden van een besloten discussie over de vraag of met gesloten deuren wordt vergaderd, niet reeds moest worden overgegaan als een enkel Kamerlid dat zou wensen. Zou een lid menen dat de deuren moesten worden gesloten, dan zou hij deze wens kenbaar kunnen maken aan de voorzitter. De voorzitter zou het sluiten van de deuren nodig kunnen oordelen, waarna de Kamer zou moeten beslissen of met gesloten deuren zal worden beraadslaagd en besloten. Beslotenheid van vergaderingen betekent tevens dat het voor burgers ook achteraf het niet mogelijk is om stukken op te vragen.⁷ Rb. Midden-Nederland 10 december 2014, ECLI:NL:RBMNE:2014:6668.

Een opvallend besluit van het parlement was om het gesprek van de fractievoorzitters van de Eerste en Tweede Kamer op 7 januari 2016 met de Europese Commissie in het kader van het EU-voorzitterschap van Nederland in de eerste helft van 2016, besloten te houden. Gespreksthema’s waren ‘migratie en vluchtelingen’ en ‘de Europese begroting/het meerjarig financieel kader’.⁸ Het besluit om de deuren dicht te houden werd overigens genomen door een speciale stuurgroep die de parlementaire activiteiten coördineert tijdens het halfjaarlijkse Nederlandse voorzitterschap van de Europese Unie dat op 1 januari 2016 startte. Behalve de voorzitters uit beide Kamers bestond deze stuurgroep uit de voorzitters van de commissies voor Europese Zaken uit de Eerste en Tweede Kamer en de twee griffiers uit beide Kamers. Opmerkelijk, omdat er onvoldoende inhoudelijke argumenten waren om tot beslotenheid van deze bijeenkomst over te gaan. Er volgde dan ook veel kritiek op het besluit van beide Kamers.⁹ Zie www.nrc.nl/next/2016/01/06/eu-voorzitterschap-verbaasde-europese-commissie-zi-1577478.

Wat de term ‘aanwezig’ betreft, was de regering van oordeel dat de reglementen van orde van de beide Kamers deze nader zouden kunnen uitwerken, met inachtneming van de grondwettelijke bepalingen.¹⁰ Idem. Volgens de thans geldende regels wordt een lid geacht aanwezig te zijn indien hij/zij de presentielijst heeft getekend.¹¹ Art. 49 RvO II (editie van 17 april 2014, Kamerstukken II 2013/14, 33909) en art. 75 RvO I. Van het aldus aanwezig te achten aantal leden kan bij de toepassing van artikel 66 worden uitgegaan.