Artikel 133 - Waterschappen

Historische ontwikkeling en actuele betekenis

Een artikelsgewijs commentaar bij artikel 133 Grondwet is niet compleet zonder te refereren aan de lange geschiedenis van het waterbeheer in Nederland. Alleen al uit het woord Nederland blijkt een urgentie van het beheer van het op veel plaatsen hogere peil van de zee en van de rivieren. Het mag dan ook niet verbazen dat waterschappen de oudste, thans nog bestaande overheidslagen zijn. Wat moet zijn begonnen als private belangenbehartiging in kleinere buurschappen, heeft gaandeweg publiekrechtelijk vorm gekregen in de totstandkoming van water- en hoogheemraadschappen.¹ Zie voor een uitgebreide geschiedenis van de waterbeheersing in Nederland G.P. van de Ven (red.), Leefbaar Laagland. Geschiedenis van de waterbeheersing en de landaanwinning in Nederland, Utrecht: Uitgeverij Matrijs, vijfde druk, 2003.

Tegen de achtergrond van die historie vormt artikel 133 een weinig omvangrijk restant van wat tot de grondwetsherziening van 1983 een afzonderlijk hoofdstuk van de Grondwet vormde, getiteld ‘Van de Waterstaat’. Vóór 1983 is dit hoofdstuk veelvuldig gewijzigd. Deze wijzigingen zullen hieronder niet afzonderlijk worden behandeld. Voor zover het de historische ontwikkeling betreft van elementen die ook thans nog in artikel 133 voorkomen, kan niettemin het volgende worden opgemerkt. Sinds 1814 kent het waterschap (in de praktijk soms nog steeds voorkomend onder de benaming hoogheemraadschap) een grondwettelijke inbedding. Hierin werd het bestaan van waterschappen erkend en werden met name regels gesteld omtrent de instelling en inrichting ervan, alsmede omtrent het op deze openbare lichamen uit te oefenen toezicht.

Met name ten aanzien van dat laatste is de Grondwet altijd specifieker geweest dan zij nu is. Hierbij werd een onderscheid gemaakt tussen het Oppertoezicht van de Koning op de waterstaat als geheel en het toezicht van Provinciale Staten op ‘alle waterstaatswerken, waterschappen, veenschappen en veenpolders’ (art. 206 Grondwet 1972). De nationale bescherming van de waterstaat bestaat nog steeds (Rijkswaterstaat), maar wordt sinds 1983 niet langer in de Grondwet gewaarborgd. De decentrale borging van de waterstaatsbelangen via de waterschappen is in de Grondwet gebleven.

Ook de rol van de provincie ten aanzien van de waterstaat treedt thans minder prominent op de voorgrond dan voorheen. Naast het hierboven gememoreerde toezicht, bleek dit ook uit de tamelijk ongeclausuleerde wijze waarop de Grondwet Provinciale Staten toestond – weliswaar onder toezicht van de Koning – wijziging aan te brengen in de inrichting en de reglementen van waterschappen, deze op te heffen en nieuwe in te richten. Hoewel de Grondwet die mogelijkheid sinds 1983 nog steeds openlaat, wordt deze bevoegdheid sinds 1983 geclausuleerd door de in het eerste lid opgevoerde ‘bij de wet te stellen regels’ en creëert de toevoeging ‘voor zover bij of krachtens wet niet anders is bepaald’, de mogelijkheid voor de wetgever deze bevoegdheden af te nemen.
Aldus is een betrekkelijk sobere grondwettelijke regeling van de waterschappen ontstaan, die minder wegheeft van de regeling omtrent provincies en gemeenten (art. 123 tot en met 132) dan van de regeling van de overige openbare lichamen (art. 134).

Belang van het artikel

Het belang van het artikel schuilt dan ook niet zozeer in wat het regelt ten aanzien van waterschappen, maar vooral dat het waterschappen überhaupt van een grondwettelijke basis voorziet. In het eerste lid van artikel 133 Grondwet gebeurt dat niet met een constitutieve klaroenstoot, maar met een veronderstelling van het bestaan ervan op een manier die doet denken aan het eerste lid van artikel 123. Gesteld kan dan ook worden dat het belang van artikel 133 gelegen is in de garantie van het (voort)bestaan van het waterschap als overheidslaag.² I.U. Tappeiner e.a., ‘De grondwettelijke positie van het waterschap’, in: R. Nehmelman, I.U. Tappeiner, H.F.M.W. van Rijswick, H.R.B.M. Kummeling & S. Steenman, De constitutionele inbedding van het waterschap, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2011. Wie van de waterschappen af wil, zal de Grondwet moeten wijzigen. In het regeerakkoord van het tweede kabinet-Rutte werd afgesproken dat zulks zou gebeuren.³ Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA, Den Haag 29 oktober 2012, p. 40. Concrete voorstellen daartoe bleven echter uit.

Voor afzonderlijke waterschappen geeft artikel 133 overigens weinig bescherming, nu het de opheffing en instelling van afzonderlijke waterschappen zonder veel moeite mogelijk maakt. Zo kon het gebeuren dat het aantal waterschappen in 1950 meer dan het honderdvoudige was van het huidige aantal (circa 2600 in 1950⁴ H.J.M. Havekes, Functioneel decentraal waterbestuur: borging, bescherming en beweging, Den Haag: Sdu Uitgevers 2008, p. 33. ten opzichte van 21 in 2020⁵ www.overheid.nl. ).

Het opheffen en instellen van waterschappen valt buiten het bestek van de Wet algemene regels herindeling (Wet Arhi) (zie het commentaar bij art. 123 Grondwet), maar is nader uitgewerkt in het tweede hoofdstuk (art. 3 tot en met 9) van de Waterschapswet. Anders dan provinciale en gemeentelijke herindeling geschiedt de herindeling van waterschappen niet bij wet, maar bij provinciale verordening. Deze verordening behoeft goedkeuring van de minister van Infrastructuur en Milieu (art. 5 Waterschapswet). Net als bij provinciale of gemeentelijke herindeling kan sprake zijn van dwang. Het regeerakkoord van het tweede kabinet-Rutte ging uit van een opschaling van de waterschappen tot ‘tien à twaalf’.³ Bruggen slaan. Regeerakkoord VVD-PvdA, Den Haag 29 oktober 2012, p. 40. Ook hiertoe zijn uiteindelijk geen concrete stappen ondernomen.
Herindeling op verzoek van de betrokken waterschappen komt eveneens voor. Het per 1 januari 2016 ingestelde waterschap ‘Drents Overijsselse Delta’ is de resultante van een vrijwillige fusie tussen de waterschappen ‘Reest en Wieden’ en ‘Groot Salland’. Voor bovenstaande fusie was één provinciale verordening niet voldoende. Een gelijkluidend besluit van twee afzonderlijke provinciebesturen was vereist, nu het nieuw te vormen waterschap deels in Drenthe en deels in Overijssel zou komen te liggen (art. 6 Waterschapswet). Dit komt vaker voor. Nu de waterschappen over het algemeen zijn ingericht naar de karakteristieken van bepaalde waterlopen of landschappen, onttrekken zij zich niet zelden aan de veelal bestuurlijk-historisch verklaarbare territoriale grenzen van provincies.

Rijk, provincies, waterschappen

Zoals artikel 133 (met name het eerste lid) doet vermoeden, is de inrichting en taakstelling van waterschappen onderworpen aan een samenspel van nationale en provinciale regelgeving. Van oudsher waren het de provincies die deze inrichting en taakstelling bepaalden. De in de eerste paragraaf genoemde, in 1983 geïntroduceerde, clausuleringen openden echter de deur naar grotere nationale bemoeienis. De nationale wetgever heeft van deze mogelijkheden gebruikgemaakt.

Wat betreft de bestuurlijke inrichting van het waterschap (iets waarover art. 133 Grondwet overigens zwijgt), kreeg deze nationale bemoeienis vooral gestalte via de inwerkingtreding van de Waterschapswet in 1992.⁷ Wet van 6 juni 1991, Stb. 1991, 379. In de tweede titel van deze wet wordt de inrichting van waterschappen in een eenenzestigtal artikelen (art. 10 tot en met 55a) vastgelegd. Zo schrijft deze wet voor dat het waterschap wordt bestuurd door een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een bij koninklijk besluit benoemde voorzitter en regelt zij de hoofdlijnen van de bemensing (verkiezing of benoeming) van deze organen. Verder voorziet de wet in de invulling van een ombudsfunctie en het benoemen van een secretaris. Ook de onderlinge verhouding tussen deze organen wordt in belangrijke mate door de Waterschapswet bepaald. Zo schrijft artikel 41 Waterschapswet voor dat de leden van het dagelijks bestuur – met uitzondering van de voorzitter – in beginsel uit de leden van het algemeen bestuur worden benoemd en ook door dit algemeen bestuur kunnen worden ontslagen. Voorts voorziet de Waterschapswet in een verantwoordingsplicht van zowel het dagelijks bestuur (art. 89) als de voorzitter (art. 97) aan het algemeen bestuur. Vanwege bovengenoemde wettelijke voorzieningen is de provinciale invloed op de bestuurlijke inrichting van waterschappen relatief beperkt. Voor zover aanwezig krijgt deze invloed gestalte in de door Provinciale Staten voor elk waterschap vast te stellen reglementen (verder: waterschapsreglementen). Grosso modo strekt zij zich uit over de benaming van de drie principale bestuursorganen (art. 10 Waterschapswet), de hoeveelheid leden van het algemeen en het dagelijks bestuur (art. 13 en 40 Waterschapswet) en de verhouding tussen de verschillende categorieën van vertegenwoordigers binnen het algemeen bestuur (art. 13 Waterschapswet). Overigens komt ook het algemeen bestuur enige vrijheid toe ten aanzien van de bestuurlijke inrichting van het waterschap. Dit bestuur bepaalt – binnen de bij het waterschapsreglement te stellen grenzen – het aantal leden van het dagelijks bestuur en de wijze waarop de ombudsfunctie wordt vormgegeven.⁸ Zie voor de inrichting van het waterschap verder vooral H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010, par. 7.4.

Ook ten aanzien van de taakstelling van waterschappen doet zich een groeiende nationale bemoeienis gevoelen. Wederom gaat hier van de grondwetsbepaling zelf weinig dwingende werking uit, anders dan wellicht uit de grondwettelijke benaming van de openbare lichamen: de taak van waterschappen zal op enigerlei wijze verband moeten houden met water.⁹ Zo ook D. Bunschoten, ‘De Grondwet en het waterschap. Denkend aan Holland’, TVCR januari 2011, p. 32. In haar eerste artikel definieert de Waterschapswet de primaire taakstelling als ‘de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied’ en de ‘zorg voor het watersysteem’ daarbinnen (art. 1, eerste en tweede lid, Waterschapswet). In dit kader speelt voorts de in 2009 tot stand gekomen Waterwet een belangrijke rol.¹⁰ Wet van 29 januari 2009, Stb. 2009, 107. Ook in deze wet worden verschillende – meer of minder specifieke – taken opgedragen aan het waterschap, zoals de zuivering van stedelijk afvalwater (art. 3.4 Waterwet), vergunningverlening ten aanzien van lozing in oppervlaktewater (art. 6.2 Waterwet) en het voorkomen van schade door muskus- en beverratten (art. 3.2a Waterwet).¹¹ Zie voor de verdeling van watergerelateerde taken over de verschillende overheidslagen verder vooral H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010, par. 7.3. In de provinciale waterschapsreglementen kunnen dergelijke taken worden geëxpliciteerd, zij het dat in veel van deze verordeningen vooral wordt herhaald wat reeds in de wet is bepaald.¹² Zie de verschillende provinciale reglementen, doorgaans in art. 3, 4 of 5. Dat laatste is overigens wel van belang nu de daarin opgenomen taken kunnen worden gerekend tot de ‘autonomie’ van de waterschappen (zie de volgende paragraaf).

Voorzien is dat de Waterwet grotendeels opgaat in de nog in werking te treden Omgevingswet. Dat doet echter niet af aan de vaststelling dat de zeggenschap ten aanzien van waterschappen – in ieder geval wat betreft inrichting daarvan en hun taken – niet langer uitsluitend bij de provincie ligt. Ook het in de vorige paragraaf gememoreerde kabinetsvoornemen van een drastische verlaging van het aantal waterschappen – ook al is van dat voornemen weinig terechtgekomen – laat zien dat de nationale overheid zich langzamerhand de rol lijkt aan te meten van belangrijk(st)e beleidsbepaler ter zake. Of dit een gunstige ontwikkeling is, vergt een waardeoordeel dat buiten het bestek van een artikelsgewijs commentaar als dit valt. Gesteld kan niettemin worden dat deze ontwikkeling niet onlogisch is. De thans nog resterende waterschappen lijken in vrijwel niets meer op de vele kleine waterschappen en -schapjes die ons land rond 1950 rijk was. Zij zijn bovendien in een niet onbelangrijk aantal gevallen provinciegrensoverschrijdend¹³ Zie bijvoorbeeld het Wetterskip Fryslân (Fryslân/Groningen), de waterschappen Noorderzijlvest (Fryslân/Groningen/Drenthe), Hunze en Aa’s (Groningen/Drenthe), Drents Overijsselse Delta (Drenthe/Overijssel), Rijn en IJssel (Gelderland/Overijssel), Vechtstromen (Overijssel/Drenthe), Vallei en Veluwe (Overijssel/Gelderland/Ut), Rivierenland (Zuid-Holland/Utrecht/Gelderland), Brabantse Delta (Noord-Brabant/Zeeland) en Zuiderzeeland (Flevoland/Fryslân/Overijssel), alsmede de Hoogheemraadschappen Rijnland (Noord-Holland/Zuid-Holland), Stichtse Rijnlanden (Zuid-Holland/Utrecht) en Amstel, Gooi en Vecht (Noord-Holland/Zuid-Holland/Utrecht). en daarbij zo groot (en hun taken zijn zo veelomvattend) dat de vraag gerechtvaardigd is of het doelmatig – of überhaupt mogelijk – is alle provincies in voldoende mate toe te rusten met de capaciteit en de expertise die nodig is te hunnen aanzien het beleidsmatige voortouw te nemen.

Verordenende bevoegdheden, andere bevoegdheden en openbaarheid

De toedeling van bevoegdheden aan waterschappen en het verdelen van deze bevoegdheden onder de organen daarvan wordt in het tweede lid van artikel 133 aan de wetgever overgelaten. De grondwetgever voorzag daarbij expliciet in de toedeling van verordenende bevoegdheden (dat wil zeggen: de bevoegdheden om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen). De ‘andere’ bevoegdheden worden niet nader geduid, maar verondersteld mag worden dat dit bestuursbevoegdheden (in ruime zin) betreft.

Nadere uitwerking wordt primair gegeven door de Waterschapswet die daarbij in artikel 56 een onderscheid maakt tussen taken die in het provinciale waterschapsreglement zijn opgedragen (eerste lid) en taken die bij wet, algemene maatregel van bestuur of bij provinciale verordening (niet zijnde het reglement, mag men aannemen) worden gevorderd (tweede lid). Hierin kan een verschil tussen autonomie en medebewind worden gelezen, zij het dat de ‘autonomie’ van waterschappen bestaat uit een door het waterschapsreglement gesloten huishouding. De aard en de mate van autonomie verschilt daardoor aanzienlijk van de open huishouding die met name gemeenten wordt gegund. Voor de toepassing van de taakverwaarlozingsregeling uit artikel 60 Waterschapswet (zie de volgende paragraaf) is het onderscheid tussen beide leden van artikel 56 Waterschapswet van belang. In samenhang gelezen kan uit deze artikelen worden afgeleid dat aan waterschappen een wat grotere vrijheid toekomt in de uitvoering van de in hun waterschapsreglement opgedragen taken dan in de uitvoering van hun medebewindstaken. Anders dan ten aanzien van provincies en gemeenten (zie het commentaar bij art. 124) is het onderscheid tussen beide categorieën van taken niet moeilijk te ontwaren. Staat een taak in het waterschapsreglement, dan betreft het een ‘autonome’ taak; staat zij in een (andere) vorm van nationale of provinciale regelgeving, dan valt zij onder het medebewind.

De verdeling van taken en bevoegdheden onder de organen van de waterschappen wordt eveneens in hoofdzaak geregeld door de Waterschapswet. Volgens artikel 77 van deze wet heeft daarbij als uitgangspunt te gelden dat alle bevoegdheden (zowel regelgevend als besturend) toekomen aan het algemeen bestuur, tenzij het waterschapsreglement, de wet of een algemene maatregel van bestuur anders bepaalt. Dit laatste gebeurt vooral in de Waterschapswet waarin het dagelijks bestuur onder meer wordt ‘belast met de dagelijkse aangelegenheden van het waterschap’ (art. 84, eerste lid) en met het aanwijzen van ambtenaren belast met de opsporing van de overtreding van verordeningen (keuren) van het waterschap (art. 85, eerste lid). De voorzitter van het waterschap vertegenwoordigt het waterschap in en buiten rechte (art. 95) en beschikt over bepaalde noodbevoegdheden ten aanzien van waterstaatswerken in het geval van (de dreiging van) ‘onmiddellijk en ernstig gevaar’ waarbij het niet mogelijk is voorafgaande bijeenroeping van het algemeen bestuur of het dagelijks bestuur te bewerkstelligen (art. 96).

Het tweede lid van artikel 133 Grondwet eist voorts wettelijke regeling van de openbaarheid van de vergaderingen van waterschapsbesturen. Dit geschiedt in de Waterschapswet. Artikel 35 van deze wet hanteert als uitgangspunt dat de vergaderingen van het algemeen bestuur openbaar zijn. De vergaderingen van het dagelijks bestuur vinden juist in beginsel achter gesloten deuren plaats (art. 42 Waterschapswet).

Toezicht

Volgens het derde lid van artikel 133 Grondwet wordt ook de regeling van het toezicht overgelaten aan de nationale wetgever. Blijkens de tekst van het artikellid wordt de toezichthoudende rol in beginsel toebedeeld aan provincies, hoewel hieruit eveneens blijkt dat uitzonderingen mogelijk zijn.

Van de verschillende vormen van toezicht is alleen het repressieve toezicht (in de vorm van vernietiging van waterschapsbesluiten) grondwettelijk geclausuleerd. Evenals ten aanzien van provinciale en gemeentelijke besluiten geschiedt dit uitsluitend wegens strijd met het recht of met het algemeen belang (zie hierover verder het commentaar bij art. 132). De grondwettelijke rol van provincies komt naar voren in het gegeven dat de vernietigende instantie hier niet de regering is, maar Gedeputeerde Staten (art. 156 Waterschapswet). Voor het overige is de vernietigingsbevoegdheid op een soortgelijke manier vormgegeven als ten aanzien van provinciale en gemeentelijke besluitvorming. Dit betekent eveneens dat besluiten van waterschappen op grond van het tweede lid van artikel 156 Waterschapswet juncto artikel 10:43 Awb kunnen worden geschorst ‘hangende het onderzoek of er reden is tot vernietiging over te gaan’.

Ook preventief toezicht – in de vorm van goedkeuringsregimes – komt voor, zij het dat deze niet bijzonder talrijk zijn.¹⁴ Zie voor het toezicht op waterschappen verder vooral H.J.M. Havekes & H.F.M.W. van Rijswick, Waterrecht in Nederland, Deventer: Kluwer 2010, par. 7.4.2.5. Gewezen kan worden op de voorgeschreven goedkeuring van projectplannen van waterschappen door Gedeputeerde Staten op grond van artikel 5.7 Waterwet.

Positief toezicht (in de zin van aanwijzingsbevoegdheden of taakverwaarlozingsregelingen) is zeldzaam, maar niet uitgesloten. Zo bestaan – ook ten aanzien van waterschappen en hun organen – aanwijzingsbevoegdheden op grond van de Wet financiering decentrale overheden en de Wet naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (zie voorts het commentaar bij art. 132). Artikel 60 Waterschapswet biedt een generieke taakverwaarlozingsregeling indien het algemeen bestuur dan wel het dagelijks bestuur een door het nationale of provinciale regelgeving gevorderde beslissing (ex art. 56, tweede lid, Waterschapswet) ‘niet of niet naar behoren neemt’. In het geval van taakverwaarlozing door het algemeen bestuur, voorziet het dagelijks bestuur hierin; in het geval van taakverwaarlozing door het dagelijks bestuur komt deze taak toe aan Gedeputeerde Staten.

Bij de zware vormen van zowel repressief als preventief als positief toezicht is het dus de provincie die optreedt als toezichthouder. Dit kan afstemmingsproblemen opleveren in gevallen waarin de territoriale grenzen van waterschappen die van de provincie overschrijden. Voor dergelijke gevallen schrijft artikel 164 Waterschapswet voor dat de provinciale waterschapsreglementen een regeling bevatten omtrent de uitoefening van het toezicht. Een dergelijke regeling kan bestaan uit een territoriale verdeling van het toezicht (dat wil zeggen dat uitsluitend dat college van Gedeputeerde Staten bevoegd is van het grondgebied waarop het te vernietigen of goed te keuren besluit betrekking heeft),¹⁵ Zie bijvoorbeeld art. 20 Reglement van het Wetterskip Fryslân. maar ook uit in gezamenlijkheid uitgeoefende toezichtbevoegdheden. Vooral in dat laatste geval kan het voorkomen dat de betrokken colleges het onderling oneens zijn. Voor die situaties schrijft het tweede lid van artikel 164 Waterschapswet voor dat de knoop bij koninklijk besluit wordt doorgehakt (op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, na overleg met de betrokken colleges).