Hoofdstuk 4 - Adviesorganen

Inleiding

Hoofdstuk 2 van de Grondwet behandelt als eerste van de staatsinstellingen de regering. In veel landen is dat omgekeerd: eerst de voorschriften van het parlement, de wetgevende macht en dan van de regering die de wetten uitvoert.¹ Zie The Constitution of the United States of America, het Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland en de Grondwet van België. De Franse Grondwet stelt de President voorop. Allereerst zal ingegaan worden op de basis van de constitutionele monarchie. Daarna volgt de grondslag van de parlementaire democratie. Beide begrippen vormen de basis van ons staatsbestel. Daarna zal worden ingegaan op de belangrijkste geschreven en ongeschreven leerstukken die als een rode draad door beide hoofdstukken 2 en 3 lopen: de ministeriële verantwoordelijkheid en de vertrouwensregel. In hoofdstuk 4 worden de adviescolleges van staat kort besproken.

Grondslag van de constitutionele monarchie

De Republiek van de Verenigde Nederlanden (1588-1795) was een confederatie, een samenwerkingsverband van Zeven relatief onafhankelijke provincies die met elkaar samenwerkten op het terrein van defensie, buitenlands beleid en handel. Dat laatste vooral via de Verenigde Oost-Indische Compagnie (VOC). De West-Indische Compagnie (WIC) voerde handel op het westelijk halfrond. De Republiek was op het hoogtepunt van zijn macht in de zeventiende eeuw. Holland was in deze eeuw wereldmacht nummer 1, die in alle uithoeken van de wereld grondeigendom bevocht en handel dreef over de wereldzeeën. Deze statenbond kende acht soevereine staten: Holland, Zeeland (de machtigsten), Utrecht, Gelderland, Overijssel, Drenthe, Friesland en Stad en Lande (Groningen). Het bestuur was gebaseerd op de Unie van Utrecht die op 23 januari 1579 werd getekend door de afgevaardigden van de gewesten Holland, Zeeland, Utrecht, de Ommelanden, en de ridderschappen van de Arnhemse en Zutphense kwartieren. Later volgden andere gewesten.

De soevereiniteit behoorde aan de (gewestelijke) staten toe. Het bestuur van de Republiek werd toevertrouwd aan de Staten-Generaal, een bijeenkomst van afgevaardigden van de gewesten (steden, ridderschappen, districten of een combinatie van deze). Ieder gewest had zijn eigen landsbestuur en gezamenlijk vormden zij de Staten-Generaal. Het dagelijks bestuur van de gewesten lag in handen van het college van Gedeputeerde Staten (voor Holland was dit de Gecommitteerde Staten). De leden van deze colleges werden gekozen uit en door de Statenleden.

Op 26 juli 1581 werd het Plakkaat van Verlatinghe (ook wel Acte van Verlatinghe) getekend. In deze ‘geboorteacte’ van de Republiek werd Filips II afgezet als vorst en heerser in de Nederlanden. Een landheer werd dus niet meer erkend. Het dilemma deed zich voor dat de leider van de Opstand tegen Filips II, Willem van Oranje, een belangrijke functie diende te krijgen in de jonge Republiek, maar zonder de titel landvoogd. Overigens hadden de Staten van Holland Willem van Oranje al in 1572 eigenmachtig tot stadhouder van de provincie Holland benoemd.

Besloten werd om de functie stadhouder weer in te voeren. Deze functionaris was oorspronkelijk een edelman die, namens de landsheer, in één of meer gewesten voor hem een gewest bestuurde en gezag uitoefende. Het was met name de periode waarin het Huis van Bourgondië in de vijftiende eeuw heerst dat de stadhouder uitgroeide tot een vooraanstaand bestuurder. Het ging vaak om een combinatie van functies die deze functionaris invloedrijk maakte. Hij zat bijvoorbeeld rechtscolleges voor, had zitting in de Raad van State en was bevoegd om gewestelijke staten bijeen te roepen en de agenda te bepalen. Vanaf de tweede helft van de vijftiende eeuw werd, in ieder geval in Holland en Zeeland, niet meer gesproken over de ‘stadhouder van de vorst’, maar over de ‘stadhouder van een gewest’. Deze ontwikkeling leidde er toe dat stadhouders veel macht naar zich toetrokken.

De erfelijkheid van het stadhouderschap kwam al aan de orde toen Willem van Oranje op 10 juli 1584 in Delft werd vermoord. Met deze daad werd de grondslag gelegd voor de latere invoering van het erfelijk koningschap in 1814-15. Pas vanaf 1747 had de Republiek één stadhouder, Willem Karel Hendrik Friso (Willem IV van Oranje-Nassau). In datzelfde jaar werd het stadhouderschap erfelijk verklaard, zowel in de mannelijke als vrouwelijke lijn. De positie van stadhouder werd dus ingenomen door een lid van de familie Oranje-Nassau. We herkennen hier de eerste monarchale trekken. Zie artikel 24 Grondwet dat luidt: ‘Het koningschap wordt erfelijk vervuld door de wettige opvolgers van Koning Willem I, Prins van Oranje-Nassau.’² Zie verder E.M.H. Hirsch Ballin, De Koning. Continuïteit en perspectief van het Nederlandse koningschap, tweede herziene druk, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2013, p. 23-25.

De constitutionele monarchie krijgt rond 1815 vorm door aan het hoofd van de staat der Nederlanden een niet-gekozen staatshoofd te plaatsen. Op het eerste gezicht lijkt het staatshoofd een zeer machtige functionaris. Dit verschilt echter per land. Zowel in de Verenigde Staten als in Frankrijk is de President tevens staatshoofd. De President heeft in beide landen op basis van de Grondwet eigen, soms ook vergaande, bevoegdheden. In Duitsland daarentegen vervult de President louter ceremoniële functies en is hij veel minder betrokken bij het staatsbestuur. Indien zoals in Nederland, België, Engeland en Spanje gekozen is voor een Koning(in) als staatshoofd dan is er – als eenmaal een parlementair stelsel is gevestigd – altijd sprake van beperkte bevoegdheden van het staatshoofd. Dit kenmerk van een constitutionele monarchie hangt direct samen met het feit dat de Koning een niet-gekozen en dus ook geen democratisch gelegitimeerde functionaris is. Dit betekent onder meer dat de Koning niet door middel van verkiezingen door de bevolking of door een motie van wantrouwen van het parlement kan worden weggestuurd. Op eigen initiatief abdiceren kan natuurlijk altijd (zie art. 27 en 28 GW). Bij de inrichting van een modern staatsbestel in combinatie met een parlementaire democratie zoals in Engeland in de achttiende en in Nederland in de negentiende eeuw, kwam de vraag aan de orde hoe men enerzijds kon kiezen voor een democratisch staatsbestuur en anderzijds tegelijkertijd het koningschap kon behouden. De enige mogelijkheid om een niet-gekozen en door erfopvolging gekenmerkt koningschap te behouden binnen een moderne democratische staat, was het onderwerpen van alle belangrijke taken en bevoegdheden van het koningschap aan parlementaire controle. Het gaat dan om een beperkte adviesfunctie van de Koning in de regering.³ Zie Bovend’Eert 2020, p. 83. De Koning zou voortaan vooral van symbolische betekenis moeten zijn en de eenheid van de staat dienen te vertegenwoordigen. Aldus geschiedde in ons land bij het ontwerp van een herziene Grondwet in 1848. Op deze wijze werd het koningschap ingekaderd door constitutionele waarden en normen.

Grondslag van de parlementaire democratie

De Grondwet vermeldt in hoofdstuk 2 allereerst ‘de regering’. Voor de herziening van 1983 kwam dit begrip slechts op enkele plaatsen in de Grondwet terug.

Deze drie hoofdstukken van de Grondwet hebben met elkaar gemeen dat zij voorschriften bevatten over de belangrijkste staatsinstellingen van ons land (de rechtspraak komt in hoofdstuk 6 aan de orde). Men vindt er de grondslagen van de constitutionele monarchie en de parlementaire democratie. In aansluiting op het gestelde in de voorgaande paragraaf, kan de totstandkoming van de constitutionele monarchie verklaard worden uit het feit dat Nederland bij het ontstaan van het huidige staatsbestel in 1814 gekozen heeft voor een – in de Grondwet geregelde – monarchie onder leiding van het Huis van Oranje en dus niet voor een republiek. Dat was dus niet direct een logische keuze omdat ons land de staatsvorm Republiek kende tussen 1588 en 1795. Deze staatsvorm heeft in elke geval niet verhinderd dat Nederland in de zeventiende eeuw, ook wel omschreven als de Gouden eeuw, uitgroeide tot het machtigste land ter wereld.

De tweede hier gebezigde term, parlementaire democratie, heeft niet alleen te maken met fundamentele en democratische grondrechten zoals opgenomen in hoofdstuk 1 van de Grondwet maar ook met het democratisch functioneren van onze staatsinstellingen. Dit wil zeggen dat staatsinstellingen als regering en Staten-Generaal democratisch gelegitimeerd dienen te zijn. In de hoofdstukken 2 en 3 van de Grondwet vinden wij diverse bepalingen die deze democratische functies nader omschrijven. Concreet gaat het dan om vrije democratische verkiezingen, parlementaire rechten en bevoegdheden en de ministeriële verantwoordelijkheid. Een essentieel element van onze parlementaire democratie is dat bestuurders (ministers en staatssecretarissen) die niet in staat blijken kwalitatief voldoende leiding te geven aan het staatsbestuur van ons land, heengezonden kunnen worden. Dit kan op twee manieren: via verkiezingen of door middel van een parlementaire actie. Dit veronderstelt een relatie tussen regering (hoofdstuk 2) en parlement (hoofdstuk 3). Slechts op enkele plaatsen in de Grondwet kan men voorschriften aantreffen die de relatie regering-parlement nader omschrijven (bijvoorbeeld in art. 68, 69, 81 en 105, derde lid Grondwet). De verhouding regering-parlement wordt in essentie beheerst door het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Dit leerstuk wordt in een parlementair stelsel nader bepaald door de vertrouwensregel. Beide leerstukken/begrippen dienen wel duidelijk van elkaar onderscheiden te worden.

Ministeriële verantwoordelijkheid: ontstaan en betekenis

Het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid is voor het eerst in Engeland in de loop van de achttiende eeuw ontwikkeld. De aanleiding was gelegen in het feit dat de verhoudingen tussen Koning en ministers waren gewijzigd. In vroeger tijden werden ministers beschouwd als dienaren van de Kroon en werden zij benoemd en ontslagen naar welgevallen van de Koning. Ministers voerden besluiten van de Koning uit en waren aan hem verantwoording verschuldigd. Het parlement stond op deze wijze buitenspel. Op de Koning kon geen controle worden uitgeoefend omdat hij boven de partijen stond en niet kon worden afgezet. Toen in Engeland koning George III in 1760 aan de macht kwam, veranderde deze situatie. Het kabinet kwam losser te staan van de Koning en geleidelijk verschoof de verantwoordingsplicht van de ministers aan de Koning naar een verantwoordingsplicht aan het parlement.⁴ Het absolutistische beleid van de Koning leidde in 1782 tot grote spanningen tussen Koning en parlement. Hij verklaarde bereid te zijn om direct af treden. Dit werd door de regering niet geaccepteerd. Hij bleef in functie, maar verloor snel alle invloed op de regering van William Pitt de Jongere na de vaststelling van de Reform Bill van 1785. Op deze wijze ontstond in de praktijk het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid (de strafrechtelijke verantwoordelijkheid bestond al). Deze ontwikkeling werd voor een groot deel niet vastgelegd in een grondwet. Engeland kent (tot op heden) geen samenhangende, geschreven grondwet. Het Engelse voorbeeld inspireerde de opstellers van de Grondwet van 1848. Voor 1848 bestond in Nederland een vergelijkbare situatie als in Engeland honderd jaar eerder: de ministers werden benoemd en ontslagen door de Koning en waren alleen aan hem verantwoording verschuldigd. Dit maakte het mogelijk om als staatshoofd een stempel de drukken op het regeringsbeleid. Op deze wijze is koning Willem I (1814-1840) bekend geworden. Hij nam alle besluiten persoonlijk en ondertekende deze besluiten op eigen verantwoordelijkheid (‘koninklijke besluitenregering’).⁵ Een indrukwekkend overzicht van de besluitenregering van Willem I is te vinden bij J. Koch, Koning Willem I 1772-1843, Amsterdam: Boom uitgevers 2013, p. 285 e.v. Bovendien werd deze koninklijke besluitvorming strafrechtelijk gedekt door de Blanketwet van 1818. Deze wet stelde overtreding van bepalingen van algemene maatregelen van bestuur strafbaar, voor zover dit op grond van een andere wetsbepaling nog niet het geval was.

Het eigenzinnige beleid van Willem I leidde echter tot steeds groter verzet vanuit het parlement. Toen in de loop van de jaren dertig bleek dat de regering (lees: de Koning) gelden uit de koloniën via een geheim fonds gebruikte om het leger op oorlogsvoet te houden, was voor de Tweede Kamer de maat vol. Bij de behandeling van de tienjaarlijkse begroting en een koloniale leningswet in 1839 werden beide voorstellen verworpen. De Tweede Kamer accepteerde het niet langer dat de regering ongecontroleerd uitgaven verrichtte. Bijkomende factor bij deze oplopende spanningen tussen regering en parlement was dat de Belgen zich de facto in 1830 hadden afgescheiden van de Noordelijke Nederlanden. In 1839 werd deze afscheiding geformaliseerd. Vanwege dit constitutionele feit was het noodzakelijk in 1840 de Grondwet te herzien. Op aandringen van de Tweede Kamer werd een begin gemaakt met de invoering van de ministeriële verantwoordelijkheid. De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en het contraseign (medeondertekening van besluiten) werden ingevoerd (zie art. 47 Grondwet). Dit wil zeggen dat in de eerste plaats alle besluiten van de regering voortaan niet alleen door de Koning maar ook door de verantwoordelijke minister werden ondertekend. Hiermee werden ministers voortaan medeverantwoordelijk gemaakt voor alle besluiten en kon het parlement ministers aanspreken op hun verantwoordelijkheid. Deze verantwoordelijkheid was echter beperkt; het betrof alleen de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers voor besluiten. De delictsomschrijving vinden wij thans in artikelen 355 en 356 Wetboek van Strafrecht. De bevoegdheid om ministers te vervolgen vanwege ambtsmisdrijven berust bij de Hoge Raad en is omschreven in artikel 119 Grondwet en verder in de Wet op de ministeriële verantwoordelijkheid van 1855 en artikelen 483-485 Wetboek van Strafvordering. Tot op heden is de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid nimmer toegepast. In 2016 leek het er even op dat de Tweede Kamer zou overgaan tot vervolging van een of meer van haar leden in verband met een lek uit de commissie voor de Inlichtingen en Veiligheidsdiensten. Na onderzoek door een commissie uit de Kamer, die overigens zonder wettelijke grondslag opereerde, liep de zaak met een sisser af.⁶ Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 2. De conclusie van de commissie luidde: ‘De commissie van onderzoek heeft op woensdag 20 januari 2016 bekendgemaakt dat zij geen feiten of omstandigheden heeft aangetroffen die leiden tot een redelijk vermoeden van schuld van één of meer personen aan het opzettelijk schenden van de geheimhouding van de commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (CIVD). Om die reden stelt de commissie aan de Tweede Kamer voor om vast te stellen dat genoegzame gronden voor vervolging ontbreken. De commissie betreurt dat zij niet heeft kunnen achterhalen hoe informatie uit de CIVD in de openbaarheid is gekomen.’

Na 1840 bleek al snel dat deze maatregel onvoldoende was om de positie van het parlement te versterken. In 1844 volgde dan ook het initiatief van een aantal leden van de Tweede Kamer (‘de Negenmannen’) om de Grondwet van 1840 te herzien en onder meer de volledige ministeriële verantwoordelijkheid in te voeren. Dit initiatief had echter geen succes, omdat de Tweede Kamer van mening was dat voorstellen tot wijziging van de Grondwet van de Koning moesten komen. In 1848 was de tijd rijp voor een ingrijpende herziening van de Grondwet. Een staatscommissie onder leiding van de liberale voorman Thorbecke presenteerde een algeheel herziene Grondwet waarin onder meer werd voorgesteld dat de Koning onschendbaar is en de ministers verantwoordelijk zijn (zie art. 42, tweede lid Grondwet). Aldus werd naast de strafrechtelijke ook de politieke ministeriële verantwoordelijkheid ingevoerd.

Men spreekt in dit verband van de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Wat houdt deze verantwoordelijkheid in? De minister is alleen verantwoordelijk voor zover hij ook een bevoegdheid heeft. De minister is dus verantwoordelijk voor het handelen of nalaten van de Koning als hoofd van de regering; voor zijn eigen handelen als lid van de ministerraad én als hoofd van het ministerie (en dus ook voor het handelen van de ambtenaren van het ministerie waaraan hij leiding geeft).

De verantwoordelijkheid als hoofd van het ministerie en als lid van de ministerraad worden aangeduid als individuele respectievelijk collectieve verantwoordelijkheid van ministers. Individueel zijn ministers aan het parlement verantwoording verschuldigd voor hun handelen of nalaten bij de hen opgedragen taken en bij het leiding geven aan het ministerie. Collectief zijn de ministers verantwoordelijk voor de vormgeving en uitvoering van het gehele regeringsbeleid zoals dat door de ministerraad wordt vastgesteld.

De feitelijke toepassing van de regel ‘De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk’, werd na 1848 niet direct aanvaard. Het heeft uiteindelijk tot 1868 geduurd alvorens het voorschrift in de parlementaire praktijk voluit toepassing vond. Er waren drie conflicten nodig om de nieuwe verhoudingen tussen regering en parlement gestalte te kunnen geven. In 1853 vond een intern conflict plaats tussen de Koning (Willem III) en de leider van het kabinet-Thorbecke betreffende de verhouding kerk-staat en de vrijheid van godsdienst (zogenoemde Aprilbeweging). Toen de Koning weigerde het advies van Thorbecke op te volgen om zich buiten de publieke discussie te houden, stapte het kabinet op. In 1866 deed zich een conflict voor tussen regering en Tweede Kamer inzake de benoeming van de Minister van Koloniën tot gouverneur-generaal in Nederlands-Indië. De Tweede Kamer keurde deze benoeming af, maar de regering stelde bij monde van de voorzitter van de ministerraad dat deze benoeming behoorde tot het prerogatief (exclusief recht) van de Kroon en dat er derhalve geen sprake kon zijn van ministeriële verantwoordelijkheid. Twee jaar later, in 1868, vond er wederom een conflict plaats tussen hetzelfde kabinet en de Tweede Kamer inzake de kwestie-Luxemburg. De Tweede Kamer verwierp daarop de begroting van Buitenlandse Zaken. Hierop volgde ontbinding van de Kamer. Ook na deze tussentijdse verkiezingen bleef de Tweede Kamer echter bij haar standpunt en verwierp opnieuw de begroting. Even dreigde de regering de Kamer voor de tweede maal voor dezelfde kwestie te ontbinden, maar de regering (lees: koning Willem III) bond in en het kabinet trad af. Twintig jaar na de invoering van de Grondwet van 1848 was duidelijk geworden dat de regering voor alle besluiten en daden verantwoording verschuldigd is aan het parlement en dat de daden van Koning altijd vallen onder de verantwoordelijkheid van de ministers. Bovendien werd in 1868 duidelijk dat de Tweede Kamer niet voor dezelfde kwestie tweemaal ontbonden kan worden door de regering. Wellicht nog belangrijker was het ontstaan van de vertrouwensregel.

De vertrouwensregel

Naar aanleiding van de hierboven vermelde conflicten tussen regering en parlement in de periode 1848-1868 werd duidelijk dat in laatste instantie de Tweede Kamer der Staten-Generaal de beslissende stem heeft. De regering is belast met de uitvoering van wetten en diverse andere (grond)wettelijke taken, de Staten-Generaal zijn medewetgever en oefenen controle uit op de regering. Voor alles wat een regering doet of nalaat zijn ministers verantwoording verschuldigd aan het parlement. Indien blijkt dat het parlement, althans een van beide Kamers van de Staten-Generaal, onvoldoende vertrouwen heeft in een minister of een kabinet dan kan zij de minister of het hele kabinet uiteindelijk tot aftreden dwingen.

Met andere woorden, ministers en een kabinet kunnen slechts functioneren indien zij mogen rekenen op het vertrouwen van de meerderheid van de Staten-Generaal. Vandaar dat in ons land altijd getracht zal worden na verkiezingen een kabinet te formeren dat kan rekenen op het vertrouwen van een meerderheid in de Tweede Kamer. Daar lijkt sinds de kabinetsformatie van 2012 de regel bij te komen dat ook het peilen van de positie van een nieuw kabinet in de Senaat, raadzaam is. Het is nog te vroeg om van een staatsrechtelijk regel te spreken. Daarvoor is het huidige politieke klimaat te wisselvallig. Overigens is bij de val van het kabinet-Kok II in het voorjaar van 1999 nog eens bevestigd dat het zaak is geen uitgesproken wantrouwen van de meerderheid van de Eerste Kamer te ontmoeten als kabinet. Gelet op de wijze van verkiezing van leden van de Eerste Kamer, namelijk door leden van Provinciale Staten eens in de vier jaar, kan een nieuw kabinet echter niet altijd bij voorbaat rekenen op de steun van de Eerste Kamer. Positie Eerste Kamer

In 2020 stelde het kabinet voor om de leden van de Eerste Kamer een langere zittingstermijn te verlenen.⁷ Kamerstukken II 2020/21, 35532, nrs. 1-3, Wijziging van de Grondwet inzake de verkiezing, de inrichting en samenstelling van de Eerste Kamer. Voorstel is dat om de drie jaar de helft van de leden wordt gekozen door Provinciale Staten. In dit wetsvoorstel wordt de zittingstermijn van Eerste Kamerleden verlengd van vier naar zes jaar en treden om de drie jaar beurtelings 38 en 37 leden af. In feite wordt daarmee teruggegaan naar het stelsel zoals dat gold tussen 1922 en 1983. Volgens het kabinet draagt deze wijziging van de Grondwet bij aan een betere rolverdeling tussen de Eerste en de Tweede Kamer. Een langere zittingstermijn van de Eerste Kamer past bij haar rol als bewaker van de kwaliteit van de wetgeving, op enige afstand van het regeerakkoord en de actuele politieke debatten in de Tweede Kamer. Er is dan geen vaste koppeling meer met de datum van de Provinciale Statenverkiezingen. Het kabinet heeft zich bij zijn voorstellen gebaseerd op de voorstellen van de Staatscommissie Parlementair Stelsel. In de ‘Tussenstand’, wees de staatscommissie op de mogelijkheid om terug te keren naar de wijze van verkiezing die gold tussen 1922 en 1983. Zij gaf tevens aan dat het conceptueel niet past bij de verhouding tussen de Kamers dat de Eerste Kamer af en toe over een recenter mandaat beschikt dan de Tweede Kamer en dat de huidige wijze van verkiezing de Eerste Kamer meer in verband brengt met de mogelijkheid om af te rekenen met de coalitie die is gevormd op basis van de voorgaande Tweede Kamerverkiezingen.⁸ Staatscommissie parlementair stelsel, Tussenstand, Amsterdam 2018, p. 100. In haar eindrapport zag de Staatscommissie echter af van een dergelijke wijziging. De regering weegt de door de staatscommissie gesignaleerde gevolgen en bezwaren van de huidige verkiezingswijze zwaarder dan de staatscommissie in haar eindrapport doet en stelt daarom voor om terug te keren naar de wijze van verkiezing die tot 1983 werd gebruikt.⁹ Kamerstukken II 2020/21, 35532, nr. 3 (MvT), p. 2.

Vertrouwensregel

De hier beschreven vertrouwensrelatie tussen regering en parlement wordt omschreven als de vertrouwensregel. Deze regel wordt ook wel negatief omschreven: een minister dient heen te gaan als een Kamermeerderheid géén vertrouwen meer in hem heeft. Hetzelfde geldt voor een kabinet: als het niet meer het vertrouwen van de Kamer heeft moet het opstappen, maar een kabinet kan ook door Kamerontbinding en nieuwe verkiezingen te bevorderen het conflict voorleggen aan de kiezers. De oorzaak van deze negatieve formulering is dat wij in ons stelsel geen motie van vertrouwen kennen maar slechts een motie van wantrouwen of, iets minder sterk, motie van afkeuring dan wel een motie van ‘treurnis’ een staatsrechtelijk nog zwakkere variant.¹⁰ Zie de motie van ‘treurnis’ tegen de minister van Landbouw en Visserij van 11 maart 2010 (Handelingen II 2009/10, TK62, 11 maart 2010, p. 5460) en die van afkeuring tegen minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) over het niet uitvoeren van eerdere moties van de Eerste Kamer. Kamerstukken I 2019/20, 35431, K (motie-Kox (SP), 23 juni 2020). Voorwaarde voor het heenzenden van een minister of een kabinet is dat een meerderheid van de Kamer geen vertrouwen meer heeft in de bewindslieden. De vertrouwensregel is dus ontstaan in 1868 naar aanleiding van de hierboven besproken drie conflicten en wordt algemeen beschouwd als een van de belangrijkste grondbeginselen van onze parlementaire democratie. Opvallend is dat de vertrouwensregel nergens in de Grondwet is vastgelegd, maar dat deze gebaseerd is op ongeschreven staatsrecht. In die zin is de Nederlandse situatie vergelijkbaar met de Engelse constitutionele traditie: de belangrijkste beginselen zijn ongeschreven.

De betekenis van de vertrouwensregel als scharnierpunt van onze parlementaire democratie is nauwelijks te overschatten.¹¹ Zie recent ook het ongevraagde advies van de Raad van State over de ministeriële verantwoordelijkheid, Kamerstukken II 2019/20, 35300, nr. 78 (Bijlage). Niet alleen zijn ministers en staatssecretarissen individueel en collectief verantwoording verschuldigd aan het parlement op basis van de ministeriële verantwoordelijkheid, zij kunnen ook te allen tijde door het parlement naar huis worden gestuurd. Het kan daarbij gaan om politiek-bestuurlijke fouten die zijn gemaakt, maar ook privéomstandigheden (‘minister zit dronken achter stuur’ of ‘minister verzweeg inkomsten tegenover Belastingdienst’) kunnen aanleiding zijn een minister heen te zenden. Met andere woorden, de vertrouwensregel kan op elk moment geactiveerd worden. Opgemerkt dient te worden dat in principe een meerderheid van de Kamer zich moet uitspreken voor het aftreden van een minister. Niet uitgesloten moet worden dat een minister aftreedt nadat zijn eigen partij (lees: fractie in de Tweede Kamer) het vertrouwen in hem heeft opgezegd. Weliswaar hoeft er dan geen sprake te zijn van een meerderheid die geen vertrouwen heeft in de bewindspersoon, maar het verlies van vertrouwen van de eigen fractie/partij brengt de minister in een politiek onmogelijke positie, waarna slechts aftreden resteert.

De vertrouwensregel wordt ook wel beschouwd als de ultieme sanctie op de ministeriële verantwoordelijkheid. Ultieme sanctie wil zeggen dat eerst alle ‘normale’ controlemechanismen zoals die gelden in de relatie tussen regering en parlement, eerst toegepast dienen te worden. Slechts wanneer een meerderheid van een van de Kamers van de Staten-Generaal van mening is dat een minister niet langer kan aanblijven (dat is dus een kwestie van politieke appreciatie), wordt de vertrouwensregel geactiveerd. In die zin kan men de ministeriële verantwoordelijkheid los zien van de vertrouwensregel.¹² In die zin ook de Raad van State in zijn advies bij de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het jaar 2000 (Kamerstukken II 1999/2000, 26800 VII, A). Er gaat aan de toepassing ervan wel het nodige vooraf. Allereerst kunnen leden van de Kamer vragen stellen aan de bewindspersoon. Daarna is er de mogelijkheid om een interpellatie aan te vragen. Tevens is er de mogelijkheid om een onderzoek (of zelfs een enquête) te doen naar het gevoerde beleid van de minister of staatssecretaris. Vervolgens moet op basis daarvan de bewindspersoon de kans krijgen om orde op zaken te stellen. Als dat niet lukt of misgaat, is de vraag aan de orde of vervanging van de bewindspersoon zinvol is.

In deze laatste fase van de toepassing van de ministeriële verantwoordelijkheid is de vraag aan de orde op welke wijze de (ultieme) sanctie kan plaatsvinden. Zo kan de begroting worden verworpen, dat is het meest vergaande middel van het parlement. De Kamer kan een door de minister onaanvaardbaar verklaard amendement aannemen, ook dat is een heel helder signaal om op te stappen. Tevens kan de Kamer zoals gezegd, een motie van wantrouwen aannemen. Bij het debat over de uitkomsten van een parlementaire enquête kan er ook aanleiding zijn om de verantwoordelijke bewindspersoon naar huis te sturen. Het komt de laatste jaren vaak voor dat bewindslieden uit ‘eigen beweging’ opstappen omdat hij/zij niet langer bestand is tegen de voortdurende kritiek vanuit Kamer en samenleving of omdat er chaos is ontstaan in de uitvoering van het beleid door het departement waarvoor de minister verantwoordelijk is. Een argument kan ook zijn dat een bewindspersoon de verantwoordelijkheid op zich neemt van gemaakte fouten van zijn of haar voorganger(s). Het kabinet-Rutte (vanaf 2012) laat helaas veel voorbeelden zien. Minister van Justitie Opstelten en staatssecretaris van Justitie Teeven traden in 2015 af omdat het een chaos bleek op het ministerie en de Kamer daardoor verkeerd en onjuist werd ingelicht. Begin 2014 trad staatssecretaris Weekers van Financiën af na aanhoudende kritiek op zijn functioneren. Eind 2019 trad staatssecretaris van Financiën Menno Snel tussentijds af na aanhoudende kritiek op het functioneren van de onder hem ressorterende Belastingdienst.¹³ www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2019/12/18/staatssecretaris-van-financien-drs.-m.-snel-biedt-ontslag-aan. In januari 2021 trad het hele kabinet Rutte III af vanwege de uitkomsten van de parlementaire ondervragingscommissie inzake de Kindertoeslagen.¹⁴ Brief minister-president aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 15 januari 2021. Een ander voorbeeld van een voortijdig aftreden betreft staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Mansveld, die eind 2015 aftrad zodra de conclusies van de parlementaire enquête naar de ondergang van de Fyra bekend werden gemaakt. In een openbaar debat over de uitkomsten van deze enquête schoof zij de verantwoordelijkheid voor het falen van het departement naar haar ambtenaren. Zij trad vervolgens direct hierna af nog voordat de Kamer een finaal debat voerde over de uitkomsten van de enquête.¹⁵ www.ad.nl/politiek/mansveld-openhartig-over-politiek-het-fyra-rapport-en-haar-leven-nadien~ae7d1f2e/?referrer=https%3A%2F%2Fwww.google.com%2F.

Het is tegelijk zinvol goed in het oog te houden dat op de ministeriële verantwoordelijkheid vele andere sancties mogelijk zijn die niet direct behoeven te leiden tot het aftreden van een minister. We hebben het dan over de reguliere correctiemechanismen van het parlement zoals het recht van motie, amendement, initiatief of enquête. Deze rechten van de Kamer vinden normaal toepassing in het gemeen overleg tussen regering en parlement.

In dit verband dient nog opgemerkt te worden dat weliswaar het parlement bij een conflict een minister of het gehele kabinet naar huis kan sturen, maar dat een kabinet de mogelijkheid heeft aan te blijven en op basis van artikel 64 Grondwet Kamerontbinding te bevorderen. In 1933 is voor het laatst van deze mogelijkheid gebruikgemaakt. De Kamerontbinding dient binnen drie maanden te leiden tot verkiezingen. Beide bevoegdheden – het sanctioneren van de ministeriële verantwoordelijkheid door het opzeggen van het vertrouwen en Kamerontbinding – dienen dus in onderling verband gezien te worden. Op deze wijze is sprake van een systeem van checks and balances in de Nederlandse Grondwet.

Adviescolleges van staat

Colleges als de Raad van State, de Algemene Rekenkamer en de Nationale ombudsman hebben een bijzondere positie in ons staatsbestel. Vanuit begrotingsoptiek bezien gelden deze instellingen als een ‘Hoog College van Staat’. De grondwetsherziening van 1983 wil dat benadrukken door de adviescolleges in één hoofdstuk bijeen te brengen en zodoende duidelijk te maken dat deze colleges van belang zijn voor zowel de regering als de Staten-Generaal. Zo is koning Willem-Alexander – formeel – voorzitter van de Raad van State en kroonprinses Amalia heeft vanaf haar achttiende jaar van rechtswege zitting in de Raad (toetreding in december 2021).¹⁶ Reeds Buijs was van oordeel dat de Koning uit de Raad van State verwijderd diende te worden, zie zijn commentaar: De Grondwet, Toelichting en Kritiek, eerst deel, Arnhem: Gouda Quint 1883, p. 317. Dat is op het eerste oog merkwaardig, omdat de Koning reeds onderdeel uitmaakt van de regering. Hij zou dan mede aan zichzelf adviseren. Materieel is de Koning zelden aanwezig als voorzitter van de Raad van State. De vicepresident van de Raad zit de afdeling Advisering voor en is belast met de dagelijkse leiding van dit adviescollege. Naar de mening van Hirsch Ballin is hier sprake van een symbolische functie van de Koning en is de Raad van State als hoog college van staat aan het staatshoofd gelieerd.¹⁷ Hirsch Ballin 2013, p. 59-61. Bovend’Eert is van mening dat de argumenten voor deze ceremoniële functie van de Koning niet overtuigend zijn. Hij stelt dat de symbolische functie van het voorzitterschap van de Raad van State niet te rijmen is met de onafhankelijkheid van dit college, met name ook als een van de hoogste bestuursrechters in ons land.¹⁸ Bovend’ Eert 2020, p. 133. Hierbij moet opgemerkt worden dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State weliswaar een hoogste algemene bestuursrechter in ons land is, maar dat er geen sprake is van enige vorm van ondergeschiktheid van de Afdeling aan de Raad van State.

Zowel de Raad van State, de Algemene Rekenkamer als de Nationale ombudsman is onafhankelijk ten opzichte van regering en parlement. De Raad van State heeft primair twee taken: advisering over wetgeving en geschillen en de Raad is belast met een deel van de (bestuurs)rechtspraak in ons land. De Algemene Rekenkamer is belast met het onderzoek naar de rechtmatigheid en doelmatigheid van de overheidsuitgaven. De Nationale ombudsman onderzoekt klachten betreffende overheidsgedragingen. Alle overige adviescolleges worden regelmatig tegen het licht gehouden.¹⁹ Wet herziening adviesstelsel van 3 juli 1996, Stb. 1996, 377. In 1996 kwam de Kaderwet Adviescolleges tot stand, die een kader biedt voor de instelling van zowel vaste als tijdelijke adviescolleges en de uitoefening van hun adviestaak.²⁰ Kaderwet adviescolleges, Stb. 1996, 378. Zie voor een overzicht van deze adviescolleges Kamerstukken II 1996/97, 23725, nr. 19, bijlage 1. Eind 2015 verscheen de vierde evaluatie van de Kaderwet, waaruit blijkt dat het aantal colleges, het aantal leden daarvan en het aantal adviezen dat wordt uitgebracht geleidelijk afneemt.²¹ Brief Minister van Wonen en Rijksdienst, 15 januari2016, Kamerstukken II 2015/16, 28101, nr. 15. Opvallend is dat de Grondwet in artikel 79 voorschrijft dat vaste colleges van advies in zaken van wetgeving en bestuur bij of krachtens de wet kunnen worden ingesteld en dat de Kaderwet adviescolleges slechts toestaat dat dergelijke colleges worden ingesteld bij wet. De Staten-Generaal dienen zich dus telkens uit te spreken over de instelling van een nieuw adviescollege. Sinds 1983 worden de adviezen van in dit hoofdstuk bedoelde colleges openbaar gemaakt (zie art. 80 Grondwet).