Artikel 67 - Quorum

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Dit grondwetsartikel combineert een aantal bepalingen die in voorgaande grondwetten verspreid waren over diverse artikelen. Zo heeft het in het derde lid genoemde verbod van last een geheel eigen geschiedenis.

Het eerste lid eist een quorum. Reeds in de Staatregeling van 1798 (art. 61, eerste zin) werd vastgesteld dat geen der Kamers kon vergaderen ‘tenzij de volstrekte meerderheid van alle derzelver Leden in de Vergadering tegenwoordig zij’. Thorbecke was van mening dat de aanwezigheid van ten minste de helft van de leden noodzakelijk is om als parlement over zaken besluiten te nemen. Hij wees in dit verband op de Grondwet van 1815 die sprak van beslissen en de Staatsregeling van 1798 die sprak van raadplegen.¹ J.R. Thorbecke, Aanteekening op de grondwet, (nieuwe) tweede uitgave, eerst deel, ’s-Gravenhage 1841, herdruk 1906, p. 278. In 1848 werd het voorschrift uit de Grondwet van 1815 ook van toepassing verklaard op vergaderingen van de verenigde vergadering en werd de reikwijdte uitgebreid tot beraadslagen. De grondwetscommissie van 1910 bepleitte in haar rapport dat de bepaling van het aantal leden dat nodig is om tot opening van de vergadering te kunnen overgaan, dient te worden overgelaten aan de vrijheid van beide Kamers.² Verslag der Grondwetscommissie ingesteld bij k.b. van 24 maart 1910, nr. 16, ’s-Gravenhage 1912, p. 19. Desalniettemin handhaaft de Grondwet tot op heden het voorschrift inzake het vergaderquorum.³ Overigens bepleitte De Proeve van 1966 het quorumvereiste te beperken tot het nemen van besluiten (p. 109).

Het voorschrift van het tweede lid kent eveneens een lange voorgeschiedenis. Zo stelde de Staatsregeling van 1798 in artikel 62 ‘Ook word in elke derzelven, tot het opmaaken van een besluit, ten minste de volstrekte meerderheid van de tegenwoordig zijnde alle leden vereischt’. De Schets van Van Hogendorp van 1812 en de Grondwet van 1814 sprake slechts van het afdoen van alle zaken bij meerderheid van stemmen. De grondwetten vanaf 1815 spraken weer van een volstrekte meerderheid. Dit voorschrift betekende in de praktijk dat bij het staken der stemmen, het besluit geacht moet worden te zijn verworpen.⁴ Thorbecke 1841, p. 279 en Buijs I 1883, p. 576-577. In de loop der tijd ontstond enige verwarring over de vraag wat precies verstaan diende te worden onder de aanduiding ‘alle’ besluiten. Vraag was of dit ook personele benoemingen betrof. Vanaf 1887 tot 1983 sprak de Grondwet van besluiten over zaken.

Het derde lid spreekt kortweg van het verbod van last. Voor 1983 sprak de Grondwet van het verbod van last en ruggespraak. Deze laatste term kan men alleen in historische context begrijpen. Tijdens de Republiek (1588-1795) vergaderden de afgevaardigden met een last (opdracht) van de Provinciale Staten die zij op centraal niveau vertegenwoordigden. Indien deze last niet toereikend was, dienden zij eerst ruggespraak te houden met degenen die hen benoemden⁵ Zie uitvoerig hierover: R.M.M. Kleijkers, Stemmen zonder last. De functie van het vrije mandaat in het hedendaagse staatsrecht (diss. Maastricht), Universitaire Press Maastricht 1993, p 63-99. (zie ook het commentaar bij art. 50 Grondwet). Dat betekende tevens dat de besluitvorming in de Republiek zeer veel tijd in beslag nam en lang niet altijd efficiënt verliep.⁶ Zie A.J.C.M. Gabriëls, De heren als dienaren en de dienaar als heer (diss. Leiden) (Hollandse Historische Reeks XIV), ’s-Gravenhage 1990, m.n. p. 301-305 en 432-444. Dat was de reden waarom de Staatsregeling van 1798 heel scherp in artikel 31 stelde: ‘Geen Lid van dit Lichaam vertegenwoordigt, immer, eenig afzonderlijkgedeelte des Volks, noch ontvangt eenen bijzonderen Lastbrief’. De Grondwet van 1814 stelde onder meer dat leden besluiten ‘zonder last van of ruggespraak met de vergadering, door welke zij benoemd zijn’. In 1815 bleek er binnen de grondwetscommissie enig verschil van mening over dit vraagstuk. Buijs was van mening dat de Grondwet niet toestaat dat de afgevaardigden zich terug zouden wenden tot hun kiezers voor overleg.⁷ J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Deel I, Arnhem: Gouda Quint 1883, p. 449 en 453. Buijs wijst in zijn grondwetscommentaar uitvoerig op de gevaren van de binding van kandidaten aan hun verkiezingsprogramma’s en stelt tevens vast dat ‘alleen krachtige en zelfstandige mannen [sic!] hunne staatkundige bedoelingen op den duur wezenlijk kunnen dienen’.⁸ Buijs 1883, p. 450. Andere staatsrechtgeleerden lieten zich wat genuanceerder uit door erop te wijzen dat er wel ruimte moet zijn voor vormen van overleg met de ‘achterban’ van de Kamerleden.⁹ Zie bijv. A.F. De Savornin Lohman, Onze Constitutie, 2e druk, Utrecht: Kemink 1907, p. 397 en P.J. Oud, Het constitutionele recht van het Koninkrijk der Nederlanden, deel I, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1967, p. 496.

Het vierde lid van dit grondwetartikel is bij de herziening van 1887 in de Grondwet gekomen. Vóór 1887 verlangde de Grondwet dat over alle zaken een mondelinge stemming bij hoofdelijke oproeping plaatsvond (art. 102 Grondwet 1848). Dit voorschrift betekende een enorm verlies aan tijd; al snel bleek stemmen bij zitten en opstaan veel effectiever. Daarnaast is stemming bij handopsteken ook mogelijk.¹⁰ Bij stemmen door handopsteken gaat de voorzitter ervan uit dat de aanwezige fractieleden namens de hele fractie stemmen. Ook schriftelijk stemming is mogelijk; er wordt overigens alleen schriftelijk gestemd als er personen worden voorgedragen of benoemd, bijvoorbeeld als de Kamer een nieuwe voorzitter kiest.¹¹ Eind 2015 trad Tweede Kamervoorzitter van Miltenburg af vanwege discussies rond haar persoon. Het is in de parlementaire geschiedenis overigens pas de tweede keer dat een Kamervoorzitter tussentijds tot aftreden werd gedwongen. Ten slotte werd aanneming van een voorstel met algemene stemmen mogelijk indien geen lid stemming verlangde.¹² Dat wil overigens niet zeggen dat een lid niet kan tegenstemmen; hij of zij verlangt dan een aantekening in de Handelingen dat hij/zij geacht wil worden tegen het voorstel te hebben gestemd.

Is het vereiste van het quorum een fictie?

Bij de grondwetsherziening van 1983 stelde de regering aanvankelijk voor om het vereiste van het quorum alleen te stellen ten aanzien van het besluiten en niet ook ten aanzien van het beraadslagen, omdat het quorum van beraadslaging in de praktijk min of meer een fictie is. In de praktijk van alledag zwermen Kamerleden uit over het hele gebouw om (vele) andere overleggen, gesprekken e.d. bij te wonen.¹³ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 5 (Nng IIIa, p. 240). Na kritiek van verscheidene Kamerfracties dat dit voorschrift zou kunnen leiden tot een afnemende stimulans om zich voor elke vergadering naar Den Haag te begeven, wijzigde de regering haar voorstel en bleef het voorschrift van 1848 gehandhaafd.

Vervolgens spreekt het artikellid van zitting hebbende leden. Met deze terminologie wordt beoogd aan te sluiten bij de Provinciewet en de Gemeentewet.¹⁴ Zie art. 20, eerste lid, art. 25, derde en vierde lid, en art. 29, eerste lid, van zowel de Gemeentewet als de Provinciewet. Ook betekent deze zinsnede dat niet langer meer wordt uitgegaan van het grondwettelijk aantal leden (art. 51, tweede en derde lid). Het quorum kan in verband met (tijdelijk) vacante Kamerzetels wisselen. Voordat een vergadering van de Kamer kan aanvangen, dient ten minste de helft van het aantal leden de presentielijst te hebben getekend. De plenaire vergadering kan dan een aanvang nemen terwijl de meeste Kamerleden zich begeven naar commissie- of fractievergaderingen elders in het gebouw.¹⁵ Kamerstukken II 2014/15, 34186, nr. 4. In de naaste toekomst zal de persoonlijke Rijkspas van de leden van de Tweede Kamer gebruikt worden voor het ‘elektronisch’ tekenen van de presentielijst. De fictie van het quorum zal bij toepassing van het vierde lid moeten wijken voor de werkelijkheid.¹⁶ Zie art. 70, vijfde lid, RvO II. Commissievergaderingen, behalve die van de commissie voor de Verzoekschriften, kennen geen vergaderquorum (art. 36 RvO II).

De meerderheid besluit

De Grondwet spreekt thans niet meer van volstrekte meerderheid der stemmende leden en laat daardoor, althans in theorie, de mogelijkheid open dat leden meer dan één stem uitbrengen. Voor 1983 sprak de Grondwet van ‘stemhebbende leden’ en beoogde daarmee een verbod van onderscheiden stemmenaantallen of stemgewichten.¹⁷ C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen van 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 223-224. Toch dient er mede op basis van de reglementen van orde en de historische context van dit artikellid van uit te worden gegaan dat de grondwetgever ieder lid slechts één, gelijkwaardige stem beoogt te geven. Een volmacht is daarom niet mogelijk.¹⁸ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 7 (Nng IIIa, p. 262) betreffende het verbod van stemoverdracht en Oud I 1967, p. 637.

Stemmen zonder last: de grenzen van de fractiediscipline

Over het derde lid van artikel 67 is uitvoerig gesproken tijdens de grondwetsherziening van 1983, maar de gedachtewisselingen blinken niet uit door helderheid. De regering was van oordeel dat de zinsnede ‘of ruggespraak met hen, die benoemen’ diende te worden geschrapt, omdat deze woorden overbodig zijn en alleen nog een historische betekenis hebben (zie hiervoor par. 1). Het verbod van last achtte de regering van belang aangezien daarmee wordt vastgelegd dat elk bindend mandaat van een lid van de Staten-Generaal nietig is.¹⁹ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 6 (Nng IIIa, p. 241). Op aandrang van de Tweede Kamer stelde de regering in de memorie van antwoord dat onder het verbod van last dient te worden verstaan dat de leden van de volksvertegenwoordiging naar eigen overtuiging stemmen. Een Kamerlid kan, aldus de regering, ook niet aan instructies van de politieke partij die hem kandidaat heeft gesteld, worden gebonden. Elk bindend mandaat is dus nietig. Wat precies onder een bindend mandaat dient te worden verstaan, is echter niet duidelijk.²⁰ Zie verder over de verhouding partij en fractie A.K. Koekkoek, Partijleiders en kabinetsformatie (diss. Amsterdam VU), Deventer: Kluwer 1978, p. 248 e.v.

Het resultaat van een in de Kamer gehouden stemming kan volgens de regering niet worden aangevochten op grond van het feit dat iemand zich aan de fractiediscipline heeft onttrokken.²¹ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 6 (Nng IIIa, p. 261). Ondanks het verbod van last heeft fractiediscipline sinds het einde van de negentiende eeuw een enorme vlucht genomen.²² Zie hierover D.J. Elzinga & C. Wisse, De parlementaire fracties, Nederlands Parlementsrecht (Monografie 5), Groningen: Wolters-Noordhoff 1988, p. 23-50. Dat is primair te wijten aan de merkwaardige positie die de fractie in ons staatsrecht inneemt. Enerzijds wordt de fractie als samenwerkingsverband van Kamerleden niet erkend in de Grondwet, maar weer wel in de reglementen van orde en in de literatuur. Anderzijds is er sprake van een sterke binding tussen de fractie en de partij, waarbij het partijbelang prevaleert.²³ R. Kleijkers, Stemmen zonder last, de functie van het vrije mandaat in het hedendaagse staatsrecht (diss. Maastricht), Universitaire Pers Maastricht 1993, p. 260-263. Hiermee is ook de zelfstandigheid van de volksvertegenwoordiger in niet geringe mate afgenomen. Het verbod van last geeft iedere volksvertegenwoordiger uiteindelijk de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid om naar eigen inzicht en geweten te stemmen. In de praktijk zien we dat weinig. Feit is dat niemand op basis van een andere belangenafweging een volksvertegenwoordiger kan dwingen af te treden en zijn Kamerzetel op te geven.²⁴ Zie hierover D.J. Elzinga, De politieke partij en het constitutionele recht (diss. Utrecht), Nijmegen: Ars Aequi Libri 1982, p. 103-113. Wat wel vaker lijkt voor te komen is dat ‘dissidente’ fractieleden zich tijdens de parlementaire zittingstermijn afsplitsen van de oorspronkelijke fractie en met een eigen fractie verder gaan.²⁵ Zie voor een overzicht: www.parlement.com/id/vh8lnhrpmxvk/afsplitsingen_fracties_tweede_kamer. In de parlementaire periode vanaf de verkiezingen in 2012 ontstonden er maar liefst vijf fracties die zich hadden afgesplitst: groep Kuzu/ Öztürk, de groep Bontes/van Klaveren, Houwers, Klein en Van Vliet. Men spreekt dan van ‘zetelroof’ omdat deze leden vaak op de slippen van de lijsttrekker van hun (voormalige) partij in het parlement zijn gekomen.²⁶ In 2014 en 2015 ontstond een discussie tussen Kamer en de minister van Binnenlandse Zaken om ‘zetelroof’ mogelijk te beperken. Zie: brief Presidium aan de leden van de Tweede Kamer van 1 april 2015 (Kamerstukken II 2014/15, 34183, nr. 5). De notitie stelt in de kern of het legitiem is de vraag te stellen of aan degene die de fractie verlaat ook de rechten die aan fracties toekomen moeten worden toegekend. De discussie wordt vervolgd.

Regeerakkoorden en verkiezingsprogramma’s

Tijdens kabinetsformaties worden afspraken tussen fracties die gezamenlijk een kabinet willen vormen meestal in een regeerakkoord vastgelegd.²⁷ Zie hierover uitvoerig P.P.T Bovend’Eert, Regeerakkoorden en regeringsprograms (diss. Nijmegen), ’s-Gravenhage: Sdu Uitgevers 1988. Het verbod van last betekent in strikte zin dat Kamerleden nooit juridisch (staatsrechtelijk) gebonden kunnen zijn aan afspraken in een regeerakkoord. Er kan hoogstens sprake zijn van een politieke en morele binding. Voor leden van de Eerste Kamer geldt dat zij überhaupt niet gebonden zijn aan een regeerakkoord dat gesloten is door fracties in de Tweede Kamer.²⁸ Zie over deze kwestie de discussie bij de formatie in 2012: G. Voerman (red.), Halverwege? Tussenbalans kabinet-Rutte (Montesquieu Instituut, deel 4), Den Haag 2014.

Ten aanzien van verkiezingsprogramma’s van politieke partijen en het verband met het verbod van last stelde de regering bij de grondwetsherziening van 1983 dat het op een verkiezingsprogramma verkozen Kamerlid politiek gebonden is zich aan dat programma te houden. Het Kamerlid behoudt echter zijn onafhankelijkheid en zelfstandigheid als volksvertegenwoordiger. In die zin beschouwde de regering het zich houden aan het verkiezingsprogramma niet als een last. Wat het zogenoemde terugroepingsrecht van politieke partijen ten aanzien van hun partijgenoten in het parlement betreft, stelde de regering vast dat een dergelijk recht niet bestaat.²⁹ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 7 (Nng IIIa, p. 262). De rechter heeft zich in het verleden ten aanzien van verkiezingsafspraken tussen kandidaten en hun partij terughoudend opgesteld.³⁰ HR 26 maart 1971, , m.nt. D.J. Veegens (verkiezingsafspraak Elsloo). De rechter verklaarde zich in deze kwestie onbevoegd. Later heeft de Hoge Raad een verkiezingsafspraak voor de verkiezingen van de Eilandraad Aruba in strijd geoordeeld met het beginsel van het vrije mandaat van elk Statenlid.³¹ . HR 18-11-1988, , m.nt. F.H. van der Burg (Arubaanse verkiezingsafspraak).

Hoofdelijke stemming

Aanvankelijk had de regering bij de grondwetsherziening van 1983 het vierde lid van artikel 67 niet voorgesteld, omdat zij het niet nodig vond dat de Grondwet één lid van de Kamer de bevoegdheid geeft een hoofdelijke stemming te eisen. Een dergelijke regeling zou veel beter in de reglementen van orde kunnen worden opgenomen.³² Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 6 (Nng IIIa, p. 241). Op aandringen van de fracties van PvdA en CDA ging de regering overstag en was zij nu ook van mening dat het artikellid een waarborg voor bepaalde rechten van parlementaire minderheden inhoudt.³³ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 5, p. 4-5, nr. 6, p. 7, en nr. 8 (Nng IIIa, p. 252-253, 262 en 271). Verder was de regering van oordeel dat aan een grondwettelijk verbod om zich te onttrekken aan een stemming geen behoefte bestaat. Het zich onthouden van stemming is niet toelaatbaar en wordt ook niet erkend in de reglementen van orde.³⁴ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 6, p. 7 (Nng IIIa, p. 262). In de praktijk kan een Kamerlid (al dan niet bewust) afwezig zijn bij stemmingen door zich elders in het gebouw te bevinden. Bij hoofdelijke stemming beslist het lot bij welk Kamerlid de stemming begint aan de hand van de nummering van de presentielijst. Stemmen geschiedt in de Tweede Kamer door handopsteken³⁵ Art. 69, derde lid RvO II. Bij hoofdelijke stemming brengt ieder lid mondeling zijn stem uit met het woord ‘voor’ of het woord ‘tegen’, art. 70, vierde lid RvO II. en in de Eerste Kamer in de meeste gevallen bij zitten en opstaan. Is dat voor de voorzitter en/of de leden onduidelijk, dan wordt hoofdelijk gestemd door het roepen van ‘voor’ of ‘tegen’ zonder enige bijvoeging.³⁶ Art. 109, tweede lid RvO I.