Artikel 72 - Reglement van orde

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Bij de Grondwet 1815 kregen de Eerste en Tweede Kamer der Staten-Generaal een constitutionele basis. Al vrij snel werd door beide Kamers een reglement van orde vastgesteld. Het reglement van orde van de Tweede Kamer bevatte een zeer beperkt aantal voorschriften, samengebundeld in een twintigtal artikelen. Hierin werd de gang van zaken in de Kamer geregeld. Het ging destijds vooral om procedures ten behoeve van de wijze van behandeling van wetsvoorstellen en de taken van de voorzitter.

In de loop van de ruim tweehonderd (parlementaire) jaren zijn voortdurend wijzigingen aangebracht. In enkele gevallen hingen deze samen met grondwetsherzieningen. Een voorbeeld is de grondwetsherziening van 1887 waarbij het verplichte onderzoek van wetsvoorstellen door afdelingen van de Kamer werd afgeschaft. Bij de integrale grondwetsherziening van 1983 vervielen de bepalingen over de jaarlijkse voordracht aan de Koning voor het voorzitterschap. De Kamer bepaalt vanaf dan zelf over het voorzitterschap.¹ Op 13 januari 2016 koos de Tweede Kamer na vier schriftelijke stemmingen tussentijds een nieuwe voorzitter, mevrouw Khadija Arib (PvdA). In 2017 werd zij herkozen (Handelingen II 2016-2017, nr. 61, item 3, 29 maart 2017). In december 2015 deed zich een bijzondere situatie voor toen de voorzitter van de Tweede Kamer, Anouchka van Miltenburg tussentijds aftrad. Aanleiding was het rapport van een commissie-Oosting, die de gang van zaken rond een deal van het OM met de crimineel Cees H. uit 2001 onderzocht. Kamervoorzitter Van Miltenburg bleek ten onrechte een brief van een klokkenluider over deze zaak niet aan de commissie te hebben doorgeleid. Bovendien had zij de brief laten vernietigen, omdat dit de standaardprocedure zou zijn geweest. Kritiek in en buiten de Kamer ondermijnde haar toch al verzwakte positie, waarna zij terugtrad.² https://www.tweedekamer.nl/nieuws/kamernieuws/anouchka-van-miltenburg-afgetreden-als-kamervoorzitter. Een unieke gebeurtenis die zich in tweehonderd jaar slechts eenmaal eerder voordeed, namelijk in 1912, toen mr. W.K.F.P. (Frederik) graaf van Bylandt aftrad vanwege disfunctioneren.

De reden voor aanpassingen van het reglement is vaak gelegen in het bevorderen van de doelmatigheid van de werkzaamheden. Tevens is een aantal pogingen gedaan om debatten te verlevendigen. Een voorbeeld hiervan is de invoering van het vragenuurtje in 1906. Tegenwoordig wordt het vragenuurtje in de Tweede Kamer op dinsdagen rechtstreeks op televisie  en online uitgezonden. Daarmee is de (zichtbare) openbaarheid van de vergaderingen van de Kamer voor veel burgers aanzienlijk toegenomen. Niet onbelangrijk is de wijziging van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer in maart 2012 inzake de regeling van de formulering van de (in)formatieopdracht en de benoeming van (in)formateurs. Deze regeling is thans vastgelegd in artikel 139a en luidt als volgt:

‘1. Onverwijld na de installatie van een nieuw verkozen Tweede Kamer, maar uiterlijk een week na de installatie, beraadslaagt de Kamer in plenaire zitting over de verkiezingsuitslag. Het doel van de beraadslaging is een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs te benoemen en de door hen uit te voeren opdracht vast te stellen. Indien dat doel niet in de desbetreffende vergadering kan worden bereikt, besluit de Kamer daarover in een volgende vergadering, zo spoedig als dat mogelijk is.
2. Indien een informatieopdracht wordt afgerond, formuleert de Kamer in beginsel binnen een week na de dag van afronding een formatieopdracht, en wijst zij voor de uitvoering daarvan een of meer formateurs aan.
3. Indien de aangewezen informateurs of formateurs hun opdracht teruggeven, formuleert de Kamer in beginsel binnen een week na de dag van teruggave een nieuwe opdracht, en wijst zij voor de uitvoering daarvan een of meer informateurs onderscheidenlijk formateurs aan.
4. Na een tussentijdse val van het kabinet kan de Kamer beraadslagen over de wenselijkheid of richting van een nieuwe kabinetsformatie. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing.’

Het artikel werd bij de kabinetsformatie van 2012, 2017 en 2021toegepast.³ Kamerstukken II 2018/19, 34700, nr. 64. Zie ook P. Bovend’Eert, P. Bootsma & A. van Kessel, Evaluatie kabinetsformatie 2017, Den Haag 6 december 2018. Aan dit voorschrift ging een discussie van meer dan vijfenveertig jaar vooraf over de rol van de Tweede Kamer bij de kabinetsformatie.⁴ Zie Van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht, zestiende druk, bewerkt door D.J. Elzinga, R. de Lange & H.G. Hoogers, Deventer: Kluwer 2014, p. 527-533. Eindeloos veel varianten zijn door diverse partijen en deskundigen voorgesteld en overwogen. Nimmer haalde een voorstel een meerderheid. Het hier besproken artikel uit het reglement van orde vormt derhalve een voorlopig einde aan de discussie over de rol van de Tweede Kamer bij de kabinetsformatie.⁵ Zie voor een overzicht het rapport van de commissie-Bovend’Eert, Kamerstukken II 2014/15, 33410, nr. 72, vooral p. 5-11. Zie ook C. van Baalen & A. van Kessel, De Kabinetsformatie in vijftig stappen, Amsterdam: Boom uitgevers 2012. De Staatscommissie Parlementair Stelsel stelde eind 2018 in haar Eindrapport nog wel een aantal aanscherpingen voor ten aanzien van het verloop van de kabinetsformatie en de rol van de Tweede kamer daarbij.⁶ Eindrapport Staatscommissie Parlementair Stelsel, Lage Drempels, Hoge Dijken, Boom Amsterdam 2018, p. 170-193.

De reglementen van orde

Artikel 72 geeft een grondwettelijk fundament aan de reglementen van orde. Een grondwettelijke basis was om verscheidene redenen noodzakelijk. Zo zijn diverse procedurele bepalingen, onder andere betreffende de werkwijze van de Kamers, bij de grondwetsherziening van 1983 gedeconstitutionaliseerd. Met artikel 72 wordt ook een zelfstandige grondslag geschapen voor het bijeenroepen van de verenigde vergadering ingeval die vergadering het nodig oordeelt het eigen reglement van orde vast te stellen of te wijzigen. De verenigde vergadering is dan niet gebonden aan de specifieke gevallen waarin de Grondwet haar bijeenkomst voorschrijft; zij kan het moment zelf vaststellen.⁷ C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen van 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 235; Kamerstukken II 1980/81, 16034 (R 1138), nr. 9, p. 11 (Nng II, p. 77). Daarnaast wordt met artikel 72 de zelfstandigheid van de Kamers over hun procedures en besluitvorming benadrukt.⁸ Kamerstukken II 1976/77, 14224, nr. 3, p. 8 (Nng IIIa, p. 243).

De Kamers zijn vrij om een reglement van orde naar eigen inzicht vast te stellen of te wijzigen, mits de bepalingen van het reglement niet in strijd komen met het bepaalde in het Statuut, de Grondwet of een wet.⁹ Dit kan naar analogie worden afgeleid uit art. 154 RvO II en art. 179 RvO I. De regering onthoudt zich bij de totstandkoming en de wijziging van de reglementen van orde van bemoeienis.¹⁰ Kamerstukken II 1978/79, 14224, nr. 5, p. 6-7 (Nng IIIa, p. 254-255) en nr. 6, p. 10-11 (Nng IIIa, p. 265-266).

Omdat een besluit tot vaststelling van een reglement van orde wordt genomen door een Kamer zelf en niet door de formele wetgever, heeft een reglement een aparte juridische status. Een reglement van orde heeft in beginsel slechts interne werking. Bepalingen van reglementen die zich richten tot niet-Kamerleden, zoals de bepaling over bezoekers en toehoorders die zo nodig via artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht – het niet voldoen aan een ambtelijk bevel – kan worden gesanctioneerd, kunnen externe werking hebben.