Artikel 130 - Kiesrecht gemeenteraad niet-Nederlanders

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Artikel 130 heeft geen voorgangers in versies van de grondwet voor 1983. Het is in 1983 in de Grondwet opgenomen, nadat dit de herzieningsprocedure als afzonderlijk voorstel had doorlopen. De gesplitste behandeling van dit voorstel ten opzichte van de overige bepalingen over gemeenten en provincies, kan worden verklaard door de controverse die het voorstel al voor zijn indiening had veroorzaakt in achtereenvolgens de Staatscommissie-Cals/Donner,¹ Zie Eindrapport van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet (Staatscommissie-Cals/Donner),’s-Gravenhage: Staatsuitgeverij 1971, p. 299-301. de Kiesraad² Kamerstukken II 1973/74, 12944, nr. 4. en de Raad van State,³ Kamerstukken II 1975/76, 13991, nr. 4. die alle over juist dit voorstel intern verdeeld waren. Het oorspronkelijke voorstel bevatte de laatste zinsnede (‘mits zij tenminste voldoen’) nog niet.⁴ Zij is ingevoegd door middel van nota van wijziging. Zie Kamerstukken II 1978/79, 13991, nr. 9. Vanuit wetstechnisch perspectief is deze toevoeging niet strikt noodzakelijk. Zij lijkt te zijn ingegeven om het mogelijk te maken aan niet-Nederlandse ingezetenen extra eisen op te leggen.

Algemeen

Binnen het cluster artikelen uit hoofdstuk 7 dat specifiek betrekking heeft op provincies en gemeenten (art. 123 tot en met 132) is artikel 130 het enige artikel dat niet op provincies, maar wel op gemeenten – en via artikel 132a indirect ook op Caribisch Nederland – van toepassing is.⁵ Het omgekeerde geldt voor art. 126 Gw. De reden waarom dit artikel geen betrekking heeft op provincies is niet gelegen in een wezenlijk andere aard die het provinciebestuur zou hebben. Waar het om gaat, is dat Provinciale Staten de Eerste Kamer kiezen. De regering was van mening dat het kiesrecht op nationaal niveau (en dus ook indirect op provinciaal niveau) ‘nauwer samenhangt met de nationaliteit dan dat op het lokale niveau’.⁶ Kamerstukken II 1975/76, 13991, nr. 4, p. 6. Gevraagd dit nader toe te lichten bleek het voornaamste bezwaar voor de regering te schuilen in het soort onderwerpen dat in beide Kamers van het nationale parlement wordt behandeld. Buitenlandse beïnvloeding van het Nederlandse beleid ten aanzien van defensie en buitenlandse betrekkingen via kiesrecht voor niet-Nederlanders werd niet wenselijk geacht.⁷ Kamerstukken II 1976/77, 13991, nr. 6, p. 5.

Bij de totstandkoming van de Tijdelijke referendumwet⁸ Wet van 16 juli 2001, Stb. 2001, 388. is deze redenering op de proef gesteld. Deze wet maakte deelname aan provinciale referenda alleen mogelijk voor Nederlandse ingezetenen van provincies, terwijl het juist bij deze referenda zou gaan om provinciale besluitvorming die in beginsel gespeend zou zijn van nationale consequenties. Gelet op de redenering die de regering aanhing bij de totstandkoming van dit artikel, leek deze opstelling inconsistent.⁹ Gewezen op deze inconsistentie tijdens de behandeling van de Tijdelijke referendumwet in de Tweede Kamer, stelde de regering zich op het weinig overtuigende standpunt dat – nu referenda bedoeld zijn als correctie op het vertegenwoordigende stelsel – het referendumelectoraat aan dezelfde eisen moet voldoen als het verkiezingselectoraat. In het kader van correctie had in dat geval juist ook kunnen worden gepleit voor het verruimen van de kiesgerechtigdheid om een groep die om louter nationale redenen buiten het verkiezingselectoraat valt, alsnog – letterlijk en figuurlijk – een stem te geven.

Rond de introductie van artikel 132a Grondwet ontstond discussie over het kiesrecht voor niet-Nederlanders bij verkiezingen van de eilandsraden van de eilanden van ‘Caribisch Nederland’ (Bonaire, Sint Eustatius en Saba). Hoewel artikel 130 Grondwet hierop oorspronkelijk niet van (overeenkomstige) toepassing was,¹⁰ Het EU-recht op dit moment ook (nog) niet: daarin komt verandering zodra art. 355, zesde lid, Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) daarop wordt toegepast. speelde het in de gedachtenvorming omtrent dit issue een belangrijke rol. De discussie ging over de vraag of niet-Nederlanders ook kiesrecht zou moeten toekomen bij de verkiezingen van de eilandsraden van deze openbare lichamen, zoals dat in Nederland is geregeld voor de gemeenteraadsverkiezingen. In eerste instantie kende de wetgever niet-Nederlanders dit recht niet toe, omdat de eilandsraden – bij gebrek aan een provincie waaronder zij vallen – een rol zouden krijgen bij de verkiezingen voor de Eerste Kamer.¹¹ Deze rol is tot stand gekomen via de Wet van 17 mei 2010, Stb. 2010, 347, zij het dat het deel van deze wet dat de betrokkenheid van de eilandsraden bij Eerste Kamerverkiezingen regelt nog niet in werking getreden is. Hiertoe wordt eerst herziening van art. 55 Grondwet afgewacht. Zie Kamerstukken II 2009/10, 31956, nr. 12 en zie verder H.G. Hoogers, ‘De herstructurering van het Koninkrijk als lakmoesproef. Kanttekeningen vanuit constitutioneel perspectief bij de opheffing van de Nederlandse Antillen. Deel 2’, TvCR oktober 2010, p. 387. Toen bleek dat die rol stuitte op grondwettelijke bezwaren,¹² Zie Kamerstukken II 2009/10, 32123 IV, nr. 12 (motie-Remkes c.s.). is naar aanleiding van een uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba¹³ GHvJ 10 januari 2011, ECLI:NL:OGHACMB:2011:BP2929. het kiesrecht alsnog zo aangepast dat niet-Nederlanders wel actief kiesrecht toekomt.¹⁴ Wet van 3 juli 2013, Stb. 2013, 289. De kwestie werd wederom actueel toen in 2011 een grondwetsherziening werd geïnitieerd die beoogde de eilandsraden van de Caribisch Nederlandse eilanden in te zetten bij de getrapte verkiezing van de Eerste Kamer.¹⁵ Kamerstukken I en II, 33131. Gelet op het uitgangspunt dat niet-Nederlanders geen invloed zouden mogen hebben op de samenstelling van de Eerste Kamer zou dit hebben betekend dat niet-Nederlanders wederom zouden worden uitgesloten van het kiesrecht voor deze eilandsraden. Dit stuitte op bezwaren in zowel de Tweede als de Eerste Kamer. Hierop besloot de regering in 2015 een novelle in te dienen die het voorstel van verklaringswet zodanig wijzigde dat in Caribisch Nederland afzonderlijke kiescolleges worden gekozen ten behoeve van de Eerste Kamerverkiezingen.¹⁶ Kamerstukken II 34341. Zie vooral Kamerstukken II 2015/16, 34341, nr. 3, p. 1-3. De novelle haalde de eindstreep,¹⁷ Wet van 26 oktober 2016, Stb. 2016, 426. waarna de tweede lezing aldus gewijzigd werd vastgesteld.¹⁸ Wet van 1 november 2017, Stb. 2017, 426. Dit betekent dat niet-Nederlanders onder voorwaarden kiesrecht hebben voor de eilandsraden, waar hun dit niet toekomt voor deze kiescolleges.

Twee categorieën

De uitwerking van deze bepaling in de Gemeentewet (art. 10) en de Kieswet (art. B3) is niet voor alle niet-Nederlanders hetzelfde. Er kan worden onderscheiden in twee categorieën. Aan niet-Nederlandse ingezetenen met de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie (burgers van de Unie) komt zowel het actieve als het passieve kiesrecht toe bij gemeenteraadsverkiezingen. Voor hen gelden dezelfde voorwaarden als voor Nederlandse ingezetenen. Hiermee voldoet de Nederlandse wetgever aan de verplichtingen opgelegd in de artikel 20, tweede lid onder b, en 22, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en artikel 40 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Deze verplichting bestond nog niet ten tijde van de totstandkoming van artikel 130. Dit artikel kon voor de benodigde aanpassing van de Gemeentewet en de Kieswet wel als grondslag dienen.

Aan de categorie niet-Nederlanders die overblijft (‘derdelanders’) zijn extra voorwaarden gesteld voordat zij kunnen worden aangemerkt als kiesgerechtigd. Zij moeten tevens voldoen aan de vereisten dat:

• zij een verblijfsvergunning op grond van artikel 8 Vreemdelingenwet hebben of dat zij op grond van een verdrag tussen een internationale organisatie en de Staat der Nederlanden rechtmatig in Nederland verblijven, alsmede dat:
• zij gedurende een onafgebroken periode van ten minste vijf jaar voorafgaand aan de installatie van de betrokken gemeenteraad ingezetene van Nederland waren en beschikten over een verblijfsrecht als hierboven bedoeld.

Voor in Nederland woonachtige onderdanen van het Verenigd Koninkrijk kan het verschil tussen beide categorieën indringend voelbaar worden. De uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (‘Brexit’) leidt er immers toe dat onderdanen van dat land niet langer onder de eerste, maar onder de tweede categorie vallen, althans: voor zover voor hen niet alsnog een bijzondere regeling zou worden getroffen. Dit zou kunnen leiden tot de bijzondere situatie – bijvoorbeeld bij herindelingsverkiezingen – dat een aantal van hen het recht om te kiezen en verkozen te worden tijdelijk (tot de vijfjaarstermijn is verstreken) zal worden ontnomen, waar zij deze rechten eerst wel hadden.