Artikel 100 - Inlichtingen over krijgsmacht

Inleiding

Sinds een kwart eeuw is militair optreden buiten het eigen grondgebied voor andere doeleinden dan de traditionele landsverdediging een onderwerp van groot politiek belang geworden. De opneming van artikel 100 in de Grondwet is het resultaat van een discussie over de parlementaire betrokkenheid bij deze defensietaak. De kleine grondwetsherziening van 2000 betrof de grondwettelijke verankering van de krijgsmacht en haar taken. In feite ging het hier om de verlate voltooiing van het betreffende onderdeel van de algehele grondwetsherziening van 1983, na het stranden van twee eerdere pogingen (zie het commentaar bij art. 96 en art. 97 Grondwet).

Het in 1998 ingediende voorstel van rijkswet voor de eerste lezing¹ Kamerstukken 25367 (R1593), leidende tot de rijkswet van 5 maart 1998, Stb. 1998, 138; tweede lezing Kamerstukken 26243 (R 1622), leidende tot de rijkswet van 22 juni 2000 tot verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake de verdediging, in het Staatsblad geplaatst op 18 juli 2000, Stb. 2000, 294 en dus overeenkomstig art. 139 Gw. daags daarna in werking getreden. voorzag in een modernisering van de bepalingen omtrent de verdediging. Aangezien de dienstplicht al door de tussentijdse grondwetswijziging van 1998 facultatief was geworden (zie het commentaar bij art. 98 Grondwet) was de opneming van artikel 100 de belangrijkste inhoudelijke vernieuwing in de grondwetsherziening van 2000. Ze kwam voort uit een fundamentele verandering in de internationale veiligheid na de val van de Muur in 1989 en de ontbinding van het Warschaupact. Net als in andere landen in Europa leefde ook hier de overtuiging dat verdediging tegen een op het Nederlandse grondgebied gerichte aanval niet meer aan de orde was en dat wereldwijd de verhoudingen tussen staten steeds meer door de internationale rechtsorde en vreedzame oplossing van geschillen zouden worden beheerst. Verstoringen daarvan, zoals in de jaren negentig in de Balkan en aan de Perzische Golf zouden via de Verenigde Naties en eventueel ook door andere multilaterale interventies moeten worden bestreden. De Nederlandse krijgsmacht nam hieraan bij herhaling deel. Voorbeelden daarvan waren de op 17 januari 1991 begonnen Operation Desert Storm ter bevrijding van het door Irak geannexeerde Kuwait, op basis van resolutie 678 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties,² Resolutie 678 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (29 november 1990), UN Doc S/RES/678. de uitzending van een ‘peacekeeping force’ naar Kroatië en Bosnië-Herzegovina in opdracht van de Veiligheidsraad (UNPROFOR)³ Zie ook Resolutie 743 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (21 februari 1992), UN Doc S/RES/743. en de – niet vooraf door de Veiligheidsraad geautoriseerde – tegen Servië gerichte NAVO-interventie ter bescherming van de bevolking van Kosovo in 1998-1999.

Beslissingen over het internationaal regeringsbeleid

Het besef van de verstrekkende gevolgen van zulke besluiten – zowel voor de internationale positie van het Koninkrijk als voor de deelnemende Nederlandse militairen – leidde tot een intensivering van de politieke aandacht voor de te verrichten beoordeling. Omdat ‘in het licht van de ingrijpend gewijzigde internationale omstandigheden’ de ‘betrokkenheid van het parlement bij de uitzending van militaire eenheden bijzonder aandacht verdient’, vroeg de Kamer in een in 1994 aangenomen motie van het GPV-Kamerlid, de latere minister van Defensie Eimert van Middelkoop aan de regering om ‘een regeling voor te bereiden waarin is vastgesteld dat het parlement bij uitzendingen van militaire eenheden een formeel instemmingsrecht wordt verleend’.⁴ Zie Handelingen II 1994/95, 38, p. 2680-2684, tevens Kamerstukken II 1993/94, 23591, nr. 2, zoals aangehaald in A. Kristic, De Staten-Generaal en de inzet van de krijgsmacht. Een onderzoek naar de parlementaire betrokkenheid bij de besluitvorming over deelname aan internationale militaire operaties (diss. Tilburg), Deventer: Kluwer 2012, p. 61, n. 121.

De reactie van regeringszijde was afwijzend, waarbij als argument werd aangevoerd dat instemmingsrecht⁵ L.F.M. Besselink merkt in een advies aan de Tweede Kamer terecht op dat de term ‘instemmingsrecht’ ongelukkig is: bedoeld is een toestemmingsvereiste (Kamerstukken II 2005/06, 30162, nr. 4-5, p. 44). materieel toch wel aan de Kamer toekomt, maar formeel de handen te veel zou binden en constitutioneel ongepast zou zijn in verhouding tot het oppergezag van de regering over de krijgsmacht (art. 97, tweede lid). Elzinga, De Lange en Hoogers noemen dit terecht een curieuze redenering, omdat de Grondwet zich in artikel 97 de bevoegdheid niet heeft ontnomen om een nadere regeling voor parlementaire betrokkenheid bij bepaalde besluiten te treffen.⁶ D.J. Elzinga, R. de Lange & H.G. Hoogers, Van der Pot Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 758-759. Als de Grondwet, net als in artikel 96, parlementaire toestemming zou vereisen, zou dat juist de constitutionele verhoudingen bepalen.

Men zou zich zelfs kunnen afvragen of besluiten omtrent deelneming aan militair optreden buiten het Koninkrijk niet juist onderscheiden moeten worden van het gewone opperbestuur. Artikel 96 vereist parlementaire toestemming voor het ‘in oorlog’ verklaren van het Koninkrijk, omdat dit een ‘rechtstoestand’ betreft met zowel volkenrechtelijk als nationaalrechtelijk betekenis. De inzet van de krijgsmacht die in geval van oorlog noodzakelijk is, zal uiteraard deel uitmaken van de beoordeling in de door artikel 96 vereiste parlementaire besluitvorming. Deelneming aan de handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde is geen oorlog, maar wordt in de verhouding tussen soevereine staten wel als een uitzonderingssituatie beschouwd die een bijzondere internationaalrechtelijke legitimatie behoeft, in de regel een mandaat van de Veiligheidsraad.

Parlementaire discussie

De regering veranderde niet van gedachten. In het wetsvoorstel van 1997 waarmee de in 2000 voltooide grondwetsherziening werd ingeleid, wilde zij niet verder gaan dan een ‘actieve informatieplicht’, met bovendien een ontsnappingsclausule voor het geval ‘dwingende redenen’ in de weg zouden staan aan het vooraf verstrekken van inlichtingen. De constitutionele verhoudingen vereisten in de opvatting van de regering dat zij het besluit zou nemen en het parlement ‘slechts’, na te zijn geïnformeerd, zou mogen controleren. Over de inhoud van de inlichtingen vermeldt de toelichting: ‘Bij het verstrekken van inlichtingen overeenkomstig de voorgestelde bepaling zal aandacht worden besteed aan de politieke en juridische aspecten alsmede aan de operationele aspecten, waaronder omvang en duur van de inzet of de terbeschikkingstelling, en de daaraan verbonden risico’s.’⁷ Kamerstukken II 1996/97, 25367 (R 1593), nr. 3, p. 6. De uiteindelijk aanvaarde tekst week als gevolg van de aanneming van een amendement van de Kamerleden Van Middelkoop en Hoekema op twee punten af van de in 1997 voorgestelde tekst: zowel in het eerste als in het tweede lid stond in het oorspronkelijke voorstel niet ‘vooraf’, maar ‘tijdig’.

De ministers Kok, Dijkstal, Voorhoeve en Van Mierlo stelden in de memorie van toelichting dat het wetvoorstel met de voorgestelde bepaling ‘tevens – met inachtneming van de bestaande verhouding tussen de regering en de Staten-Generaal – uitvoering wilde geven aan de strekking van de door de Tweede Kamer aangenomen motie van het lid Van Middelkoop c.s.’ (zie hierboven par. 2, eerste alinea).⁸ Kamerstukken II 1996/97, 25367 (R 1593), nr.3, p. 1-2. De toevoeging tussen de liggende streepjes was te danken aan een opmerking van de Raad van State, die er in zijn advies op had gewezen dat er nu juist geen instemmingsvereiste zoals in de motie was gevraagd, werd voorgesteld.⁹ Kamerstukken II 1996/97, 25367 (R 1593), B, p. 2-3. In het nader rapport gaf het kabinet wat meer argumentatie dan in de memorie van toelichting op het afwijzen van een instemmingsvereiste:

‘Het grondwettelijk vastleggen van een medebeslissingsrecht van de Staten-Generaal zou binnen de huidige inrichting van ons staatsbestel overigens meebrengen dat de formele wetsprocedure dan wel een gelijkluidend besluit van beide kamers of een besluit van de verenigde vergadering nodig is voor de goedkeuring van of toestemming voor een voorgenomen inzet of terbeschikkingstelling van de krijgsmacht ter handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde.’¹⁰ Kamerstukken II 1996/97, 25367 (R 1593), B, p. 3.

De stellers van de memorie van toelichting stond blijkbaar niet helder voor ogen dat bij de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht een toen reeds enige jaren functionerende instemmingsprocedure was geïntroduceerd inzake de heel wat vaker voorkomende besluiten van de Raad van de Europese Unie op het terrein van de toenmalige derde pijler (Justitie en Binnenlandse Zaken): voorafgaand aan elke vergadering dienden de het Koninkrijk bindende ontwerpbesluiten te worden voorgelegd aan de beide Kamers, die daarover in hoog tempo – wat de Tweede Kamer betreft na een vergadering van de betrokken Kamercommissie met de bewindslieden – beslisten.

Ondanks de zwakke onderbouwing van de bezwaren liet de meerderheid van de Kamer de strikte lijn van de motie-Van Middelkoop los. Een door het toenmalige CDA-Kamerlid Koekkoek – bij leven redacteur van dit commentaar – voorgesteld amendement om wel (stilzwijgende dan wel op verzoek van een vijfde van de leden van een der Kamers uitdrukkelijke) instemming van de Staten-Generaal te eisen,¹¹ Kamerstukken II 1997/98, 25367 (R 1593), nr.10. haalde het niet, waarbij bedenkingen tegen de duur en de zwaarte van de in het amendement voorgestelde procedure een rol speelden. Minister van Binnenlandse Zaken H.F. Dijkstal betoogde dat de door de regering voorgestelde inlichtingenplicht de Kamer de ruimte bood om de inzet van de krijgsmacht ‘af te keuren’, wat op hetzelfde zou neerkomen als niet instemmen.¹² Handelingen II 1997/98, 13 januari 1998, p. 40-3266.

Men kan deze uitkomst betreuren omdat de argumenten van kabinetszijde niet steekhoudend waren, maar de Kamer toonde hier meer politieke realiteitszin dan het kabinet in zijn quasiconstitutionele argumentatie over de verhouding tussen regering en parlement van de memorie van toelichting. In de praktijk is het ondenkbaar dat een kabinet een Kameruitspraak zou negeren die deelneming aan zulk militair optreden afwijst. Niet alleen voor het doorgang vinden van zo’n missie, maar ook voor het voortbestaan van het kabinet is het onmisbaar dat de besluitvorming voldoende steun in de Kamer heeft. Begin 2010 deed zich de situatie voor dat het vierde kabinet-Balkenende mogelijk een zogenoemde artikel 100-brief – dat wil zeggen het stuk waarin het kabinet de in dat artikel vereiste inlichtingen verstrekt – zou doen uitgaan inzake voortzetting van Nederlandse deelneming aan de door de Veiligheidsraad geautoriseerde militaire missie van ISAF, onder leiding van de NAVO, in Afghanistan. De Nederlandse bijdrage aan de International Security Assistance Force in Afghanistan betrof een gecombineerde veiligheids- en ontwikkelingsoperatie voor Uruzgan. De artikel 100-brief over de verlenging daarvan na 1 augustus 2008 was op 30 november door de ministers Verhagen, Van Middelkoop en Koenders aan de Kamer gezonden. Deze brief vermeldde dat deze betrekking had op een periode van twee jaar, eindigend op 1 augustus 2010: ‘Een en ander betekent dat Nederland hoe dan ook zijn leidende militaire verantwoordelijkheid in Uruzgan per 1 augustus 2010 zal beëindigen.’ De terugtrekking zou per 1 december 2010 zijn afgerond en de NAVO zou voor een nieuwe invulling moeten zorgen.¹³ Kamerstukken II 2007/08, 27925, nr. 279, p. 37. Een andere militaire betrokkenheid in Afghanistan werd hierdoor niet uitgesloten, maar de op 24 september 2009 door minister Verhagen in een radio-interview aangekaarte mogelijkheid van een verlenging van de missie in Uruzgan werd gevolgd door een verzoek van de NAVO van 4 februari 2010 om met een kleinere missie in Uruzgan te blijven. Na voorheen ongekend politiek krakeel nam het vierde kabinet-Balkenende in een vergadering die voortduurde tot in de nacht van 19 op 20 februari een meerderheidsbesluit om positief op het verzoek te reageren en dus een nieuwe artikel 100-brief voor te bereiden.¹⁴ Zie de chronologie in Parlement.com, www.parlement.com/id/vicxczwrt5h4/kabinetscrisis_2010_de_uruzgan_crisis. Die brief is echter nooit geschreven. Toen dit meerderheidsbesluit van het kabinet om de voorbereiding van zo’n brief voort te zetten, voor de ministers behorende tot de PvdA aanleiding was af te treden, heeft het als gevolg daarvan demissionaire vierde kabinet-Balkenende niet overwogen om toch nog via een artikel 100-brief een andere meerderheid in de Kamer te zoeken, wat ook voor de hand lag in het kader van de terughoudendheid waartoe het kabinet zich jegens de Kamer had verplicht.¹⁵ Kamerstukken II 2009/10, 32324, nr. 3. Artikel 100 is dus vooral van betekenis in het proces van consensusvorming tussen regering en parlement.

Reikwijdte en gevolgen

Naar de huidige stand van de internationale betrekkingen is voor staten die – zoals het Koninkrijk der Nederlanden – het volkenrechtelijke agressieverbod respecteren, een uit vrije wil begonnen oorlog ondenkbaar. Als het Koninkrijk wordt aangevallen of zich een situatie van collectieve zelfverdediging (art. 51 Handvest van de Verenigde Naties, artikel 5 Noord-Atlantisch Verdrag en artikel 42, zevende lid, Verdrag betreffende de Europese Unie) voordoet, is de rechtmatige inzet van de krijgsmacht ook helemaal niet afhankelijk van een oorlogsverklaring. Dit betekent dat artikel 100 niet zozeer in contrast met artikel 96, maar tegen de achtergrond van de limitatieve opsomming van de functies van de krijgsmacht in artikel 97 moet worden bezien. Artikel 97 noemt drie functies: (a) ‘verdediging van het Koninkrijk’ (waar de collectieve zelfverdediging onder wordt begrepen), (b) ‘bescherming van de belangen van het Koninkrijk’ (hetgeen kleinschalig defensief geweld zoals het beschermen van Nederlandse schepen tegen piraten omvat, alsmede binnenlandse en internationale hulpverlening bij rampen en bijstand aan de politie; zie het commentaar op art. 97), en (c) de bevordering van de internationale rechtsorde inclusief humanitaire hulpverlening in geval van gewapend conflict.

Op artikel 42, zevende lid, Verdrag betreffende de Europese Unie is – voor het eerst – een beroep gedaan door Frankrijk na de terroristische aanvallen van 13 november 2015 in Parijs. Deze bepaling is in de plaats gekomen van de collectieve zelfverdediging door de toenmalige West-Europese Unie en staat naast de algemene solidariteitsclausule van artikel 222 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Zij verplicht de lidstaten om indien ‘een lidstaat op zijn grondgebied gewapenderhand wordt aangevallen’, hulp en bijstand te verlenen. Denemarken is in Protocol 22 bij het Verdrag van Lissabon van de samenwerking op dit terrein ontheven. De Engelse tekst spreekt niet van een aanval (‘attack’), maar van ‘armed aggression’, hetgeen een ruimere betekenis van deze bepaling lijkt te impliceren.¹⁶ Vgl. H.-J. Blanke & S. Mangiameli, The Treaty on European Union, A Commentary, Heidelberg/New York/Dordrecht/Londen: Springer 2013, p. 1224-1225.

In de opvatting die door opeenvolgende kabinetten is uitgesproken over de betekenis van artikel 100 zitten twee merkwaardige elementen. De ene is dat bij de functies (a) en (b) geen inlichtingen vooraf hoeven te worden verstrekt aan het parlement. Weliswaar haast het kabinet zich keer op keer (zie de discussie over de Very High Readiness Joint Task Force (VJTF)) te verklaren dat dit ‘indien mogelijk’ toch zal geschieden, maar indien het vooraf informeren niet mogelijk is, lijdt de inlichtingenplicht van artikel 100 evenzeer uitzondering. Nu in de huidige constitutionele verhoudingen van ministers sowieso wordt verwacht dat ze de Kamer op de hoogte stellen van belangrijke beslissingen en ontwikkelingen, is de beperking van artikel 100 tot taak (c) weinig zinvol. Men kan artikel 100 dus zien als een partiële vastlegging van wat in de verhouding tussen regeringen en parlement in de huidige constitutionele verhoudingen altijd geboden is, namelijk vooraf deugdelijk informeren van Kamers (het gaat om de Staten-Generaal, dus óók de Eerste Kamer) en samenleving over ingrijpende beslissingen. Dwingende redenen, zegt artikel 100, tweede lid, kunnen daaraan in de weg staan (anders zouden ze ook niet ‘dwingend’ zijn), maar dat geldt ook voor de algemene informatieplicht. Wel heeft de discussie over dit onderwerp al voorafgaand aan de opneming van artikel 100 in de Grondwet ertoe geleid dat het kabinet zich verplichtte, een beoordelingskader te hanteren bij de besluitvorming.

De sinds 2000 tot de Kamer gerichte ‘artikel 100-brieven’ plegen aanleiding te zijn tot een intensieve bespreking. Ook de inrichting van de informatievoorziening komt daarbij regelmatig aan de orde, zoals in de brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie over de werking van artikel 100 van 22 januari 2014.¹⁷ Kamerstukken II 2013/14, 29521, nr. 226. Een toetsingskader – laatstelijk herzien in 2014 – omschrijft welke onderwerpen in de brieven aan de orde moeten komen. Het toetsingskader verlangt vooral een beschrijving van de juridische en internationaalpolitieke basis van de actie, naast een beschrijving van het conflict en van de typen activiteiten – waartoe wederopbouwactiviteiten met het karakter van bijzondere ontwikkelingssamenwerking kunnen behoren –, de aan de actie verbonden risico’s, de duur van de deelneming en de financiering. De wezenlijke vraag wat het resultaat zou moeten zijn van de militaire acties krijgt merkwaardigerwijs geen systematische aandacht. Dit doet afbreuk aan de kwaliteit van de politieke meningsvorming naar aanleiding van toepassing van artikel 100 Gw.

Het tempo van internationale besluitvorming en de urgentie van de situatie waarin opgetreden moet worden, kan meebrengen dat de tijd ontbreekt voor parlementaire beraadslagingen (al leert de praktijk dat vaak de zwaarste onderwerpen met de kortste voorbereidingstijd worden besproken). Betekent dit dan dat het geven van informatie geheel achterwege moet en –gelet op artikel 100, tweede lid – mag blijven? Niet vanzelf. Vrijwel altijd zal enige informatie vooraf kunnen worden gegeven. De ratio van de uitzondering van het tweede lid brengt mee, dat die informatie er ook dan moet komen – en als het kabinet dat anders zou zien, zal vanuit de Kamer een beroep worden gedaan op artikel 68 van de Grondwet. Mogelijk moet het Toetsingskader dan minder tot in detail worden gehanteerd; verdere informatie volgt achteraf. Het antwoord op de vraag of artikel 100 geldt bij acuut noodzakelijke missies is uiteraard bevestigend, voor zover het gaat om missies die niet onder verdragsverplichtingen tot collectieve zelfverdediging vallen.  Met inachtneming van het tweede lid zal het sjabloon daarvoor – het eerdergenoemde Toetsingskader – echter wegens de vereiste snelheid mogelijk niet of vereenvoudigd moeten worden toegepast.

EU- en NAVO-beleid

De ontwikkeling van de internationale verhoudingen brengt mee dat de bevordering van de internationale rechtsorde een steeds belangrijker categorie in het optreden van de krijgsmacht is geworden. Dit kan – al hoeft dit niet het geval te zijn – neerkomen op zeer snel militair handelen. De Nederlandse krijgsmacht beschikt over capaciteiten daarvoor zowel bij de Marine als bij de Luchtmacht in samenspel met de Landmacht. Dezelfde soort capaciteiten worden echter ook gevraagd bij EU- en NAVO-interventies om agressie te stoppen of een niet als staat erkende gewelddadige vijand (infiltranten die zich als opstandelingen voordoen, terroristische bewegingen en bewapende misdaadsyndicaten) te bestrijden.

Kamer en kabinet hebben in 2014 opnieuw gediscussieerd over de vraag of verbreding van de reikwijdte van artikel 100 tot alle buitenlandse militaire operaties wenselijk is, zoals was gevraagd in een motie-Van Dam/Ten Broeke.¹⁸ Kamerstukken II 2009/10, 30162, nr. 9. Deze kwestie is met name van belang voor optreden in EU- en NAVO-verband. Het kabinet bevestigde zijn afwijzende standpunt, waarbij steeds werd verwezen naar het verdragsrechtelijk gebonden karakter van andere militaire acties.¹⁹ Kamerstukken II 2013/14, 29521, nr. 245, p. 5. Het toegenomen belang van ‘snelle reactiemachten’ in EU- en NAVO-verband was ook het onderwerp van een in oktober 2015 uitgebracht advies van de Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (AIV).²⁰ Adviesraad Internationale Vraagstukken, ‘Inzet van snelle reactiemachten’ (bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 29521, nr. 301, ook als advies nr. 96 te raadplegen op www.adviesraadinternationalevraagstukken.nl/documenten/publicaties/2015/10/02/inzet-van-snelle-reactiemachten .

Inmiddels is een patroon ontstaan van contacten tussen regering en Tweede Kamer over ‘Nederlandse deelname aan vredesmissies’, aldus de omschrijving van het onderwerp van de Kamerstukken 29521. In het najaar van 2020 richtten de ministers van Buitenlandse Zaken en van Defensie artikel 100-brieven aan beide Kamers over aanvullende inzet in de strijd tegen ISIS en over een bijdrage aan de VN-missie MINUSMA in Mali.²¹ Kamerstukken II 2020/21, 29521, nr. 748 e.v. Tot het proces van behandeling van artikel 100-brieven kan naast schriftelijke vragen en antwoorden ook een mondeling overleg met de betrokken Kamercommissies behoren.

Buiten artikel 100 om kan de Nederlandse staat nog op een andere wijze verwikkeld raken in buitenlandse gewapende conflicten. Daarover ontstond politieke discussie na berichten in de media over het leveren van hulpgoederen aan strijdgroepen in de Syrische burgeroorlog die zich, net als het door hen bestreden regime, volgens die berichten aan misdrijven tegen het humanitaire recht schuldig maakten. Deze hulp was weliswaar volgens de regering niet op gewapende strijd gericht,²² Kamerstukken II 2017/18, 32623, nr. 219. maar de voor humanitaire doeleinden verschafte pick-up trucks konden daarvoor wel worden gebruikt.²³ M. Holdert & G. Dahhan, ‘Nederland steunde “terreurbeweging” in Syrië’, nieuwsbericht op nos.nl, 10 september 2018, https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2249806-nederland-steunde-terreurbeweging-in-syrie.html. Op verzoek van de Tweede Kamer brachten de Commissie van Advies voor Volkenrechtelijke Vraagstukken en de Adviesraad Internationale Vraagstukken een gezamenlijk advies uit over deze zogenoemde niet-letale steun;²⁴ Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke Vraagstukken en Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV), ‘Het leveren en financieren van “niet-letale steun” aan niet-statelijke, gewapende groepen in het buitenland’, 2020, www.adviesraadinternationalevraagstukken.nl/documenten/publicaties/2020/06/25/niet-letale-steun-aan-niet-statelijke-gewapende-groepen-in-het-buitenland. wegens het ontbreken van mogelijkheden tot het doen van onderzoek onthielden zij zich echter van een beoordeling van de in Syrië gegeven steun.²⁵ Zie het aangehaalde rapport, p. 4.

Wel reikten de adviesorganen bouwstenen aan voor het door de Kamer gevraagde toetsingskader voor deze zogenoemde niet-letale steun. Het kabinet reageerde positief op het advies, echter niet zonder een laatste poging om voor zulke operaties meer ruimte te maken dan de adviesorganen raadzaam achtten.²⁶ 26 Kamerstukken II 2020/21, 32623, nr. 299.  De volkenrechtelijke ruimte daarvoor is immers zeer beperkt, gelet op het vonnis van het Internationaal Gerechtshof in de zaak betreffende de hulp van de Verenigde Staten aan strijdgroepen in Nicaragua,²⁷ 27 IGH 27 juni 1986, Military and paramilitary activities in and against Nicaragua (Nicaragua vs. United States of America).  maar niet uitgesloten is – aldus de beide adviesorganen – dat zich een politiek gevoelde noodzaak kan voordoen die leidt tot verdere ontwikkeling van de geaccepteerde statenpraktijk ‘als gevolg van onvermogen van de VN-Veiligheidsraad vanwege het gebruik van het veto om op te treden in humanitaire noodsituaties die een bedreiging vormen voor de internationale vrede en veiligheid. Ook in dat geval zal steunverlening in ieder geval binnen de […] kaders en voorwaarden dienen te blijven (alleen in bepaalde situaties, ten aanzien van bepaalde gewapende groepen en alleen bepaalde vormen van steun).’²⁸ Rapport, p. 16.

Omdat deze vorm van betrokkenheid bij buitenlandse conflicten niet wordt gerekend tot de inzet van de strijdmacht – al zal die wel een rol kunnen spelen bij de uitvoering van de steun – behoort dit onderwerp niet tot de materie van artikel 100; het ligt er echter wel in nationaal- en internationaal-politiek zin vlak naast. De intense parlementaire aandacht voor dit min of meer nieuwe onderwerp laat nog eens zien dat de tijd van executieve privileges in de buitenlandse betrekkingen voorbij is. De verdere ontwikkeling van dit onderwerp zal mede ervan afhangen of de Veiligheidsraad in de toekomst beter in staat zal zijn, zijn taak te vervullen dan in de Syrische burgeroorlog het geval was.