Artikel 70 - Recht van enquête

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Het recht van enquête is in vergelijking met andere parlementaire rechten laat in de Grondwet gekomen, namelijk bij de herziening van 1848. Alleen in de Staatsregeling van 1798 wordt gerept van een parlementair recht van onderzoek (zie art. 63, 134 en 225, vijfde lid). Uitoefening van dit recht heeft echter nimmer plaatsgevonden.

Het beleid van koning Willem I leidde onder meer tot een grote schulden- en rentelast voor de staat. Om deze ontwikkeling tegen te gaan richtte Willem I in 1815 het Syndicaat der Nederlanden op, dat nieuwe leningen regelde. Het gebrek aan transparantie van dit Syndicaat ontlokte kritiek uit de Eerste en Tweede Kamer. Daarop richtte de Koning in 1822 het Amortisatie-Syndicaat op. Hiermee schiep de Koning de mogelijkheid om, zonder bemoeienis van de Staten-Generaal, aan krediet te komen en eigenhandig de staatsfinanciën te regelen. Met zijn zeer persoonlijke financiële politiek omzeilde Willem I de strijd om de financiële zeggenschap met het parlement.¹ Zie uitvoerig hierover J. Koch, Koning Willem I 1772-1843, Amsterdam: Boom uitgevers 2013, p. 364-365, 402-409. Het was Van Hogendorp die in 1824 het voorstel deed om de handelingen van het Amortisatie-Syndicaat te laten onderzoeken door het parlement. Het voorstel werd echter verworpen. Wel stelde de Tweede Kamer in 1846 een onderzoek in naar ‘de Surinaamse aangelegenheden’.² Kamerstukken II 1844/45 nr. XXXIII, ondernr. 2, p. 1013 e.v. Dat bleek mogelijk omdat destijds de opvatting heerste dat onderzoeken door de Kamer niet afhankelijk behoefden te zijn van een expliciete (grond)wettelijke grondslag.³ Zie E.H. Karsten, De parlementaire enquête in de constitutionele staten, (diss. Utrecht), Utrecht: Kemning 1860.

Bij de grondwetsherziening van 1848 werd op sterke aandrang van de Tweede Kamer het recht van enquête opgenomen in de Grondwet. Destijds en nu nog spreekt de Grondwet van het recht van onderzoek (enquête). Enquête werd tussen haakjes gezet omdat veel landen in West-Europa ook beschikten over een (vorm van) onderzoeksrecht.⁴ Kamerstukken II 1849/50, Bijl., XXIV, nr. 3, p. 233. In 1850 volgde de uitwerking van het grondwetsartikel in de Enquêtewet, vanaf 1977 aangeduid als Wet op de parlementaire enquête.⁵ Stb. 1850, 45. De wet kende het enquêterecht eerst in 1848 toe aan de Tweede Kamer en bij de grondwetsherziening van 1887 ook aan de Eerste Kamer en verenigde vergadering der Staten-Generaal. De Eerste Kamer heeft tot op heden formeel geen gebruik gemaakt van dit recht. Wel verscheen in 2012 het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten (POC).⁶ Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten, Verbinding verbroken. Kamerstukken I 2012/13, C, A.

In de loop van de tijd ontwikkelde het parlement verschillende soorten van onderzoeken waarvan het enquêterecht wordt gerekend tot het zwaarste parlementaire controle-instrument, met name omdat getuigen onder ede kunnen worden gehoord (zie verder par. 3). In de wet werd in 1977 de plicht voor ambtenaren en burgers opgenomen om voor een parlementaire enquêtecommissie te verschijnen indien deze commissie dat wenst, en zij kunnen onder ede worden gehoord. De enquête is verder uitgewerkt in het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, voor het eerst in 1852.

De Wet op de parlementaire enquête is een aantal malen gewijzigd.⁷ Wet van 1 april 2008, houdende regels over de parlementaire enquête (Wet op de parlementaire enquête, Stb. 2008, 148). In 2008 kwam een integrale herziening van de wet tot stand door middel van een initiatiefvoorstel van wet van de leden K.G. de Vries, Van de Camp, Luchtenveld en Van der Staaij. De belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de huidige wet zijn: de toekenning van bevoegdheden aan de enquêtecommissie om schriftelijke inlichtingen te vorderen en plaatsen te betreden; de opneming van een algemene verplichting tot medewerking aan de enquête; de opneming van een regeling over het voorgesprek; de opneming van een regeling over de mogelijkheid openbare verhoren in afwezigheid van beeld- en geluidsregistraties te doen plaatsvinden; de opneming van een algemeen recht op bijstand tijdens de enquête; de regeling dat op de verschoningsrechten in elke fase van de enquête een beroep kan worden gedaan; de opneming van een verschoningsgrond voor informatie met betrekking tot de persoonlijke levenssfeer; de opneming van twee nieuwe dwangmiddelen, te weten de mogelijkheid van de oplegging van een rechterlijk bevel tot medewerking onder dwangsom en de mogelijkheid van de oplegging van een rechterlijk bevel tot medewerking dat met de openbare macht (politie) ten uitvoer kan worden gelegd; de opneming van een regeling ter verdere bescherming van personen over wie informatie wordt verstrekt in andere procedures en ten slotte een heldere regeling van de openbaarheid/vertrouwelijkheid van de commissiearchieven.⁸ Kamerstukken II 2005/06, 30415, nrs. 1-3.

Op 11 december 2018 aanvaardde de Eerste Kamer het initiatiefvoorstel-Van Raak, Van der Linde, Sneller, Nijboer en Van Toorenburg tot wijziging van de Wet op de parlementaire enquête 2008 in verband met de evaluatie van deze wet. De kern van deze wijziging betreft een nieuw instrument: de parlementaire ondervraging. Een parlementaire ondervraging is een kortdurende parlementaire enquête gericht op het verkrijgen van mondelinge inlichtingen, waarbij personen onder ede worden verhoord en verplicht zijn om medewerking te verlenen. Het is een tussenvorm tussen een gewone hoorzitting of rondetafelgesprek en een meer intensieve parlementaire enquête. Voor het houden van een parlementaire ondervraging is een meerderheidsbesluit van de Kamer nodig. Omdat het een nieuwe werkwijze betreft, beveelt de tijdelijke Kamercommissie die dit initiatiefwetsvoorstel voorbereidde, aan eerst vijf jaar praktische ervaring op te doen op basis van een protocol. Daarna is het aan de Kamer om te besluiten of de parlementaire ondervraging een permanente plaats in het parlementaire onderzoeksinstrumentarium moet krijgen.⁹ Kamerstukken I 2018/19, 34683, nrs. 1-3. Stb. 2019, 89. Tijdelijke Commissie: Kamerstukken II 2015/16, 34400, nr. 2. De eerste ervaringen werden opgedaan in de Parlementaire ondervragingscommissie ‘Fiscale constructies’, die in 2017 reeds onderzoek heeft gedaan naar de werkwijze van trustkantoren en de fiscale adviespraktijk. Dit naar aanleiding van de zogenoemde ‘Panama Papers’ die in 2015 naar de pers werden gelekt.¹⁰ Zie Bastian Obermayer en Frederik Obermaier, Panama Papers, Atlas Contact, mei 2016, pp. 383, ISBN 978 90 450 3291 7. Op 5 juli 2017 presenteerde de commissie haar eindverslag.¹¹ Kamerstukken II, 2016/17, 34566, nr. 3. In 2020 volgde een nadere ondervraging door het parlement inzake de Kinderopvangtoeslag.¹² Parlementaire ondervraging Kinderopvangtoeslag, Kamerstukken II, 2020-21, 35510, nr. 2 (eindverslag). . De uitkomkomsten van het rapport ‘Ongekend onrecht’ waren dermate ernstig dat het gehele kabinet Rutte III haar ontslag aanbood aan de Koning op 15 januari 2021.¹³ https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2021/01/15/kamerbrief-over-ontslagaanvraag-kabinet.

Slechts eenmaal is een poging ondernomen om het grondwetsartikel 70 te wijzigen. In 1982 werd voorgesteld dat een vijfde deel van het aantal leden van de Kamer dit recht kon uitoefenen. Het voorstel werd door de Eerste Kamer in tweede lezing verworpen.¹⁴ Handelingen I 1981/82, p. 418-508 (zie ook Nng, IIIa, p. 281-334; IIIb , p. 2-135, 162-174, 179-180; IIIb, p. 220-232; IIIb , p. 233-290). Spoedig daarna volgde in 1985 een poging om het minderheidsenquêterecht toe te kennen aan een derde deel van de leden van de Staten-Generaal. Ook dit voorstel werd door de Eerste Kamer verworpen en wel direct in de eerste lezing.¹⁵ Kamerstukken II 1984/85, 1985/86, 19029, nrs. 1-3; Handelingen I 1985/86, p. 857-865, 930-938, 940-946, 960. Zie verder over deze pogingen: A.H.M. Dölle, Het recht van parlementaire enquête, Groningen: Wolters-Noordhoff 1985, p. 83-90. De gedachte achter deze voorstellen was dat juist ook minderheden in het parlement het recht zou moet worden toegekend om op eigen initiatief onderzoeken naar het beleid van de regering (vaak gesteund door de meerderheid) uit te (laten) voeren. Deze gedachte komt voort uit het aloude idee dat onder het begrip democratie ook het rekening houden met (en bescherming van) minderheden, valt.¹⁶ Aristoteles sprak al van de tirannie van de meerderheid: ‘Het volk wordt dan tot een alleenheerser, één persoon samengesteld uit velen, want de meerderheid is er soeverein, niet als individuen maar als collectief. ... zo'n volk ... streeft als elke alleenheerser naar alleenheerschappij, doordat het zich niet laat regeren door de wet. Het gaat trekken vertonen van een despoot ... de vorm van alleenheerschappij waarmee dit volksbewind te vergelijken is, is de tirannie’, in: Aristoteles, Politica, Groningen, z.j. (2012) , p. 168-169.

De Wet op de parlementaire enquête: inhoud en reikwijdte

De reikwijdte van het recht van enquête, voor zover het gaat om de personen op wie of de onderwerpen waarop een onderzoek betrekking kan hebben, is niet in artikel 70 Grondwet en ook niet in de wettelijke regeling ter uitwerking daarvan, bepaald. Het recht van enquête heeft niet slechts betrekking op bewindspersonen en hun ambtenaren, maar kan ten aanzien van eenieder worden uitgeoefend.¹⁷ C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht, bewerkt door P.P.T. Bovend’Eert, J.L.W. Broeksteeg, C.N.J. Kortmann & B.P. Vermeulen, zevende druk, Deventer: Kluwer 2016, p. 238. Dit wijst er al op dat men het recht van onderzoek niet slechts moet zien als een middel tot controle van de regering. In deze zin verschilt het recht van enquête van het recht om inlichtingen te verlangen van ministers en staatssecretarissen. Het recht van onderzoek kan voor de Kamers ook dienen om inzicht te krijgen in bepaalde vraagstukken ten behoeve van ontwerpwetgeving of andere initiatieven en dit, desgewenst, geheel buiten de regering om. In het laatste ligt de kracht van het enquêterecht. Zijn de Kamers bij toepassing van artikel 68 Grondwet afhankelijk van de bereidheid van bewindspersonen, bij die van artikel 70 Grondwet zijn zij dit niet.¹⁸ Kortmann 2016, p. 238.

Nadere voorschriften over het recht van enquête zijn, zoals hiervoor aangegeven, opgenomen in de Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe) en de reglementen van orde van beide Kamers. Elk der Kamers of de verenigde vergadering van de Staten-Generaal kan op voorstel van één of meer van haar leden of van een door haar ingestelde commissie besluiten een onderzoek in te stellen (art. 2, eerste lid, Wpe). De uitvoering van dit besluit wordt opgedragen aan een commissie (art. 2, tweede lid, Wpe). Het besluit bevat een omschrijving van het onderwerp waarop het onderzoek betrekking zal hebben (art. 2, derde lid, Wpe). Deze omschrijving kan hangende het onderzoek, al dan niet op verzoek van de commissie die het onderzoek verricht, door de Kamer of de verenigde vergadering worden gewijzigd.

Alle Nederlanders, alle ingezetenen en andere binnen het grondgebied van het Rijk verblijf houdende personen, alsmede alle binnen het grondgebied van het Rijk gevestigde rechtspersonen, zijn verplicht te voldoen aan de vordering van de commissie tot het verschaffen van inzage in, het nemen van afschrift van of het anderszins laten kennisnemen van alle bescheiden waarover zij beschikken en waarvan naar het redelijk oordeel van de commissie inzage, afschrift of kennisneming anderszins voor de vervulling van haar taak nodig is (art. 14, eerste lid, Wpe). De genoemde personen zijn verder verplicht te voldoen aan een oproeping door de commissie om als getuige of deskundige te worden verhoord (art. 9, eerste lid, Wpe). Alle ambtenaren zijn gehouden om gevolg te geven aan de vorderingen van de commissie die deze tot uitvoering van haar taak nodig oordeelt. Dit gebeurt wel door tussenkomst van de betrokken minister (art. 16, tweede lid, Wpe).

De commissie beschikt over dwangmiddelen om getuigen te horen. Ieder die niet voldoet aan een in artikel 14 Wpe omschreven verplichting is strafbaar, ook indien het feit buiten Nederland is begaan (zie art. 192 en 192a Wetboek van Strafrecht). De commissie beschikt over dwangmiddelen om te bereiken dat getuigen daadwerkelijk voor de enquêtecommissie verschijnen. Daartoe is een regeling in de wet opgenomen die voorziet in een procedure via de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag. De rechtbank kan weigerachtige getuigen en deskundigen met behulp van de sterke arm laten opbrengen (art. 25-29 Wpe).

De getuigen en deskundigen worden in een openbare zitting van de commissie verhoord (art. 11, eerste lid, Wpe). De commissie kan echter om gewichtige redenen besluiten een verhoor of een gedeelte daarvan niet in het openbaar af te nemen (art. 12, eerste, lid Wpe). Getuigen kunnen onder ede of na het afleggen van een belofte worden gehoord (art. 13 Wpe).

De wet noemt verschillende verschoningsrechten. In de eerste plaats komt aan (oud-)bewindspersonen en (oud-)ambtenaren een verschoningsrecht toe voor informatie waarvan de openbaarmaking in strijd wordt geoordeeld met het belang van de staat (art. 19 Wpe). De desbetreffende minister is voor een dergelijk oordeel verantwoording schuldig aan de Kamer (art. 20, tweede, lid Wpe). Tevens zijn ministers en ambtenaren niet verplicht informatie aan de commissie te verstrekken over de beraadslagingen in een vergadering van de ministerraad (art. 20, eerste lid, Wpe).

Ook kan niemand worden genoodzaakt aan de commissie geheimen te openbaren, voor zover daardoor onevenredige schade zou worden toegebracht aan het belang van de uitoefening van zijn beroep, dan wel aan het belang van zijn onderneming of de onderneming waarbij hij werkzaam is of is geweest (art. 22 Wpe). In de tweede plaats is niemand verplicht informatie aan de commissie te verstrekken, voor zover deze informatie de persoonlijke levenssfeer betreft en het belang van informatieverkrijging door de commissie niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer (art. 23 Wpe). Ten slotte erkent de wet het verschoningsrecht voor beoefenaren van vertrouwensberoepen (art. 24 Wpe).

Soorten van onderzoeken door het parlement en de gevolgen

In de loop van de jaren heeft het Nederlandse parlement een aantal vormen van onderzoek ontwikkeld. Algemeen geldt de parlementaire enquête als het zwaarste middel van onderzoek. Dit recht verleent een enquêtecommissie bijzondere onderzoeksbevoegdheden en stelt het parlement in staat veel informatie te verzamelen én te beoordelen, desnoods buiten de regering om. In veel gevallen brengt een enquêtecommissie feiten en omstandigheden in beeld en volgt na de eindrapportage een debat in de Tweede Kamer. Dat debat kan ook politieke consequenties hebben in die zin dat een verantwoordelijke minister of staatssecretaris tot aftreden gedwongen wordt.

In 1988, 2002 en in 2015 traden bewindslieden af vanwege een afkeurend oordeel van een parlementaire enquêtecommissie. In 1988 waren dat minister Van Eekelen en staatssecretaris Van der Linden (enquête naar het paspoortproject).¹⁹ Zie A. Bos, Verloren vertrouwen. Afgetreden ministers en staatssecretarissen 1967-2002, Amsterdam: Boom uitgevers 2018, p. 231-259. In 2002 trad de minister van Defensie, Korthals, af naar aanleiding van de uitkomsten van de enquête naar de bouwfraude.²⁰ Kamerstukken II 2002/03, 28637, nr. 4. Van Eekelen en Korthals bekleedden beiden overigens later nog een andere kabinetspost dan die waarop de kritiek betrekking had.

Het komt ook voor dat ministers worden bekritiseerd door een enquêtecommissie, maar desalniettemin mogen aanblijven van de Tweede Kamer (zoals minister Van Aardenne inzake de RSV-enquête uit 1984²¹ Zie over het omstreden aanblijven van Van Aardenne, Bos 2018, p. 167-201. en de ministers Borst en Jorritsma naar aanleiding van de uitkomsten van de enquête naar de Bijlmerramp in 1999).

In 2015 trad de voor de spoorwegen verantwoordelijke staatssecretaris Mansveld al direct af na het bekend worden van de uitkomsten van de parlementaire enquête naar de (mislukte) aanbesteding van de Fyra.²² Kamerstukken II 2015/16, 34335, nr. 1. Zie de analyse van dit aftreden door J.W. van Rossem & W. van der Woude, ‘Ministeriële homogeniteit in een kabinet van staatssecretarissen?’, NJB 2015, p. 3083-3089.

De Kamer kan ook een ‘tijdelijke commissie’ instellen op basis van artikel 18 RvOTK met een onderzoeksopdracht (ook wel omschreven als ‘quasi-enquête’²³ Kortmann 2016, p. 239-240. ). Een tijdelijke commissie heeft dezelfde bevoegdheden als een vaste Kamercommissie, maar heeft verder geen bijzondere bevoegdheden (art. 27 RvOTK). Een voorbeeld hiervan is de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten die in oktober 2011 door de Eerste Kamer werd ingesteld. Deze commissie was een bijzondere commissie op grond van artikel 34, tweede lid, Reglement van Orde van de Eerste Kamer.²⁴ Verbinding verbroken? Onderzoek naar de parlementaire besluitvorming over de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, Kamerstukken I 2012-2013, C, A.

Zoals hiervoor aangegeven kan de Kamer sinds 2018 een parlementaire ondervraging laten verrichten. Het betreft een kortdurende (en lichte vorm van) parlementaire enquête gericht op het verkrijgen van mondelinge inlichtingen, waarbij personen onder ede worden verhoord en verplicht zijn om medewerking te verlenen. Het is een tussenvorm tussen een gewone hoorzitting of rondetafelgesprek en een meer intensieve parlementaire enquête. De uitkomsten kunnen er niet minder om zijn: begin 2021 trad het hele kabinet Rutte III af nadat een ondervragingscommissie een keihard oordeel velde over de rol van de centrale overheid, en dan met namen de belastingdienst, bij de kindertoeslagen.

Hiernaast kan een vaste commissie van de Kamer zelf een onderzoek instellen. Een vaste commissie kan onder andere hoorzittingen, rondetafelgesprekken en werkbezoeken houden. Soms kan ook een dergelijk onderzoek leiden tot politieke consequenties voor een minister. Een voorbeeld is het aftreden van minister van Landbouw en Visserij Braks in 1990, nadat een Kamercommissie ernstige kritiek op zijn beleid betreffende visfraude had uitgeoefend. De PvdA-fractie deelde die kritiek en stuurde aan op het aftreden van de minister. Het gebrek aan vertrouwen van een van de regeringspartijen was voor Braks voldoende reden om ontslag te nemen.²⁵ Kamerstukken II 1990-1991, 21 822, nr. 2. Zie verder Anne Bos, a.w.,p. 261-274.

Een andere vorm van onderzoek is dat een vaste Kamercommissie een lid-rapporteur aanwijst. De werkzaamheden van een lid-rapporteur beperken zich tot het vooronderzoek bij de behandeling van een wetsvoorstel (art. 93a RvOTK). De Staatscommissie Parlementair Stelsel beveelt in haar Eindrapport de Tweede Kamer onder meer aan om vaker rapporteurs te benoemen.²⁶ Staatscommissie Parlementair Stelsel, Lage Drempels, Hoge Dijken, Eindrapport, den haag 2018, p. 276. Sinds enkele jaren bestaat er een Handreiking voor rapporteurs die vaste commissies van de Kamer kunnen aanwijzen om begroting en de verantwoording van een ministerie diepgravend te onderzoeken.²⁷ Handreiking controle begroting en verantwoording “voor rapporteurs-door rapporteurs”, P.J. Duisenberg (VVD) P.H. van Meenen (D66), 15 mei 2014.

Ten slotte kan de Kamer zelf het initiatief nemen om een extern onderzoek te laten uitvoeren. Het gaat dan vaak om instellingen met een wettelijke taak. Dit gebeurt op vrijwillige basis; er is geen wettelijke verplichting de opdracht uit te voeren. Voorbeelden zijn de Algemene Rekenkamer, het Centraal Planbureau, het Centraal Bureau voor de Statistiek, het Sociaal Cultureel Planbureau, het Adviescollege Toetsing Regeldruk en andere adviescolleges.

Het recht van enquête in de praktijk, aantal en onderwerpen

De Eerste Kamer en de verenigde vergadering hebben nog nooit een enquête ingesteld. Tot nu toe heeft de Tweede Kamer vierentwintig enquêtes doen uitvoeren. In de periode tussen 1850 en 1887 werden acht enquêtes gehouden. Daarna duurde het zestig jaar tot de uitvoerige enquête van 1947-1956 naar het beleid van de Nederlandse regering in Londen gedurende de oorlogsjaren 1940-1945. In de laatste twee decennia van de twintigste eeuw heeft de Tweede Kamer nog zes enquêtes doen uitvoeren. Dit alles leidt tot het volgende overzicht:

• Accijns op zout (1852-1853)
• (1856)
• Maas en Zuid-Willemsvaart (1860-1861)
• Zeemacht (1861-1862)
• Nederlandse koopvaardij (1874-1875)
• Longziekte onder rundvee (1877-1878)
• Exploitatie van Nederlandse spoorwegen (1881-1882)
• Toestand fabrieken/werkplaatsen (1886-1887).

Met uitzondering van de enquête naar het Regeringsbeleid in de Tweede Wereldoorlog (1947-1956) werd in bijna honderd jaar tijd geen gebruik gemaakt van het enquêterecht. Vanaf 1983 volgden de parlementaire enquêtes elkaar snel op:

• Ondergang van de RSV-werf (1983-1984)
• Bouwsubsidies (1986-1988)
• Paspoortaffaire (1988)
• Sociale Verzekeringen (1992-1993)
• Opsporingsmethoden (IRT-affaire) (1994)
• Bijlmerramp (1998-1999)
• Bouwnijverheid (2002)
• Srebrenica (2002)
• Financieel Stelsel (2010-2012)
• Woningcorporaties (2012-2014)
• (2013-2015)
• Fiscale constructies (2016-2017, mini-enquête)
• Gaswinning Groningen (2020-2023)

Ten slotte kennen we sinds kort de parlementaire ondervragingscommissie:

• Ongewenste beïnvloeding uit onvrije landen (juni 2020, ondervragingscommissie)
• Kinderopvangtoeslag (december 2020, ondervragingscommissie)