Artikel 137 - Grondwetswijziging

Wetenschappelijk commentaar door

Max Vetzo

Grondwetsbepaling

De wet verklaart, dat een verandering in de Grondwet, zoals zij die voorstelt, in overweging zal worden genomen.
De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, een voorstel voor zodanige wet splitsen.
De Tweede Kamer die wordt gekozen na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, overweegt in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid. Indien deze Tweede Kamer geen besluit neemt over het voorstel, vervalt dit van rechtswege. Zodra zij het voorstel heeft aangenomen, overweegt de Eerste Kamer dit in tweede lezing. De beide kamers kunnen het voorstel tot verandering alleen aannemen met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen.
De Tweede Kamer kan, al dan niet op een daartoe door of vanwege de Koning ingediend voorstel, met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen een voorstel tot verandering splitsen.

Editie januari 2024

Introductie: een stevig, maar aan verandering onderhevig slot ¹

In tegenstelling tot gewone wetten geeft de Grondwet zelf aan hoe zij gewijzigd kan worden. De procedure voor grondwetsherziening is neergelegd in artikel 137 Grondwet. Deze bepaling vormt het figuurlijke ‘slot op de brandkast’ van de Grondwet.² De brandkast is voorzien van twee sloten. Het eerste slot is de ‘verklaringswet‘. Deze wet in de zin van artikel 81 Grondwet drukt de voorgenomen wijziging van de Grondwet uit. Nadat de verklaringswet in een eerste lezing bij gewone meerderheid is aangenomen, moet het tweede slot ontgrendeld worden: een nieuwgekozen Tweede Kamer moet de tweede lezing van het voorstel ter hand nemen. In die lezing moeten deze Tweede Kamer en de Eerste Kamer het wijzigingsvoorstel met twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen aannemen. Voor wijziging van de Grondwet moet aldus een verzwaarde procedure worden doorlopen. Die bestaat uit twee lezingen, een verkiezing van de Tweede Kamer na eerste lezing en een gekwalificeerde meerderheid in beide Kamers in tweede lezing. Grondwetswijzigingen zijn niet aan de orde van de dag. De ‘zwaarte’ van de herzieningsprocedure maakt dat de Nederlandse Grondwet te boek staat als ‘rigide’.³

Artikel 137 Grondwet zélf bleef sinds 1848 grotendeels onaangeroerd.⁴ Dat veranderde in 2022. De hiervoor omschreven procedure is het resultaat van een in dat jaar doorgevoerde wijziging van de herzieningsprocedure.⁵ Daarmee verdween de sinds 1848 geldende eis van ontbinding van de Tweede Kamer na eerste lezing. Ook werd verduidelijkt dat behandeling van het wijzigingsvoorstel door de nieuwgekozen Tweede Kamer niet kan worden doorgeschoven naar een volgende Tweede Kamer. Bovendien klaarde de grondwetgever enkele in de loop der jaren ontstane onduidelijkheden op. Hoewel de recente herziening van artikel 137 Grondwet wel wordt beschouwd als ‘bescheiden herijking en verduidelijking’,⁶ verdient deze wijziging in dit grondwetscommentaar uitgebreide bespreking.

Het ‘nieuwe’ artikel 137 Grondwet wordt hierna als volgt besproken. Paragraaf 2 en 3 voorzien de wijzigingsprocedure van enige historische en theoretische context. Paragraaf 4 tot en met 6 betreffen de eerste lezing, waarbij achtereenvolgens wordt stilgestaan bij de figuur van de verklaringswet (paragraaf 4), het splitsingsrecht van de Tweede Kamer (paragraaf 5) en de fatale termijn die geldt voor bekendmaking van de verklaringswet (paragraaf 6). Vervolgens wordt de procedure na eerste lezing besproken. Paragraaf 7 gaat in op het verdwijnen van de eis van Kamerontbinding en het behoud van verplichte verkiezingen voor de Tweede Kamer na eerste lezing. Paragraaf 8 staat stil bij de eis dat de Tweede Kamer die is gekozen na bekendmaking van de verklaringswet moet besluiten over de grondwetswijziging, op straffe van vervallenverklaring. Paragraaf 9 bespreekt de indiening van het voorstel, het recht van amendement en het splitsingsrecht in tweede lezing. In paragraaf 10 komt de verzwaarde meerderheid in tweede lezing aan bod. Tot slot wordt de blik voorbij het geldende staatsrecht geworpen. In paragraaf 11 komt eerst een thans aanhangig wijzigingsvoorstel aan bod. Dat voorstel strekt ertoe de tweede lezing niet langer op te dragen aan Tweede en Eerste Kamer afzonderlijk, maar aan de verenigde vergadering. In paragraaf 12 passeren, tot slot, enkele andere geopperde wijzigingen van de herzieningsprocedure de revue.

Geschiedenis: de grondwet als maatschappelijk verdrag

Het stelsel van grondwetsherziening zoals dat in 1814 zijn intrede deed, kan worden herleid tot twee uitgangspunten: het verschaffen van legitimatie door de bevolking aan de Grondwet en het garanderen van voldoende stabiliteit bij het wijzigen van de Grondwet. Zij gaan terug op wat in de decennia daaraan voorafgaand in – revolutionaire en niet‑revolutionaire – grondwetten uitwerking had gevonden.

Deze uitgangspunten pasten geheel in het toenmalige denken over de plaats van grondwetten in het staatsbestel.⁷ Onder veel politieke denkers en staatsrechtbeoefenaars werd de gedachte aangehangen dat de grondwet een contract was. In de op Jean-Jacques Rousseau terug te voeren zeventiende- en achttiende-eeuwse leer van het maatschappelijk verdrag werd de inhoud van dit verdrag, als een aan de staat en de regeringsvorm ten grondslag liggende overeenkomst, beschouwd als hoger recht dan het overige recht van de staat.⁸ De voorwaarden die aan de statelijke gezagsuitoefening werden gesteld gingen dus vooraf aan de wetten die op grond van de door het verdrag ontstane gezagstitel werden uitgevaardigd. Er werd daarmee principieel onderscheid gemaakt tussen het fundamentele, constitutionele recht en het overige recht.⁹

Dit fundamentele, constitutionele recht werd tot stand gebracht door de constituerende macht die bij het soevereine volk berust. De geconstitueerde, wetgevende macht werd daarentegen door representanten van dat volk uitgeoefend.¹⁰ Van daaruit vergde het een kleine stap om de inhoud van het maatschappelijk verdrag vast te leggen in een staatsdocument van bijzondere orde. Dat geldt bijvoorbeeld voor de Franse Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (1789), die niet alleen mensenrechten, maar ook beginselen van staatsbestuur proclameerde. De Déclaration werd beschouwd als niets anders dan het contrat social zelf. Hetzelfde geldt voor een reeks grondwetten uit die tijd, zoals de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798. Daarin spreekt artikel 72 van de Burgerlijke en Staatkundige Grondregels van ‘dit heiligst Pand zijner aangenomen Grondstellingen van het Maatschappelijk Verdrag’.

Hoewel veel natuurrechtdenkers het maatschappelijk verdrag hadden opgevat als een in beginsel voor alle tijden geldend contract, werd er toch van uitgegaan dat onder omstandigheden wijziging mogelijk moest zijn. Dit kon echter slechts met eenparigheid van stemmen geschieden. Alle soevereine individuen waren immers partijen in het oorspronkelijk verdrag.¹¹ Die eenparigheid van stemmen, zou grondwetswijziging echter praktisch onuitvoerbaar maken en botsen met eisen van praktische politiek. De mogelijkheid van wijziging, vanzelfsprekend volgens een procedure door de grondwet zelf aangewezen, moest daarom worden toegelaten. De eis van unanimiteit werd daarbij niet alleen praktisch onhaalbaar geacht, maar ook was zij theoretisch onverenigbaar met het recht van het soevereine volk om bij meerderheidsbesluit wijziging te brengen in de door het volk zelf geconstitueerde staatsregeling. Bij wijze van compromis kwam men uit op de eis van een versterkte meerderheid.¹²

De grondwetten van 1814 en 1815 waren ver verwijderd van het natuurrechtelijke grondwetsbegrip als sociaal contract en de revolutionaire leer van de volkssoevereiniteit. Toch sloten zij in sommige opzichten wel nadrukkelijk aan bij de talrijke grondwetten die door dat denken waren geïnspireerd. Ook zij verlangden voor een wijziging een gekwalificeerde meerderheid. De ratio daarvoor lag in een historische opvatting omtrent de Grondwet: de gedachte dat een deel van het recht, in de volksovertuiging geworteld, aan de willekeur van de overheid onttrokken diende te worden. In deze opvatting paste tevens de eis dat in de ‘historische rechten en vrijheden’ geen wijziging mocht worden gebracht dan nadat de kiezers in de voorgestelde bepalingen waren gekend.¹³ De Grondwet van 1814 werkte die premisse uit door voor haar wijziging een behandeling in twee lezingen te eisen.¹⁴ De ‘verklaringswet’¹⁵ diende aan de kiezers, dat wil zeggen de leden van de Provinciale Staten, te worden toegezonden. De Staten voegden vervolgens aan de leden der Staten‑Generaal een gelijk aantal buitengewone leden toe. Deze tijdelijk toegevoegde leden waren slechts verkozen om zich over de voorgestelde wijzigingen uit te spreken. De aldus verdubbelde Staten‑Generaal konden in de tweede lezing slechts met een meerderheid van twee derde van het aantal aanwezige leden tot de herziening besluiten. Ook de Grondwet van 1815 voorzag in twee lezingen en handhaafde de procedure in zoverre dat in artikel 230 (Grondwet 1815) verdubbeling van de Tweede Kamer werd voorgeschreven. Verdubbeling van de Eerste Kamer (waarvan de leden door de Koning voor het leven werden benoemd) lag niet in de rede. Voor de tweede lezing in de Tweede Kamer gold een quorum van twee derden, terwijl voor aanvaarding der voorstellen een meerderheid van drie vierden der aanwezige leden werd verlangd (artikel 232 Grondwet 1815).¹⁶

Deze strenge eisen kwamen voort uit de overweging dat, zoals Van Hogendorp het in de staatscommissie van 1815 uitdrukte, ‘er zulke delicate punten zijn, bijv. die van de vrijheid van geweten’, die niet door een tweederdemeerderheid ‘in den wal geschoven’ mogen kunnen worden.¹⁷ Thorbecke vroeg zich af of grondwetswijziging zo niet te moeilijk werd gemaakt: ‘Welligt duchtte men in 1815 de nieuwigheidszucht onzer zuidelijke broeders’,¹⁸ waarmee Thorbecke het deel van het koninkrijk bedoelde dat het huidige België beslaat en tot 1830 materieel onderdeel van Nederland zou zijn.

De Grondwet van 1848 handhaafde de kenmerkende elementen van de eerdere procedures: de vereisten van twee lezingen en een versterkte meerderheid in tweede lezing. Het systeem van de ‘toegevoegde leden’ werd echter verlaten. In plaats daarvan werd, in navolging van de Belgische Grondwet van 1831, de ontbinding der kamers na afloop van de eerste lezing voorgeschreven.¹⁹ De woorden ‘zoo als zij het vaststelt’ in artikel 196 van de Grondwet van 1848 geven aan dat de Tweede Kamer in eerste lezing gebruik kon maken van haar – bij dezelfde herziening verworven – recht van amendement. In tweede lezing kon daarentegen geen wijziging meer in het voorstel worden aangebracht. Voor aanvaarding was twee derde van de uitgebrachte stemmen in beide kamers nodig (artikel 197). Voor de tweede lezing werd de Eerste Kamer zo op gelijke voet met de Tweede Kamer geplaatst. Het bijzonder quorum van twee derden verviel.

De huidige procedure van grondwetsherziening volgt in grote lijnen de procedure zoals deze sinds 1848 geldt.²⁰ De grondwetgever vatte deze in 1983 als volgt samen:

“a. Evenals een wet in formele zin komt ook een grondwetsherziening tot stand in samenwerking tussen regering en Staten‑Generaal.

De zittende Staten‑Generaal zijn niet bevoegd (samen met de regering) een grondwetsherziening tot stand te brengen; zij kunnen wel meewerken aan een wet die verklaart dat er grond bestaat bepaalde veranderingen in overweging te nemen.
Na afkondiging van deze wet, houdende de voorgestelde veranderingen, worden de beide Kamers ontbonden en vinden verkiezingen plaats.
De nieuw optredende Staten‑Generaal nemen het voorstel in behandeling en kunnen het slechts met ten minste twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen aannemen. Een recht van amendement bestaat in deze fase niet.”²¹

Aan deze elementen werd bij de grondwetsherziening van 1983 uitdrukkelijk vastgehouden. Ook de huidige procedure kan daarin goeddeels worden herkend.

Theorie: grenzen aan de bevoegdheid van de grondwetgever

Alle bepalingen in de Nederlandse Grondwet zijn vatbaar voor wijziging. Dit in tegenstelling tot, bijvoorbeeld, de Constitution van de Verenigde Staten. Aldaar kan de tekst van de grondwet niet worden gewijzigd, maar kunnen enkel amendementen aan de oorspronkelijke tekst worden toegevoegd.²² Een andersoortige grens wordt opgeworpen in artikel 79, derde lid, van de Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland. Deze Ewigkeitsklausel bepaalt dat enkele grondwetsbepalingen, waaronder het beginsel van de menselijke waardigheid, niet geamendeerd kunnen worden. Ook de Franse Grondwet kent, in artikel 89, alinea 5, een absoluut verbod: ‘La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision.’

Naast deze absolute grondwetswijzigingsverboden zijn er voorwaardelijke verboden. Deze voorwaardelijke verboden betreffen gevallen waarin zich bepaalde omstandigheden voordoen die kunnen maken dat grondwetswijziging (tijdelijk) is uitgesloten. Zo verbiedt artikel 196 van de Belgische Grondwet een herziening van de Grondwet in te zetten of voort te zetten in oorlogstijd of wanneer de Kamers verhinderd zijn vrij bijeen te komen op het federale grondgebied. Artikel 89, alinea 4, van de Franse Grondwet bevat een soortgelijk voorschrift. Daarnaast bepaalt artikel 197 van de Belgische Grondwet dat tijdens een regentschap geen verandering mag worden aangebracht wat betreft de grondwettelijke macht van de Koning en de artikelen 85 tot 88, 91 tot 95, 106 en 197 van de Grondwet. Dit voorwaardelijk verbod herinnert aan artikel 233 Grondwet 1815: ‘Geene verandering in de grondwet of in de erfopvolging, mag gedurende een regentschap worden gemaakt’. In 1922 verdween ook dit laatste verbod uit de Grondwet.

Mag nu de conclusie getrokken worden dat, in afwijking van de aangehaalde buitenlandse voorbeelden, de bevoegdheid van de Nederlandse grondwetgever rechtens onbegrensd is? Weliswaar mogen alle bepalingen van de Grondwet in een herziening worden betrokken, maar dat wil niet zeggen dat zij door de grondwetgever naar believen kunnen worden veranderd. Zijn bevoegdheid is materieel beperkt door algemene rechtsbeginselen, door internationale verdragen en door Europees recht.²³ Daarnaast moet gewezen worden op het voorschrift van artikel 5, tweede lid, Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden: ‘De Grondwet neemt de bepalingen van het Statuut in acht.’²⁴ Ook de sinds 2022 in de Grondwet opgenomen algemene bepaling normeert de bevoegdheid tot grondwetsherziening. De algemene bepaling luidt: ‘De Grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat’. De regering schrijft daarover ‘dat intrekking of wijziging van bepalingen in de Grondwet dan wel codificatie in de Grondwet van nieuwe zaken niet zo ver kunnen gaan dat de Grondwet als gevolg daarvan de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten niet meer zouden waarborgen.’²⁵ Dat behoeft nuance.²⁶ De algemene bepaling zelf is niet van hogere orde en kan dus net als alle andere grondwetsbepalingen voorwerp van herziening vormen.²⁷ Om een ‘Ewigkeitsklausel’ gaat het niet. De grondwetgever zal zich bij het doorvoeren van grondwetswijzigingen wel argumentatief moeten verhouden tot de kernbeginselen die daarin tot uitdrukking komen.²⁸ De algemene bepaling verzwaart de bewijslast voor grondwetsherzieningen die op gespannen voet staan met deze kernbeginselen.²⁹ Ondemocratische en onrechtsstatelijke wijzigingen kunnen slechts worden doorgevoerd ‘op straffe van inconsistentie’ (tegenspraak) met de algemene bepaling.³⁰ Grondwetswijzigingen die ertoe leiden dat het Nederlands staatsbestel niet meer wordt gekenmerkt door de kernbeginselen uit de algemene bepaling vergen herziening van de algemene bepaling zelf.³¹

Anders dan in sommige Europese staten, wordt in Nederland de mogelijkheid tot herziening van de herzieningsprocedure zélf als vanzelfsprekend aangenomen.³² Dat bleek ook tijdens de recente wijziging van artikel 137 Grondwet. Of de herzieningsprocedure zelf gewijzigd kon was daarin geen punt van discussie. Dat ligt ook voor de hand. De Grondwet spreekt zich niet uit over de vraag of de herzieningsprocedure in Hoofdstuk 8 aan andere herzieningsvoorschriften gebonden is dan overige grondwetsartikelen. De Grondwet legt dus geen beperking op aan de tot herziening bevoegde organen om de herzieningsprocedure te wijzigen. De conclusie is dus gerechtvaardigd dat ook de herzieningsprocedure onderwerp van herziening kan zijn.³³

Eerste lezing: de verklaringswet (lid 1)

De eerste fase van de procedure van grondwetsherziening begint met de indiening van het ontwerp van de in het eerste lid bedoelde ‘verklaringswet’. Deze wet bevat de voorgestelde veranderingen in de Grondwet en verklaart dat die veranderingen in overweging zullen worden genomen (lid 1). Bij uitgebreidere herzieningen worden de voorstellen doorgaans over meerdere wetsvoorstellen verdeeld. Vroeger richtte men zich daarbij op de indeling van de Grondwet in hoofdstukken. Bij latere herzieningen werd het onderwerp van de herzieningsvoorstellen tot uitgangspunt genomen.³⁴

De verklaringswet is een wet in de zin van artikel 81 Grondwet. De Tweede Kamer kan derhalve gebruikmaken van haar recht van initiatief.³⁵ De behandeling van het ontwerp verloopt op dezelfde wijze als de behandeling van andere formele wetten. Wel komt de Tweede Kamer niet enkel een recht van amendement toekomt (wat onder meer blijkt uit de zinsnede ‘zoals zij die voorstelt’ in het eerste lid), maar ook het splitsingsrecht. De volgende paragraaf bespreekt dit splitsingsrecht. Na bekrachtiging wordt de verklaringswet op de gebruikelijke wijze afgekondigd door publicatie in het Staatsblad.

Het eerste lid van artikel 137 Grondwet bevat sinds 1983 enkele redactionele wijzigingen ten opzichte van artikel 210 Grondwet 1972. De eerste volzin van dat artikel luidde: ‘Elk voorstel tot verandering in de Grondwet wijst de voorgestelde verandering uitdrukkelijk aan’. Blijkens de memorie van toelichting kon dit uit 1814 stammende voorschrift worden gemist; de strekking werd voldoende weergegeven door de woorden ‘zoals zij die voorstelt’. Ook het, niet minder oude, vereiste dat bij de wet wordt verklaard ‘dat er grond bestaat’ om een herzieningsvoorstel in overweging te nemen kon zonder bezwaar uit de Grondwet verdwijnen.

Eerste lezing: splitsing (lid 2)

In het verleden kwam het meerdere malen voor dat wijzigingsontwerpen, waarin veranderingen zonder direct onderling verband, van verschillende grondwetsartikelen waren samengenomen (verzamelontwerpen). Deze werden in verschillende gevallen in tweede lezing verworpen, omdat tegen een of enkele van de voorgestelde veranderingen bezwaar bestond. Aldus motiveerde de regering in 1976 haar voorstel voor invoering van een recht tot splitsing van wetsvoorstellen bij grondwetsherziening. Bij wijze van voorbeeld verwees zij naar een verzamelontwerp uit 1937, waarin de bevoegdheid tot het aanstellen van staatssecretarissen en van ministers zonder portefeuille samen met maatregelen tegen revolutionaire volksvertegenwoordigers was opgenomen. Voor laatstgenoemd onderdeel van het voorstel was geen meerderheid te vinden. Daarmee strandde het verzamelvoorstel in zijn totaliteit.³⁶

Wat houdt het splitsingsrecht in? Het gaat om een bevoegdheid van de Tweede Kamer om, op voorstel van de regering of van één of meer van haar leden, een aanhangig wetsvoorstel in twee of meer wetsvoorstellen uiteen te laten vallen. Deze volgen vervolgens de voor die voorstellen voorgeschreven procedure in eerste en tweede lezing. Het splitsingsrecht is zo op te vatten als een combinatie van het recht van amendement en initiatief.³⁷ Het betreft een zelfstandige bevoegdheid van de Kamer. Medewerking van de regering aan het splitsingsvoorstel zelf is dus niet vereist. Wel kan de regering een dergelijk voorstel onaanvaardbaar verklaren. Ook kan zij weigeren een voorstel tot verandering dat tegen haar zin is gesplitst te bekrachtigen.³⁸ Ook intrekking behoort tot de mogelijkheden, echter alleen in eerste lezing.³⁹ Dat de regering gebruik zal maken van haar bevoegdheid de Kamer een voorstel tot splitsing te doen, ligt wat de eerste lezing betreft niet voor de hand; zij kan een door haar ingediend wetsvoorstel immers intrekken en nieuwe, gesplitste voorstellen indienen.⁴⁰

Het splitsingsrecht in eerste lezing is geregeld in het tweede lid. Voor de volledigheid: voor het besluit tot splitsing van een wetsvoorstel volstaat een gewone meerderheid. Het splitsingsrecht komt uitsluitend toe aan de Tweede Kamer. Toekenning van het recht aan de Eerste Kamer zou, zo meende de regering, niet stroken met haar staatsrechtelijke positie als kamer van heroverweging, die belangrijke politieke rechten als het recht van initiatief en het (nauw met het splitsingsrecht verwante) recht van amendement mist.⁴¹ Aan het splitsingsrecht komt geen grote praktische betekenis toe. Een enkele keer is er een voorstel tot splitsing gedaan,⁴² maar een splitsingsvoorstel is tot nu toe nog nooit aanvaard.⁴³

Eerste lezing: ‘deadline’ voor bekendmaking van de verklaringswet (lid 3)

Na bekrachtiging wordt de verklaringswet op de gebruikelijke wijze bekend gemaakt in het Staatsblad. Over de ‘deadline’ voor bekendmaking ontstond in de praktijk enige onduidelijkheid, die met de herziening van 2022 is verholpen. Sindsdien maakt artikel 137 lid 3 duidelijk, dat de verklaringswet uiterlijk de dag voorafgaand aan de dag van de verkiezingen bekend moet zijn gemaakt.

De in het verleden ontstane onduidelijkheid hing samen met de Nederlandse praktijk van Kamerontbinding ‘op termijn’.⁴⁴ Tussen twee lezingen werd Kamerontbinding vereist, die op grond van artikel 64 lid 2 Grondwet de last tot het organiseren van Tweede Kamerverkiezingen in zich bergt. Pas op de dag van samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer gaat de ontbinding van de vertrekkende Kamer in (artikel 64 lid 3 Grondwet). Artikel 137 lid 3 (oud) las: ‘Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid, wordt de Tweede Kamer ontbonden.’ Daarmee kwam echter de vraag op naar de uiterste bekendmakingsdatum van de verklaringswet: werd met “wordt de Tweede Kamer ontbonden” nu gedoeld op het moment van het ontbindingsbesluit of het moment van daadwerkelijke ontbinding?⁴⁵ Artikel 137 Grondwet verschafte daarover geen duidelijkheid.

De vraag is echter wel van belang. Stel dat het tijdstip van dagtekening van het ontbindingsbesluit als ultieme bekendmakingsdatum voor verklaringswetten wordt aangehouden. Is een verklaringswet weliswaar voor daadwerkelijke Kamerontbinding, maar pas na dagtekening van het besluit tot Kamerontbinding bekendgemaakt, dan kan de nieuw gekozen Tweede Kamer het voorstel niet in tweede lezing ter hand nemen. De Tweede Kamer is in die lezing immers niet ontbonden ‘na de bekendmaking’ van de verklaringswet, maar al daarvoor. Behandeling van een grondwetswijzigingsvoorstel loopt dan een zittingstermijn vertraging op. Bovendien is deze ogenschijnlijk proceduretechnische vraag ook uit democratisch oogpunt belang. Of kiezers het wijzigingsvoorstel kunnen meenemen bij uitoefening van hun kiesrecht is onder meer afhankelijk van het moment van bekendmaking van de verklaringswet. De tekst van artikel 137 Grondwet sloot zelfs niet uit dat verklaringswetten ná de verkiezingen, maar nog voor bijeenkomst van de nieuw gekozen Tweede Kamer, bekend konden worden gemaakt.⁴⁶ Van de gedachte dat kiezers hun stem ook laten horen ten aanzien van aanhangige herzieningsvoorstellen komt dan weinig terecht.⁴⁷ Wordt daarentegen de dag van het ontbindingsbesluit als deadline aangehouden, dan zouden kiezers het wijzigingsvoorstel zelfs bij de uitoefening van hun passief kiesrecht mee kunnen nemen. Zij zouden kunnen besluiten zich verkiesbaar te stellen om zo uiteindelijk als Kamerlid direct invloed uit te kunnen oefen op de besluitvorming over het voorstel.⁴⁸

Doorgaans deden zich op dit vlak geen problemen voor. In de praktijk werd er meestal vanuit gegaan dat verklaringswetten bekend moesten worden gemaakt vóór bekendmaking van het ontbindingsbesluit.⁴⁹ Toch lukte dat niet altijd. Zo werden in 2006 onder het Kabinet Balkenende II twee verklaringswetten na bekendmaking van het ontbindingsbesluit door de Eerste Kamer aangenomen en bekendgemaakt. Er ontstond vervolgens discussie over de vraag of de nieuwe Tweede Kamer de voorstellen in tweede lezing kon behandelen. De regering sprak in 2009 een voorkeur uit voor het hanteren van de dag voorafgaand aan de Tweede Kamerverkiezingen als fatale termijn voor bekendmaking van verklaringswetten.⁵⁰ Het hanteren van het moment van daadwerkelijke Kamerontbinding als fatale termijn zou volgens de regering afbreuk doen aan de ratio van de herzieningsprocedure, waarvan kiezersraadpleging onderdeel uitmaakt. De dag voorafgaand aan (dagtekening of bekendmaking) van het ontbindingsbesluit als fatale datum werd afgewezen op grond van de ‘aard’ van dat besluit. Behalve voor de vaststelling van de datum voor daadwerkelijke ontbinding, heeft het ontbindingsbesluit voor het verloop van de herzieningsprocedure geen betekenis. Door de datum van dat besluit wel als fatale termijn te hanteren zou aan het ontbindingsbesluit in de herzieningsprocedure ‘een te groot en constitutioneel ongewenst’ gewicht worden toegekend. Ook de mogelijkheid van de dag van kandidaatstelling werd overwogen. Daarmee zou uitoefening van het passief kiesrecht in het kader van de herzieningsprocedure eveneens kunnen worden gewaarborgd. Toch wees de regering deze optie af. Het eigenlijke moment van kandidaatstelling geldt enkel als sluitstuk op een doorgaans langdurig en complex intern proces van selectie van kandidaten door politieke partijen. Het hanteren van het moment van kandidaatstelling als fatale termijn zou aan dat formele eindpunt teveel gewicht toekennen. Bovendien zal van kandidaatstelling enkel met het oog op een herzieningsvoorstel doorgaans geen sprake zijn.

In het nieuwe lid 3 werd de sinds 2009 gehuldigde opvatting, onder gelijkluidende redenen,⁵¹ door de grondwetgever gecodificeerd: ‘De Tweede Kamer die wordt gekozen [mijn cursivering, MJV]’ na de bekendmaking van de verklaringswet, kan het wetsvoorstel in tweede lezing in overweging nemen. Daarmee wordt een ‘ondubbelzinnig’ moment vastgelegd.⁵²Dat doet er niet aan af dat het de volgens de regering voorkeur verdient verklaringswetten voorafgaand aan het ontbindingsbesluit bekend te maken. Hoewel de grondwettelijke deadline voor bekendmaking op een later moment in tijd ligt, blijft dat onder het nieuwe artikel 137 Grondwet het streven.⁵³

Het scharnier tussen de twee lezingen: over Kamerontbinding en verkiezingen

Het voormalige derde lid van artikel 137 Grondwet luidde als volgt:

‘Na de bekendmaking van de wet, bedoeld in het eerste lid wordt de Tweede Kamer ontbonden.’

Met het nieuwe lid 3 laat de grondwetgever de eis van ontbinding van de Tweede Kamer vallen.⁵⁴ Dat is minder ingrijpend dan het op het eerste oog lijkt. Onveranderd geldt immers dat verkiezingen plaats moeten vinden tussen de twee lezingen. De grondwetgever hield vast aan het uitgangspunt dat een ‘nieuwe’ Tweede Kamer na verkiezingen beslist over het voorstel in tweede lezing. Daartoe bepaalt het nieuwe lid 3, dat een wijzigingsvoorstel wordt behandeld door de nieuwe Tweede Kamer die wordt gekozen na bekendmaking van een verklaringswet. Deze wijziging moet worden begrepen in het licht van de praktijk van de Kamerontbinding in het herzieningsproces.

De Kamerontbinding vervulde een scharnierfunctie in de herzieningsprocedure. Zij markeerde de overgang van de eerste naar de tweede lezing; van de ‘verklarings-’ naar de ‘overwegingfase’. Zoals in paragraaf 2 uiteen werd gezet, hadden de grondwetten van 1814 en 1815 die eis gerealiseerd door toevoeging van buitengewone leden aan de gewone leden der Staten-Generaal. Bij de herziening van 1848 werd dit stelsel – en de daarin vervatte gedachte van een speciale ‘grondwetskamer’ – gewijzigd. De nieuwe methode was die van verkiezing van beide Kamers in hun geheel na Kamerontbinding. De achtergrond daarvan was gelegen in het toen geldende kiesstelsel.⁵⁵ Daarin gold een roulatiesysteem, waarin de helft van de Tweede Kamerleden tweejaarlijks aftrad. Eén moment waarop de Kamer in volledige omvang opnieuw af- en aantrad was er in die systematiek niet. Met de eis van ontbinding – en de daarop volgende verplichting tot het organiseren van verkiezingen – werd bewerkstelligd dat een volledig nieuwe Kamer zich over het voorstel in tweede lezing kon buigen. Deze Kamer kon vervolgens als ‘gewone’ Kamer blijven functioneren.⁵⁶ Toen het kiesstelsel werd gewijzigd en het roulatiesysteem verviel, verdween de noodzaak tot afzonderlijke Kamerontbinding. Al sinds 1917 wordt de Kamer niet meer afzonderlijk in het kader van een Grondwetswijziging ontbonden.⁵⁷ Eerstelezingsvoorstellen worden ‘opgespaard’ tot het moment van de eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer.⁵⁸ De ontbinding wegens Grondwetsherziening valt dus samen met het tijdstip waarop de normale zittingsperiode van de Tweede Kamer eindigt.

Doordat ook het nieuwe lid 3 Tweede Kamerverkiezingen na eerste lezing veronderstelt verandert er met afschaffing van de eis van Kamerontbinding feitelijk maar weinig. Wel betekent de nieuwe invulling van het derde lid, dat niet langer na bekendmaking van een verklaringswet nog een (apart) ontbindingsbesluit genomen moet worden, of dat – in het geval van tussentijdse Kamerontbinding op grond van artikel 64 Grondwet – artikel 137 Grondwet mede in de grondslag daarvan hoeft worden te genoteerd. Dat is enkel anders wanneer ertoe wordt besloten om na bekendmaking van een verklaringswet wél over te gaan tot Kamerontbinding, bijvoorbeeld omdat een grondwetsherziening dusdanig gewichtig wordt geacht dat direct nieuwe verkiezingen wenselijk zijn. De mogelijkheid daartoe blijft bestaan. Het herziene artikel 137 Grondwet doet zo, aldus de Grondwetgever, vooral ‘recht aan de al decennia bestaande praktijk dat de Tweede Kamer niet meer afzonderlijk in het kader van een Grondwetswijziging wordt ontbonden.’⁵⁹

Over de ratio van de eis van (voorheen) Kamerontbinding en (thans) verkiezing na bekendmaking van de verklaringswet bestaat discussie. Lang werd in de literatuur aangenomen dat ontbinding ertoe strekte een tussentijdse kiezersraadpleging te faciliteren. De kiezer krijgt na ontbinding immers ook gelegenheid zich uit te spreken over het herzieningsvoorstel.⁶⁰ Dat ligt genuanceerder, zo blijkt uit de grondwetsgeschiedenis.⁶¹ Met ontbinding werd in 1848 beoogd een beoordeling door nieuwe volksvertegenwoordigers mogelijk te maken.⁶² Verkiezingen strekten tot een ‘frisse blik’ door een ‘nieuwe’ Kamer.⁶³ Een grondwetsherziening is van dusdanig belang, dat daarover een ander samengestelde Kamer moet oordelen. “Met de leuze “Grondwetsherziening is volkszaak” moet men (…) voorzichtig zijn”, zo stelde de Tweede Kamer ruim honderd jaar nadien nog steeds.⁶⁴ Pas later in de grondwetsgeschiedenis wordt kiezersraadpleging als ratio van ontbinding aangevoerd. Zo beschouwde de grondwetgever van 1983 kiezersraadpleging als centraal element van de herzieningsprocedure.⁶⁵ De Afdeling advisering Raad van State en regering wezen nadien evenzeer op het belang van de kiezersstem inzake wijzigingsvoorstellen.⁶⁶ Ook de grondwetsgeschiedenis in aanloop naar de recente wijziging van de herzieningsprocedure wijst in die richting,⁶⁷ evenals de toelichting op het thans aanhangige wetsvoorstel tot behandeling van de tweede lezing door de verenigde vergadering.⁶⁸ De grondwetgever erkent daarbij, dat van daadwerkelijke kiezersraadpleging over een herzieningsvoorstel slechts in bepaalde omstandigheden sprake zal zijn. Door de samenloop van periodieke verkiezingen en verkiezingen na bekendmaking van een verklaringswet, worden wijzigingsvoorstellen doorgaans overschaduwd door andere, veelal urgentere thematiek en de personele samenstelling van volksvertegenwoordiging en kabinet.⁶⁹ Daaraan doet echter niet af, dat de kiezersraadpleging ‘onder omstandigheden haar volle betekenis herkrijgen, vooral in gevallen waarin een grondwetswijziging wel tot hevige discussie in de samenleving leidt.’⁷⁰ Een daadwerkelijke kiezersuitspraak over wijzigingsvoorstellen vormt dan wel niet het uitgangspunt, maar aan de mogelijkheid daarvan mag volgens de grondwetgever niet worden getornd.

Schutgens stelt dat het er ‘naar geldend recht’ voor moet worden gehouden dat de verkiezingen voorafgaand aan tweede lezing strekken tot kiezersraadpleging over een aanhangig herzieningsvoorstel.⁷¹ Tegen de achtergrond van het voorgaande kan die opvatting goed worden begrepen. Constitutionele actoren geven immers zelf betekenis aan grondwetsbepalingen in een (vaak geleidelijk) proces van interpretatie en herinterpretatie.⁷² Door relevante constitutionele actoren is aan de ratio van verkiezingen in het kader van de herzieningsprocedure in de loop der tijd een andere invulling gegeven. Die was oorspronkelijk niet gelegen in kiezersraadpleging, maar dat ligt blijkens de recentere grondwetsgeschiedenis anno 2023 anders. In die zin is de ratio daarvan geëvolueerd. Deze kan thans worden gezien als uitdrukking van de ‘plebiscitaire identiteitsdemocratie’ waarvan Boogaard ooit sprak.⁷³ Daarin worden verkiezingen meer en meer beschouwd als een gelegenheid voor kiezers om hun wil uit te drukken, zo ook over voorstellen tot wijziging van de grondwet.

Als exclusief plebiscitair kan de ratio van de verkiezingen na eerste lezing echter maar lastig worden beschouwd. Zo voeren Van Vugt en Van Gennip aan dat wat ‘geldend recht’ is alleen in breder grondwettelijk perspectief kan worden vastgesteld. En Nederland kent een ‘zuiver vertegenwoordigend stelsel’.⁷⁴ Daarin vindt democratische besluitvorming uitsluitend via de volksvertegenwoordiging plaats. De verkiezing na eerste lezing van een herzieningsvoorstel garandeert uitsluitend de ‘representativiteit’ van de nieuwgekozen Tweede Kamer die in tweede lezing over een voorstel beslist: verkiezingen strekken ertoe haar mandaat te actualiseren op basis van de dan heersende politieke voorkeuren van kiezers. Met Van Vugt en Van Gennip kan worden ingestemd dat kiezersinvloed in de systematiek van de herzieningsprocedure uitsluitend middellijk van aard is. Zelfs in het uitzonderlijke geval dat een herzieningsvoorstel centraal staat bij Kamerverkiezingen en top of mind is bij de kiezer, brengen kiezers nog steeds ‘slechts’ hun stem uit op een (tot een politieke partij behorend) kandidaat-Kamerlid. Eenmaal verkozen stemmen Kamerleden vervolgens over het voorstel in tweede lezing. Zij doen dat zonder last (artikel 67 lid 3 Grondwet), zij het dat hun electorale mandaat in dergelijke gevallen feitelijk sterk ‘gekleurd’ is door opvattingen over het wijzigingsvoorstel. Van directe kiezersinvloed is ook dan echter geen sprake.⁷⁵ Bovendien vormt kiezersraadpleging blijkens de grondwetsgeschiedenis niet de uitsluitende ratio van verkiezingen na eerste lezing. De verkiezingen dienen er ‘mede’ toe om kiezers in staat te stellen zich over het wijzigingsvoorstel uit te laten.⁷⁶ Ook de in 1848 geformuleerde ratio keert daarnaast terug. Verkiezingen na eerste lezing strekken er evenzeer toe te faciliteren dat de ‘Tweede Kamer zich in verschillende samenstelling buigt over de eerste en tweede lezing’.⁷⁷

De ratio achter de waarborg van verkiezingen in het herzieningsproces kan daarmee goed als gematigd plebiscitair worden beschouwd. Het streven naar kiezersinvloed op concrete grondwetswijzigingsvoorstellen wordt daarin beschermenswaardig geacht, maar niet als enige grondgedachte aangevoerd en bovendien ingebed in het representatieve stelsel.

Tweede lezing: behandeling door de nieuwe verkozen Tweede Kamer (lid 3 en 4)

De Grondwet bepaalt dat enkel de Tweede Kamer die wordt verkozen na de bekendmaking van de verklaringswet het voorstel kan overwegen. Gebeurt dat niet, dan vervalt het voorstel van rechtswege, zo luidt artikel 137 lid 3 Grondwet sinds de herijking van 2022. Net als de explicitering van de deadline voor verklaringswetten in eerste lezing, volgt de introductie van deze ‘valbijlconstructie’ op onduidelijkheden die in de praktijk van grondwetsherziening aan het licht kwamen.⁷⁸

Artikel 137 schreef voorheen niet voor wanneer de besluitvorming over herzieningsvoorstellen plaats moest vinden. Indiening van de tweedelezingsvoorstellen vond tot 1983 meestal plaats op de dag van of na de eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer.⁷⁹ Sinds 1983 worden voorstellen tot grondwetswijziging echter steeds later ingediend.⁸⁰ Ook over de uiterste datum voor afronding van de behandeling in tweede lezing bood artikel 137 geen uitsluitsel. Soms slaagde de Tweede Kamer die was gekozen na de verkiezingen volgend op de eerste lezing van een voorstel er niet in de behandeling af te ronden. Dat gebeurde in 2002 toen de Kamer binnen een jaar werd ontbonden als gevolg van de val van het kabinet-Balkenende I. Maar liefst vier wijzigingsvoorstellen werden daarmee ‘doorgeschoven’ naar een nieuwe Tweede Kamer. De Raad van State zag daarin destijds geen staatsrechtelijke bezwaren.⁸¹

De kwestie kwam opnieuw prominent in beeld naar aanleiding van de behandeling van het ‘voorstel-Halsema’, over wijziging van het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet. Ditmaal was de oorzaak van de verlate behandeling niet een kabinetscrisis, maar politieke strategie. Nadat de eerste lezing van het voorstel in 2009 was afgerond, werd behandeling ervan in tweede lezing bewust gestaakt door de verantwoordelijke Kamerleden. Zij voorzagen dat de vereiste gekwalificeerde meerderheid in de toen geldende samenstelling van de Kamer onhaalbaar zou zijn.⁸² Dat uitstelgedrag leidde ertoe dat de tweede lezing pas in 2017 – twee verkiezingen later – werd opgepakt. Daarmee kwam de vraag op of de toen zittende Tweede Kamer de tweede lezing van het voorstel nog wel ter hand kon nemen.⁸³ De Afdeling advisering koos voor een minder rekkelijke benadering dan in haar advies uit 2003. Behoudens ‘bijzondere omstandigheden’, zoals een heel korte zittingsduur als gevolg van de val van een kabinet, geldt dat een herzieningsvoorstel vervalt bij niet-afronding ervan door de Tweede Kamer.⁸⁴ De Tweede Kamer volgde het advies van de Afdeling en besliste dat het voorstel ‘moet worden geacht te zijn vervallen’.⁸⁵

De gang van zaken rondom het voorstel-Halsema is illustratief voor de procedurele onduidelijkheden die artikel 137 liet bestaan. Het nieuwe lid 3 maakt daaraan op dit punt een einde. Rondt de nieuwe Tweede Kamer behandeling van het voorstel niet af, dan vervalt het van rechtswege.⁸⁶ De grondwetgever koos daarmee voor een strengere benadering dan de Afdeling advisering. Ook in geval van bijzondere omstandigheden is voor een uitzondering geen plaats. De herzieningsprocedure is gebaat bij ‘constitutionele duidelijkheid’, die niet wordt geboden wanneer een dergelijk subjectief en voor velerlei interpretatie vatbaar criterium zou worden gehanteerd.⁸⁷ In deze keuze komt bovendien het gematigd plebiscitaire karakter van de tussentijdse Kamerverkiezing tot uitdrukking. Zo overweegt de regering dat waarborg van kiezersraadpleging onder omstandigheden tot wasdom kan komen. Die waarborg zou ‘aan betekenis inboeten’ bij het de mogelijkheid tot het ‘doorschuiven’ van de behandeling van tweede lezing naar een volgende, anders samengestelde Kamer.⁸⁸

Het mogelijke probleem dat een Kamer door omstandigheden, zoals een snel struikelend kabinet en vervroegde Kamerverkiezingen, minder tijd heeft om tot afronding te komen, vormde geen reden voor invoering van een soepeler regime. Ook in een dergelijk geval wordt door de grondwetgever voldoende tijd aanwezig geacht om tot besluitvorming in tweede lezing te komen.⁸⁹ De nieuwe regeling noopt er daarmee wel toe enige vaart te maken met de behandeling van een voorstel in tweede lezing. Daartoe is in het herziene Reglement van Orde van de Tweede Kamer een bepaling opgenomen, die een zorgplicht tot spoedige behandeling expliciteert (artikel 9.29 lid 1 RvOTK).⁹⁰

Tweede lezing: indiening, splitsing en amendement

Het aangenomen dat op de regering de verplichting rust de wetsvoorstellen in tweede lezing in te dienen, tenzij het een oorspronkelijk initiatiefvoorstel betreft waarvan vaststaat dat de initiatiefnemers ook voor de indiening in tweede lezing zullen zorgdragen.⁹¹ Deze taakverdeling is in de praktijk gegroeid en niet grondwettelijk vastgelegd; ook niet bij de herziening van artikel 137 Grondwet. Wel is in het Regelement van Orde van de Tweede Kamer een nieuwe bepaling opgenomen, die vastlegt dat bij initiatiefwetsvoorstellen de (fracties van de) initiatiefnemers van het eerstelezingsvoorstel verantwoordelijk zijn voor het zo spoedig mogelijk aanhangig maken van het voorstel in tweede lezing (artikel 9.30 lid 1 RvOTK). Gebeurt dat niet, dan rust op de Voorzitter van de Tweede Kamer de plicht om het voorstel aanhangig te maken op de laatste dag van de zitting waarin bekendmaking plaatsvond (artikel 9.30 lid 2 RvOTK).⁹²

Een recht van amendement komt de Tweede Kamer in tweede lezing niet toe. Dat volgt uit de redactie van het derde lid (‘overweegt in tweede lezing het voorstel tot verandering, bedoeld in het eerste lid’) en uit de woorden ‘zoals zij die voorstelt’ in het eerste lid. De Kamers zijn uitsluitend bevoegd tot aanneming of verwerping van het voorstel zoals dit na de eerste lezing luidt en vervolgens aan de kiezer is voorgelegd. Zou de Tweede Kamer ook in deze fase het recht van amendement toekomen, dan zou een herziening tot stand kunnen komen buiten de kiezers om. Dat zou in strijd zijn met het besproken uitgangspunt dat de kiezer gelegenheid krijgt om zich over de voorgenomen herziening uit te spreken.

Het recht op splitsing komt de Tweede Kamer niet alleen in eerste, maar ook in tweede lezing toe, zo bepaalt artikel 137, lid 4. Daarbij geldt dat een dergelijk besluit – in lijn met de hieronder te bespreken gekwalificeerde meerderheid – enkel kan worden genomen met een meerderheid van tweederden van het aantal uitgebrachte stemmen. Oorspronkelijk werd, op aanbeveling van de Staatscommissie-Cals/Donner,⁹³ slechts een splitsingsrecht in tweede lezing voorgesteld.⁹⁴ Door de Tweede Kamer werd echter vrij algemeen aangedrongen op uitbreiding van het splitsingsrecht tot de eerste lezing. Dat was potentieel niet zonder repercussies voor de reikwijdte van het splitsingsrecht in tweede lezing. De eerste lezing biedt de Kamer bij toepassing van het splitsingsrecht de nodige vrijheid van interpretatie, omdat daarin ook een recht van amendement bestaat. Een ruime interpretatie van het splitsingsrecht in eerste lezing zou kunnen leiden tot een eveneens ruime interpretatie in tweede lezing, waardoor het – juist in die fase – zijn beperkte karakter verliest en uitmondt in een verkapt recht van amendement. Naar het oordeel van Kortmann was het daarom geweest als het onderscheid tussen het – voor een ruimere interpretatie vatbare – splitsingsrecht in eerste lezing en het beperktere splitsingsrecht in tweede lezing in de tekst van de Grondwet tot uitdrukking was gebracht.⁹⁵ In eerste noch tweede lezing moet het splitsingsrecht echter worden opgevat als een mogelijkheid om een voorstel willekeurig te splitsen, ongeacht het verband tussen de in het wijzigingsvoorstel vervatte bepalingen. Dan zou het splitsingsrecht gelijkenis gaan vertonen met het recht van amendement en in tweede lezing in strijd komen met het uitgangspunt dat de kiezer zich kan uitspreken over een concreet herzieningsvoorstel. Zoals hierboven beschreven, is deze kwestie praktisch van zeer gering belang.

Tweede lezing: versterkte meerderheid

In tweede lezing geldt dat voor aanvaarding van het voorstel een meerderheid nodig is van twee derden van de uitgebrachte stemmen in beide Kamers. In 1814 werd deze eis ingevoerd, omdat de wil van de natie met een gewone meerderheid niet goed zou worden uitgedrukt. In 1815 werd de vereiste meerderheid verder verzwaard. Enkel een meerderheid van drie vierden van het aantal stemmen zou toereikend zijn om recht te doen aan de fundamentele aard van de Grondwet. In 1848 werd dat teruggedraaid.⁹⁶ Sindsdien geldt eis van een tweederdemeerderheid. De uiteindelijk aanvaarde regeling heeft voortdurend aan kritiek blootgestaan. Zo had Buijs ernstig bezwaar tegen de gekwalificeerde meerderheid. Hij vroeg zich of hoe nog enige kracht kon uitgaan van een staatsregeling die tot tweemaal toe plechtig door de meerderheid was veroordeeld:

‘Met eene afstemming van grondwetsherziening door het veto van de minderheid wordt een tijdvak van politieke ellende en machteloosheid ingeleid, dat niemand zijn vaderland zal willen toewenschen.’⁹⁷

De zwaarte van de procedure voor herziening van de Grondwet werd ook door anderen als een probleem beschouwd.⁹⁸ Dat gold vooral aan het begin van de twintigste eeuw. De eis van een versterkte meerderheid speelde een belangrijke rol op de vergadering van de Nederlandse Juristenvereniging van 1914, waar de vraag aan de orde was of het verschil tussen wet en grondwet diende te worden gehandhaafd. Preadviseur Ph. Kleintjes beantwoordde de vraag ontkennend. J.A. van Hamel en J.A. Loeff kwamen met een bevestigend antwoord en de meerderheid van de aanwezigen stemde met hen in.⁹⁹ Gezegd werd dat de grondwetgever tot onmacht gedoemd werd. Onder meer de herziening van 1887 had dat duidelijk gemaakt.¹⁰⁰ De stroeve wijzigingsprocedure had de Grondwet gemaakt tot ‘een blok aan het been der natie’.¹⁰¹ De discussie was geopend door de Groningse hoogleraar Krabbe (1856‑1936). In 1906, hetzelfde jaar waarin zijn Die Lehre der Rechtssouveränität het licht zag, publiceerde hij een artikel in De Gids,¹⁰² waarin hij betoogde dat de gepretendeerde heerschappij van de Grondwet niets anders was dan de tirannie van een kleine minderheid. Krabbe pleitte voor opheffing van de eis van een versterkte meerderheid en de invoering van een verplicht referendum bij grondwetsherziening.

Zijn Leidse collega J. Oppenheim (1849‑1924) kwam in zijn artikel ‘De suprematie der Grondwet’ (1907) met een uitgebreid ‘zondenregister’ van grondwetsschendingen. Ook hij zag nog maar weinig grond voor handhaving van de te zwaar geachte herzieningsprocedure. Hij achtte deze in elk geval voor de eerbied voor de Grondwet niet bevorderlijk.¹⁰³ De zwaarte van de grondwetswijzigingsprocedure bergt volgens Oppenheim het risico in zich van omzeiling. Constitutionele veranderingen waarvan wordt betoogd dat deze tot grondwetsherziening nopen worden op een andere wijze geregeld. Een voorbeeld biedt de dualisering van het gemeentebestuur, waarin het college van burgemeester en wethouders in een min of meer nevengeschikte verhouding is komen te staan tot de gemeenteraad, terwijl de Grondwet stelt dat de raad aan het hoofd staat van de gemeente.¹⁰⁴ De grondwetgever verlaagde de drempels voor grondwetsherziening echter niet. Versoepeling van de herzieningsprocedure vormt tot dusver bij wijziging van de herzieningsprocedure geen doel.¹⁰⁵

Alternatieven I: behandeling in tweede lezing door de verenigde vergadering

In literatuur en grondwetsgeschiedenis zijn veelvuldig alternatieven aangedragen voor de huidige herzieningsprocedure. Eén van die alternatieven richt zich op inperking van de rol van de Eerste Kamer in tweede lezing.¹⁰⁶ Naar huidig recht kan een minderheid van 26 van de 75 Eerste Kamerleden een voorstel in tweede lezing verwerpen. Daarmee heeft een relatief kleine minderheid van de Eerste Kamer een relatief zware stem in het slagen van een grondwetsherziening. Die invloed deed zich in het verleden verschillende malen gelden.¹⁰⁷

Tegen die achtergrond werden in het verleden verschillende voorstellen gedaan om de invloed van de Senaat in het herzieningsproces in te perken. Zo stelde de Staatscommissie-Heemskerk Azn. (1884) al vroeg voor om besluitvorming in tweede lezing op te dragen aan de verenigde vergadering. Die zou bij gewone meerderheid van het ledenaantal in tweede lezing beslissen.¹⁰⁸ Ook de Staatscommissie‑Cals/Donner opteerde voor besluitvorming in tweede lezing in verenigde vergadering, maar dan met een gekwalificeerde meerderheid van twee derden.¹⁰⁹ Blijkens de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid gingen deze voorstellen van de Staatscommissie de regering niet ver genoeg: de Eerste Kamer heeft haar functie van kamer van heroverweging reeds voldoende kunnen vervullen bij de eerste lezing. Zij ware derhalve niet meer bij de behandeling van een herziening in tweede lezing te betrekken.¹¹⁰ De regering zwichtte echter voor de wens van de Tweede Kamer, uitgesproken door aanvaarding van de motie‑De Kwaadsteniet, dat de Eerste Kamer de haar naar geschreven en ongeschreven recht toekomende bevoegdheden diende te behouden.¹¹¹ Zij liet de gedachte van uitschakeling van de Eerste Kamer bij de tweede lezing varen.¹¹²

Daarmee bleef het mogelijk dat een voorstel tot grondwetsherziening dat in tweede lezing na verkiezingen door de rechtstreeks gekozen Tweede Kamer met tweederdemeerderheid is aangenomen, door een minderheid van de niet rechtstreeks gekozen Eerste‑Kamerleden wordt getorpedeerd.¹¹³ De discussie hierover keerde in 2018 in volle omvang terug. In haar Eindrapport wijst de Staatscommissie Parlementair Stelsel op de mogelijkheid van een minderheidsveto door een minderheid van indirect gekozen senatoren, de beide Kamers tegenover elkaar plaatst. Een dergelijke confrontatie met de Tweede Kamer plaatst de Eerste kamer in een ‘moeilijke’ positie en maakt haar als instituut kwetsbaar, aldus de Staatscommissie. Door tweede lezing in verenigde vergadering te behandelen wordt die confrontatie voorkomen en de stemverhoudingen in de Eerste Kamer minder bepalend. Een minderheid van 26 Eerste Kamerleden komt in de verenigde vergadering (met een totaal aantal zetels van 225) geen vetorecht toe.

In navolging van het advies van de Staatscommissie diende de regering in de zomer van 2020 een wijzigingsvoorstel in.¹¹⁴ De regering volgt de analyse van de staatscommissie en spreekt van een kwetsbaarheid in de herzieningsprocedure. De huidige inrichting van de tweede lezing kan leiden tot een impasse tussen beide Kamers waarbij het verschil in democratische legitimatie tussen beide Kamers problematisch is. Is op democratische wijze brede steun verworven, dan past het niet als een kleine minderheid van Eerste Kamerleden constitutionele verandering in tweede lezing kan blokkeren.¹¹⁵

De Afdeling advisering van de Raad van State bleek kritisch over dit herzieningsvoorstel.¹¹⁶ Zij zou onder meer geen recht doen aan de te onderscheiden rollen van Tweede en Eerste Kamer, doordat deze niet langer afzonderlijk maar gezamenlijk in verenigde vergadering zouden besluiten. Ook pakt de beoogde verzwakking van de positie van de Eerste Kamer niet noodzakelijkerwijs in het voordeel van de Tweede Kamer uit.¹¹⁷ Een voorstel zou in de verenigde vergadering als gevolg van een tegenstem van Eerste Kamerleden kunnen stranden, terwijl diezelfde Eerste Kamerleden het in de huidige procedure – geconfronteerd met een door de Tweede Kamer aangenomen tweedelezingsvoorstel – het niet op een verwerping zouden laten aankomen. Ook in de literatuur weerklonk kritiek. Schutgens bekritiseerde het voorstel onder meer omdat deze geen recht zou doen aan de rol van de Eerste Kamer als châmbre de reflèxion. Die rechtvaardigt bij uitstek een rol voor de Senaat in tweede lezing en de daarin door haar te vervullen taak tot heroverweging, juist waar belangrijke kwesties zoals een wijziging van de Grondwet aan de orde zijn.¹¹⁸ Voor zover de relatief grote invloed van de Eerste Kamer ongerechtvaardigd wordt geacht, past het beter om in die Kamer te volstaan met een gewone meerderheid in tweede lezing.¹¹⁹ Bovendien wordt ook het vetorecht van de Tweede Kamer verzwakt. Een voorstel dat in de huidige inrichting in de Tweede Kamer afzonderlijk geen tweederdemeerderheid verwerft, kan dat in verenigde vergadering wel doen, mits een voldoende aantal senatoren vóór het voorstel stemt.¹²⁰ Van Gennip betoont zich eveneens kritisch.¹²¹ Besluitvorming in verenigde vergadering zou niet passen bij de (goeddeels ceremoniële) aard van de verenigde vergadering.¹²² Bovendien werkt zij vedergaande politisering van de besluitvorming door Eerste Kamerleden in de hand.¹²³

Dergelijke kritiek belette de voortgang van het voorstel in het wetgevingsproces tot zover niet. Het meest recente voorstel tot wijziging van artikel 137 Grondwet is in eerste lezing met ruime meerderheid door de Tweede Kamer aangenomen op 8 december 2020. Alleen de fracties PvdA en SGP stemden tegen. De Eerste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning (BiZa/AZ) heeft op 26 januari 2021 het voorlopig verslag uitgebracht.¹²⁴ Op het moment van actualisering van dit grondwetscommentaar wacht het voorstel op verdere behandeling door de Senaat in eerste lezing.

Alternatieven II. Eén lezing, referenda en een ‘grondwetskamer’

In de loop der jaren zijn talloze andere voorstellen gedaan tot wijziging van de herzieningsprocedure, waaronder het afschaffen van de tweede lezing door de Staten-Generaal of het vervangen daarvan door een referendum of behandeling in tweede lezing door een specifiek daartoe in te stellen ‘Grondwetskamer’. Deze voorstellen richtten zich hoofdzakelijk op twee aspecten van het herzieningsproces: de zwaarte daarvan en de mogelijkheid tot versterking van de kiezersinvloed in tweede lezing.

Het meest verstrekkende voorstel om een flexibeler procedure te realiseren, is het afschaffen van de tweede lezing. Plannen daarvoor werden onder meer besproken tijdens het slotdebat over de voorstellen van de commissie-Deetman dat onder meer ging over de ontbrekende belangstelling voor grondwetswijzigingsvoorstellen bij de Tweede Kamerverkiezingen. Daarin stelde het Tweede Kamerlid Jurgens voor om de verplichte ontbinding van beide Kamers te schrappen, en grondwetswijziging in één lezing af te doen. De daartoe ingediende motie-Jurgens werd echter verworpen.¹²⁵ Ook Elzinga sprak zich uit voor het behandelen van de herzieningsvoorstellen in één lezing waarin een wijzigingsvoorstel met een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen moet worden aangenomen.¹²⁶

Andere voorstellen beogen vooral de huidige tweede lezing anders in te richten, bijvoorbeeld door het organiseren van een referendum. Zo ontwierp in 1918 de Staatscommissie‑Ruys de Beerenbrouck een stelsel met slechts één lezing, waarbij voor aanvaarding van een herzieningsvoorstel een tweederdemeerderheid in beide Kamers was vereist. Wanneer in (een van de) Kamers het ontwerp slechts een gewone meerderheid zou behalen, zou het voorstel worden onderworpen aan een referendum. Daarin zou voor aanvaarding een meerderheid van twee derden van het aantal uitgebrachte stemmen moeten worden verkregen. De voorstellen van de staatscommissie werden door het kabinet‑Ruys de Beerenbrouck in 1921 ongewijzigd overgenomen. Bij de behandeling in de Tweede Kamer kwam het tot een groot aantal amendementen. Daaronder bevond zich een amendement‑Marchant/Oud, dat zich zowel richtte tegen de mogelijkheid om via een gekwalificeerde meerderheid in de Kamers een herziening door te zetten zonder raadpleging van de kiezers, als tegen het vereiste van een meerderheid van twee derden bij de volksstemming. Zowel de ingediende amendementen als het regeringsvoorstel werden door de Tweede Kamer verworpen.¹²⁷ Later bepleitte Van den Bergh, in zijn rede ‘Herziening der Herziening’ (1957), een grondwetsherziening in één lezing gevolgd door een facultatief referendum, waarbij het aan volksstemming onderworpen voorstel slechts met drie vijfden van het aantal uitgebrachte stemmen zou kunnen worden aangenomen. Ook Kranenburg stelde voor de tweede lezing te vervangen door een verplicht referendum.¹²⁸

Een ander alternatief voor de tweede lezing werd geopperd door de Staatscommissies‑Beel (1946) en -Van Schaik (1950).¹²⁹ Zij stelden voor om in plaats van ontbinding vanwege grondwetsherziening een aparte ‘grondwetskamer’ voor de tweede lezing in te stellen; een specifiek met het oog op behandeling van het eerstelezingsvoorstel samengestelde groep Kamerleden. In de door het kabinet‑Drees in 1951 overgenomen voorstellen van de Staatscommissie‑Van Schaik werd de bestaande gang van zaken in de eerste lezing gehandhaafd. Voor de tweede lezing werd wederom een Kamer voor Grondwetsherziening voorgesteld met als doel de normale parlementaire arbeid niet te verstoren. De vereiste gekwalificeerde meerderheid werd daarbij op twee derden gesteld. Ook dit regeringsvoorstel werd door de Tweede Kamer afgewezen. Als bezwaar werd onder meer naar voren gebracht dat een belangrijke taak van de Staten‑Generaal in handen zou worden gelegd van volksvertegenwoordigers die buiten het praktische parlementaire werk staan.¹³⁰ Ook nadien zijn deze aloude alternatieven (grondwetskamer en referendum) nog wel overwogen en in nieuwe vormen voorgesteld.¹³¹

Toch werd door opeenvolgende regeringen, staatscommissies en Kamers vastgehouden aan de essentialia van de bestaande procedure. Hiervoor bleek hoe artikel 137 Grondwet zélf recent voorwerp van herziening is geworden en dat het debat over wijziging van de herzieningsprocedure nog niet is geluwd. Dat neemt echter niet weg dat belangrijke grondtrekken van het herzieningsproces tot dusverre in hoge mate ongewijzigd bleven.

Voetnoten

1

Uitgangspunt voor dit commentaar is het commentaar van G.F.M. van der Tang (1943-2011) in: P.W.C. Akkermans & A.K. Koekkoek, De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992 (tweede druk). J. Kiewiet heeft in 2015 op het commentaar van Van der Tang voortgebouwd. Dit commentaar is in 2021 bewerkt en geactualiseerd door E.J Janse de Jonge.
2

Deze uitdrukking is ontleend aan K. van Leeuwen, Uit het spoor van Thorbecke. Grondwetsherziening en staatsvernieuwing in Nederland, 1883-1983 (diss. Nijmegen), Amsterdam: Boom uitgevers 2013, p. 49. De brandkast-vergelijking stamt van de Groningse hoogleraar E.H. s’Jacob in zijn artikel ‘Gevaar voor verstening der grondwet’, NJB 1951, nr. 26, p. 713-720, op p. 714-715, die de grondwet omschreef als de ‘brandkast, waarin wij allerlei politieke afspraken opbergen om te voorkomen dat daaraan telkens kan worden getornd.’
3

Over ‘flexible’ en ‘rigid constitutions’, zie J. Bryce, Constitutions, New York, Oxford University Press, 1905, p. 10 en toegepast op Nederland J.H. Gerards, ‘The Irrelevance of the Netherlands Constitution, and the Impossibility of Changing It’, Revue interdisciplinaire d'études juridiques 2016, afl. 2, p. 222-220. Hierbij passen twee kanttekeningen. In de eerste plaats, kan de kwalificatie ‘rigide’ op grond van recent empirisch-rechtsvergelijkend onderzoek in twijfel worden getrokken. Haex en Goossens noteren dat de Nederlandse Grondwet in vergelijking met andere landen een ‘gemiddelde wijzigingsgraad en moeilijkheidsgraad van de wijzigingsprocedure’ kent: ‘de rigiditeit van de Nederlandse Grondwet is internationaal gezien niet meer dan gemiddeld.’ Zie J. Goossens & K. Haex, ‘De rigide Nederlandse Grondwet? Een empirische analyse van de grondwetswijzigingen 1814-2023’, in: J.H. Gerards, J. Goossens, & E.Y. van Vugt (red.), Constitutionele verandering in Nederland? De grondwetswijzigingen van 2022-2023, Den Haag: Boom Juridisch 2022, p. 38-40. Ten tweede, veranderen grondwetten niet enkel door wijziging van de tekst, maar ook langs andere wegen, zoals door uitleg daarvan door de rechter of politieke actoren. Uit de constatering dat de procedure van grondwetsherziening een hoge drempel voor wijziging vormt, volgt niet een-op-een dat de Nederlandse Grondwet in alle opzichten rigide is. Over andere modaliteiten van constitutionele verandering, zie recent uit Nederland R. Passchier, Informal constitutional change. Constitutional change without formal constitutional amendment in comparative perspective (diss. Leiden), Leiden: E.M. Meijers Instituut 2017, p. 1-18; E.Y. van Vugt, De Staten-Generaal vertegenwoordigen het geheele Nederlandse volk (diss. Tilburg), Den Haag: Boom Juridisch 2021, p. 20-23; T.E.J.H. van Gennip, De Grondwetsherzieningsprocedure (diss. Nijmegen) 2021, p. 116-120.
4

De procedure werd na 1815 enkel in 1848, 1983 en 1995 gewijzigd. Zie E.Y. van Vugt & T.E.H.J. van Gennip, ‘Herijking van de Grondwetsherzieningsprocedure’ in: J.H. Gerards, J. Goossens, & E.Y. van Vugt (red.), Constitutionele verandering in Nederland? De grondwetswijzigingen van 2022-2023, Den Haag: Boom Juridisch 2022, p. 245. H.G. Hoogers, ‘De herziening herzien. Over de (on)vanzelfsprekendheid van het wijzigen van hoofdstuk 8 van de Grondwet’, RegelMaat 2007, afl. 3, p. 105 wijst daarnaast op de invoering van een bepaling in 1956, die inhield dat de tekst van de Grondwet bij gewone wet in lijn kon worden gebracht met die van het Statuut. De vanzelfsprekendheid daarvan in het licht van artikel 5 lid 2 Statuut maakt dit echter tot een bepaald licht amendement, dat de herzieningsprocedure zelf bovendien onaangeroerd liet.
5

Stb. 2022, 335.
6

Kamerstukken II 2019-2020, 35 419, nr. 3, p. 8. Zo ook H.M.B. Breunese, ‘Wijziging van de grondwetsherzieningsprocedure’, TvCR 2021, afl. 2, p. 121 (‘verduidelijking’) en R.J.B. Schutgens, ‘De Grondwetsherziening onder revisie. Twee voorstellen tot herziening van de Grondwetsherzieningsprocedure en hun verhouding tot de tussentijdse kiezersraadpleging over voorstellen tot herziening van de Grondwet’, RegelMaat 2021, afl. 3, p. 199 over een ‘procedureel-technische’ wijziging, althans in vergelijking met het in paragraaf 11 te bespreken voorstel tot behandeling van tweede lezing door de verenigde vergadering.
7

G.F.M. van der Tang, Grondwetsbegrip en grondwetsidee (diss. Rotterdam), Deventer: Gouda Quint 1998, p. 162-168; G.F.M. van der Tang, ‘Formele en materiële constitutie: de Grondwet als basiswet’, p. 53-74, in: H.R.B.M. Kummeling e.a., De aard van grondwetsherzieningen, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001, p. 59.
8

Zie Jean-Jacques Rousseau, Het maatschappelijk verdrag, Amsterdam: Boom uitgevers 1995, p. 52 e.v.
9

Van der Tang 1998, p. 148-152.
10

Rousseau 1995, p. 75-80 en Van der Tang 1998, p. 148-152.
11

Van der Tang 1998, p. 162.
12

B.C. de Savornin Lohman, Over het begrip Grondwet, Utrecht: Oosthoek 1912, p. 21 28; H.Th.J.F. van Maarseveen & G.F.M. van der Tang, Over het verschijnsel grondwet, Rotterdam: Erasmus Universiteit 1973, p. 9-12.
13

G. van den Bergh, ‘Herziening der herziening’, in: Verzamelde staatsrechtelijke opstellen. Derde bundel, Alphen aan den Rijn: Samsom 1957, p. 35‑57, op p. 36-38; De Savornin Lohman 1912, p. 49.
14

T.E.J.H. van Gennip, De Grondwetsherzieningsprocedure (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 2021, p. 12-18.
15

De regering of – ingevolge een initiatief van één of meer leden – de Tweede Kamer kan een voorstel tot grondwetswijziging indienen. De Tweede en Eerste Kamer nemen dit wetsvoorstel in eerste lezing aan met een gewone meerderheid. Dit wordt omschreven als de ‘eerstelezingswet’, ‘overwegingswet’ of ‘verklaringswet’.
16

Bij de herziening van 1840 werd ervan uitgegaan dat ook het laatste lid van het artikel slechts betrekking had op de Tweede Kamer. Thorbecke echter meende dat de eis van een gekwalificeerde meerderheid mede gold voor de behandeling in de Eerste Kamer.
17

H.T. Colenbrander, Ontstaan der Grondwet. Deel II, ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff 1909, p. 472.
18

J.R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet, Amsterdam: Johannes Müller 1839, p. 311.
19

Het regeringsvoorstel had voor de tweede lezing voorzien in een verenigde en verdubbelde vergadering van beide kamers welke op haar beurt zou worden ontbonden na de behandeling der voorstellen. De Tweede Kamer wilde echter van een dergelijke omslachtige regeling, die twee verplichte ontbindingen wegens grondwetsherziening zou hebben opgeleverd, niets weten. P.J. Oud, Honderd jaren, Een eeuw van staatkundige vormgeving in Nederland. 1840-1940, Assen: Van Gorcum 1970, p. 38.
20

Artikel 196 en 197 Grondwet 1848. Zie voetnoot 4.
21

Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 3, p. 5-6 (Nng, VIII, p. 5-6).
22

Thans zijn dat er 27. Zie E.J. Janse de Jonge, Amerikaans staatsrecht, Den Haag: Boom Juridisch 2020, p. 43 en 49. Over verschillende modaliteiten waarop grondwetswijzigingen tekstueel kunnen worden ingepast in de Grondwet, zie G. Leenknegt & R. Passchier, ‘Between Accessibility and Oblivion: Strengths and Weaknesses of the ‘Invisible’ Dutch Constitutional Amendment Model’, in: R. Albert (red.), The Architecture of Constitutional Amendments: History, Law, Politics, Londen: Bloomsbury 2023.
23

Zie de inleiding op hoofdstuk 1 door Ernst Hirsch Ballin.
24

Op dit laatste punt wordt in het commentaar bij artikel 142 Grondwet ingegaan.
25

Kamerstukken II 2015/16, 34516, nr. 3, p. 8; Kamerstukken II 2015-2016, 34516, nr. 4, p. 4; Kamerstukken I 2017/18, 34 516, C, p. 2.
26

M. Stremler, ‘De voorgestelde algemene bepaling als fundamentele constitutionele norm’, TvCR 2018, afl. 2, p. 216-217; J. Goossens, ‘Invoering van een algemene bepaling of preambule in de Nederlandse Grondwet’, in: N. S. Efthymiou, P.W.A. Huisman, & L. van Kalken, De vele facetten van het staatsrecht: Opstellen aangeboden aan prof. dr. R. de Lange, Oisterwijk: Wolf Legal Publishers 2020, p. 40-41; M. Stremler, ‘De kernbeginselen van onze Grondwet’, De algemene bepaling in historisch-constitutioneel perspectief’, in: Gerards, Goossens & Van Vugt 2023, p. 159.
27

Kamerstukken II 2015/2016, 34 516, nr. 3, p. 8; Kamerstukken II 2015-2016, 34516, nr. 4, p. 4-5, 13
28

Zie Kamerstukken I 2017/18, 34 516, E, p. 2 over een ‘argumentatiedrempel’.
29

Kamerstukken II 2015/2016, 34 516, nr. 3, p. 8.
30

Stremler 2023, p. 159.
31

Kamerstukken I 2017/18, 34 516, E, p. 2.
32

Nader: Hoogers 2007.
33

Hoogers 2007, p. 100 wijst op de consequentie daarvan (‘Neemt men het bestaan van een dergelijke bevoegdheid aan, dan volgt daar immers uit dat de tot herziening van de Grondwet bevoegde organen in feite aan geen enkele grondwettelijke bepaling onderworpen zijn, zelfs niet aan de herzieningsartikelen.’).
34

Van Leeuwen 2013, p. 148. De herziening van 1887 resulteerde bijvoorbeeld in twaalf wetsvoorstellen, terwijl in 1983 maar liefst 39 wetsvoorstellen passeerden, waarvan er 33 de eindstreep haalden.
35

H.M.B. Breunese, ‘Grondwetsherziening op initiatief van de Tweede Kamer’, RegelMaat 2009, afl. 24, p. 116.
36

Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 3, p. 6 (Nng, VIII, p. 6).
37

C.A.J.M. Kortmann/P.P.T. Bovend'Eert, B.P. Vermeulen, J.L.W. Broeksteeg & C.N.J. Kortmann, Constitutioneel Recht (achtste druk), Deventer: Kluwer 2021, p. 101.
38

Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 7, p. 3 (Nng, VIII, p. 30).
39

C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987, p. 374-375.
40

D.J. Elzinga, R. de Lange & H.G. Hoogers, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2014, p. 196.
41

Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 9, p. 1 (Nng, VIII, p. 40).
42

Zie o.a. Kamerstukken II 2005/06, 30442, nr. 7.
43

Nader: Breunese 2021, p. 119.
44

Zie het commentaar op artikel 64 Grondwet.
45

Kamerstukken II 2006-2007, 31012, nr. 4, p. 3.
46

Over die grammaticale lezing, zie Breunese 2021, p. 122; Schutgens 2021, p. 201.
47

Zie nader paragraaf 7 over kiezersraadpleging als ratio van de verkiezingen in het kader van artikel 137 Grondwet.
48

Zo bepleiten L. Dragstra & G. Boogaard, ‘In vergaande staat van ontbinding’, RegelMaat 2007, p. 115-118 een uitleg van de herzieningsprocedure in het licht van artikel 4 Grondwet, dat het passief kiesrecht vastlegt. Zie over deze optie verder Van Gennip 2021, p. 92-93 en 139-140.
49

Kamerstukken II 2006–2007, 31 012, nr. 4, p. 3-4.
50

Kamerstukken II 2009/10, 31570, nr. 14, p. 7-10 bevat een weging van argumenten.
51

Kamerstukken II 2019–2020, 35 419, nr. 3, p. 3. 2.
52

Kamerstukken II 2009/10, 31570, nr. 14, p. 7.
53

Kamerstukken I 2019-2020, 35 419, nr. 6, p. 2.
54

Voor de Eerste Kamer was die eis al eerder verdwenen (Stb. 1995, 403). Omdat de samenstelling van Provinciale Staten na ontbinding van de Eerste Kamer hetzelfde bleef (en de samenstelling van de na ontbinding gekozen Eerste Kamer daarmee hoogstwaarschijnlijk evenmin veranderde), was dat een ‘betrekkelijk zinloze aangelegenheid’. Zie P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement (12de druk), Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 96-97. Hierover kritisch: C.A.J.M. Kortmann, ‘De grondwetsherziening inzake de grondwetsherziening: één ‘s’ te veel’, NJB 1994/4, p. 128.
55

Van Gennip 2021, p. 54. Zo ook Kamerstukken II 2006-2007, 31012, nr. 4, p. 2.
56

Oud 1970, p. 38.
57

Elzinga, De Lange & Hoogers 2014, p. 196.
58

A.D. Belinfante & J.L. de Reede, bewerkt door N.S. Efthymiou, M.M. Julicher, R. de Lange, S.C. Loeffen & S.A.J. Munneke, Beginselen van het Nederlandse staatsrecht, Deventer: Kluwer 2020, p. 177.
59

Kamerstukken II 2019-2020, 35 419, nr. 3, p. 3. Het argument dat Kamerontbinding een welkome attenderende functie vervult, omdat in het besluit en de nota van toelichting daarop wordt geëxpliciteerd dat verkiezingen mede plaatsvinden in het licht van een voorstel tot grondwetswijziging, legde naar het oordeel van de grondwetgever onvoldoende gewicht in de schaal. Zo Kamerstukken II 2019-2020, 35 419, nr. 3, p. 4. Hierover Van Gennip 2021, p. 156.
60

Schutgens 2021, p. 197; Van Vugt & Van Gennip 2021, p. 258, beide met verdere verwijzingen.
61

Van Gennip 2021, p. 31-32, 132-139; Schutgens 2021, p. 197.
62

Handelingen 1847/48 (deel 2), p. 394-395. Daarin overweegt de grondwetgever dat “eene wijziging in de Grondwet dermate belangrijk moet worden geacht, dat de natie kan verlangen dat dusdanige verandering worde onderzocht en overwogen, door mannen die minder of niet gehecht zijn aan het vroegere, en die door verspreiding van nieuw licht niet anders dan tot bevordering van het goede kunnen medewerken.”
63

Schutgens 2021, p. 197.
64

Zie Kamerstukken II 1951/52, 2341, nr. 13, p. 19 in reactie op een voorstel van de Staatscommissie-Van Schaick ter introductie van een speciaal gekozen Grondwetskamer. De argumentatie dat daarmee – anders dan in de vigerende regeling – een waarlijke kiezersraadpleging zou worden gewaarborgd, werd door enkele Kamerleden kritisch bejegend omdat het doel van ontbinding en Kamerverkiezingen voorafgaand aan tweede lezing daarin niet gelegen zou zijn.
65

Dat gebeurt overigens indirect (Van Gennip 2021, p. 136-137) In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 3, par. 1) verwijst de regering naar de Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid (Kamerstukken II 1973/74, 12944, nr. 2, p. 15.), waarin kiezersraadpleging als grondgedachte centraal wordt gesteld. Daarmee wordt een door de Staatscommissie Cals/Donner geïdentificeerde ratio ondersteund (Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 327).
66

Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, 36, p. 2-4; Kamerstukken II 2007/08, 31 570, nr. 3, p. 20; Kamerstukken II 2009/10, 31570, nr. 14, p. 3.
67

Zo legt de regering deze ratio mede ten grondslag aan de – hierna te bespreken (paragraaf 8) – ‘valbijlconstructie’ die meebrengt dat een na eerste lezing nieuwgekozen Tweede Kamer behandeling van een wijzigingsvoorstel moet afronden, op straffe van vervallenverklaring van het voorstel. Zie Kamerstukken I 2019–2020, 35 419, C, p. 2. Ook in de Handelingen keert die gedachte, bij monde van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, terug (Handelingen I 2020/2021, nr. 4, item 8, p. 23).
68

Kamerstukken II 2019–2020, 35 533, nr. 3, p. 1-8. Zie over dat voorstel paragraaf 11.
69

Bijv. Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid (Kamerstukken II 1973/74, 12944, nr. 2, p. 15).
70

Kamerstukken II 2009/10, 31570, nr. 14, p. 7. Zie ook Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VII, nr. 36, p. 4, instemmend aangehaald in Kamerstukken I, 2019–2020, 35 419, C, p. 2.
71

Schutgens 2021, p. 198.
72

Van Vugt 2021, p. 316 e.v.
73

G. Boogaard, ‘De Grondwet waarborgt de ‘gemengde democratie’, RMThemis 2018, afl. 6, p. 246-249.
74

Van Vugt & Van Gennip 2023, p. 260.
75

Dat zou enkel anders liggen als wordt geopteerd voor een referendum ter vervanging van de tweede lezing. Zie over die optie nader paragraaf 12.
76

Kamerstukken II 2009/10, 31570, nr. 14, p. 6. Zo ook, in het kader van het (in paragraaf 11 te bespreken) voorstel tot behandeling van tweede lezing in verenigde vergadering, Kamerstukken II 2019/20, 35533, nr. 3, p. 1-2.
77

Kamerstukken II 2009/10, 31570, nr. 14, p. 3, waarop bij de herziening van 2022 (Kamerstukken II 2019-2020, 35419, nr. 3, p. 1) werd voortgebouwd.
78

Zie voor de term de Afdeling advisering van de Raad van State (Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, 36, p. 3).
79

Kortmann 1987, p. 24; J.LW. Broeksteeg, ‘Het plebiscitaire element in de procedure van Grondwetherziening’, p. 315-330, in: C.W. Noorlander, J.L.W. Broeksteeg, N.S. Efthymiou & H.G. Hoogers, Het volk regeert. Beschouwingen over de (Nederlandse) democratie in de 21e eeuw, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2008, p. 319.
80

De Afdeling advisering van de Raad van State laat zien dat de tijd tussen de ontbindingsverkiezing en indiening van de voorstellen in tweede lezing is toegenomen van uiterlijk dertien dagen in 1986 tot wel 212 dagen in 2002. Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, nr. 36.
81

Advies van de Raad van State van 17 oktober 2003, zie Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, 36, p. 4. In het Kamerdebat dat (mede) over deze kwestie ging sloten regering en Tweede Kamer zich daarbij aan. Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, nr. 36. Zo ook over deze kwestie in de Eerste Kamer Handelingen I 2004/05 en Handelingen I 2007/08, nr. 34, p. 1416-1446.
82

Zo Schutgens 2021, p. 202 en Breunese 2021, p. 126.
83

Ook in de literatuur woedde hierover debat. Zie R.J.B. Schutgens, ‘De ontbinding ontleed. Over de betekenis van de verplichte Kamerontbinding van artikel 137 Grondwet in de huidige grondwetspraktijk’, AA, afl. 1, p. 5966; E.Y. van Vugt, ‘Ruim, redelijk of rigide: de uitleg van artikel 137, vierde lid, Grondwet door de Raad van State’, TvCR 2019, afl. 1, p. 51-63.
84

Kamerstukken II 2017/18, 32334, nr. 11. Over dit advies, zie de ‘annotatie’ daarbij van R.J.B. Schutgens, ‘De ontbinding ontleed. Over de betekenis van de verplichte Kamerontbinding van artikel 137 Grondwet in de huidige grondwetspraktijk’, AA 2018, afl. 1, p. 59-66.
85

Handelingen II 2018/19, nr. 10, item 8. Zie kritisch over die buitengrondwettelijke figuur T.E.J.H. van Gennip, ‘Het intrekken van het voorstel-Halsema is ongrondwettig’, NJB 2018/1952, afl. 37, p. 2832-2833.
86

Voor de Eerste Kamer geldt de valbijlconstructie logischerwijs niet. Nieuwe verkiezingen van de Eerste Kamer zijn geen vereiste in het herzieningsproces. Kamerstukken I 2019–2020, 35 419, nr. 6, p. 3.
87

Kamerstukken II 2019–2020, 35 419, nr. 3, p. 6. De Afdeling advisering kon zich in haar advies over het wijzigingsvoorstel in deze oplossing goed vinden. Kamerstukken II 2019–2020, 35 419, nr. 4 p. 2.
88

Kamerstukken I 2019–2020, 35 419, C, p. 2. Zie ook Handelingen I 2020/2021, nr. 4, item 8, p. 23 en de Afdeling advisering van de Raad van State (Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, 36, p. 4). Over het verband tussen kiezersraadpleging en de valbijlconstructie, zie Schutgens 2021, p. 202-203. Wie betoogt de tussentijdse verkiezing geen plebiscitair kent, zoekt de rechtvaardiging voor de valbijlconstructie elders. Zo stellen Van Vugt & Van Gennip 2021, p. 264-265, dat daarmee wordt beoogd om een ‘duurzame en bestendige’ (als in: ononderbroken) steun voor grondwetsherzieningen te waarborgen. Die ratio herleiden zij tot de Staatscommissie Remkes (Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport van de Staatcommissie Parlementair Stelsel, Amsterdam: Boom 2018, p. 312). Deze grondgedachte voor tussentijdse verkiezingen wordt ook in het kader van het aanhangige voorstel tot behandeling van de tweede lezing door de verenigde vergadering verwoord (Kamerstukken II, 2019-20, 35533, nr. 3, p. 2 en 4). Zij kan bestaan naast de door het kabinet aangevoerde plebiscitaire rechtvaardiging en het argument van constitutionele duidelijkheid. Alle wijzen in de richting van een valbijlconstructie.
89

Kamerstukken II 2019-2020, 35 419, nr. 3, p. 5-6.
90

Hierover S. Loeffen & A. de Ridder, ‘Het herziene Reglement van Orde van de Tweede Kamer’ TvCR 2022, afl. 1, p. 43. Een andere nieuwe bepaling in het Reglement van Orde, die bepaalt dat de Kamervoorzitter aan de Kamer voor moest stellen een niet-tijdig behandeld voorstel als ‘vervallen te beschouwen’ (artikel 9.29, lid 2), is sinds inwerkingtreding van de wijziging van artikel 137 Grondwet zonder rechtskracht. De rechtsgevolgen van te late behandeling worden immers door de Grondwet zelf geregeld. Kamerstukken II 2020–2021, 35 789, nr. 6, p. 2.
91

Kamerstukken II 1976/77, 14213, nr. 3, p. 7 (Nng, VIII, p. 7). Zie over deze kwestie H.J. Morren, ‘Het initiatiefrecht van de Tweede Kamer’, TvO 1972, p. 131-134 en uitvoerig H.M.B. Breunese, ‘Grondwetsherziening op initiatief van de Tweede Kamer’, RegelMaat 2009, afl. 2, p. 114-115.
92

Volgend op een suggestie van de Raad van State. Zie Kamerstukken II 2017/18, 32334, nr. 11, p. 7.
93

Staatscommissie-Cals/Donner Eindrapport, p. 335-336.
94

Hierover uitgebreid G.F.M. van der Tang, ‘Artikel 137’, in: P.W.C. Akkermans & A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een artikelsgewijs commentaar, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992, p. 1190.
95

Kortmann 1987, p. 376.
96

Van Gennip 2021, p. 14, 17, 22 en 146.
97

J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek. Tweede deel, Arnhem: Gouda Quint 1887, p. 803, met instemming geciteerd door P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1970, p. 40.
98

Dat in rechtsvergelijkend opzicht vraagtekens te plaatsen zijn bij de stelling dat Nederland een (relatief) ‘rigide’ Grondwet kent (zie voetnoot 3), doet aan de mogelijkheid van kritiek op de zwaarte van de procedure als zodanig immers niet af.
99

De preadviezen zijn opgenomen in Boukema & Meuwissen 1976, p. 265-388.
100

Van Leeuwen 2013, p. 31-32 (‘Met name op de grootste politieke pijnpunten bracht de herziening van 1887 niet de gewenste vergezichten. De kiesrechtkwestie vond slechts een tijdelijke oplossing in een schrapping van de voornaamste grondwettelijke belemmeringen voor uitbreiding van het kiesrecht. En op het terrein van het onderwijsartikel vond zelfs geen enkel wijzigingsvoorstel een meerderheid die voldoende groot was om de grondwet te veranderen, waarop de Tweede Kamer ten slotte met een gewone meerderheid besloot om het bestaande grondwetsartikel op een andere wijze uit te leggen. Pas in 1917 zouden beide kwesties een regeling vinden die de zich emanciperende confessionelen en socialisten kon bevredigen.’)
101

H. Verkouteren, Grondwetsherziening, Baarn: Hollandia 1912, p. 30.
102

‘De heerschappij der Grondwet’, De Gids 1906, deel 4, p. 371 407 (opgenomen in P.W.C. Akkermans, P.J. Boukema & D.H.M. Meuwissen (red.), Grondwet en Grondwetsherziening; tekstenverzameling, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1984, p. 9-47). Een beroemd vertoog tegen de Grondwet is ook te vinden in de brochure ‘Ongezonde lektuur’, Groningen: Wolters 1913.
103

J. Oppenheim, ‘De suprematie der Grondwet’, Rechtsgeleerd Magazijn 1907, p. 45-85, opgenomen in Boukema & Meuwissen 1976, p. 51-91.
104

De Nationale Conventie noemt in haar rapport (Nationale Conventie 2006, p. 48, voetnoot 7) de voorbeelden van de dualisering van het gemeentebestuur die niet overeenkomt met de grondwettelijke plaats van de raad aan het hoofd van de gemeente en de omzeiling van de Grondwet door middel van de Tijdelijke referendumwet. Daarnaast kan ook het voorstel genoemd worden om de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester niet langer in de Grondwet te regelen, Kamerstukken II 2012/13, 33239, nr. 5.
105

Ook niet als een wijziging wel dat effect kan hebben. Zie bijvoorbeeld expliciet de regering in het kader van het hieronder (paragraaf 11) te bespreken voorstel tot behandeling van tweedelezingsvoorstellen in verenigde vergadering (Kamerstukken II 2019-2020, 35522, nr. 3, p. 5).
106

Zie Van Gennip 2021, p. 189-195 over alternatieven voor behandeling van een wijzigingsvoorstel door de Eerste Kamer.
107

Elzinga, De Lange & Hoogers 2014, p. 198. Een voorbeeld daarvan biedt de ‘Nacht van Wiegel’ in de nacht van dinsdag 18 op woensdag 19 mei 1999, waarin invoering van een correctief referendum sneuvelde met een stemverhouding van 49 stemmen voor en 26 tegen. Ook in de ‘Nacht van Van Thijn’ op 22 maart 2005 en 9 april 2019 (over de gekozen burgemeester) en het initiatiefvoorstel-Van der Staaij betreffende twee derde meerderheid van stemmen voor goedkeuring EU-verdragen. Van Leeuwen 2013, p. 56 bespreekt hoe in het verleden de ‘Heeren Zeventien’ in de vijftig leden tellende Eerste Kamer een grondwetsherziening konden blokkeren.
108

Eindrapport van de Staatscommissie tot onderzoek der vraag, van welke bepalingen der Grondwet herziening noodzakelijk en thans raadzaam is, Den Haag: Van Weelden & Mingelen 1884, p. 28.
109

Staatscommissie-Cals/Donner Eindrapport, p. 333-334. De Staatscommissie stelde daarnaast voor de Eerste Kamer rechtstreeks te verkiezen. Zou die wijziging geen doorgang vinden dan zouden Tweede en Eerste Kamer afzonderlijk blijven beslissen, maar zou voor de Eerste Kamer een gewone en geen meerderheid van twee derden gelden.
110

Kamerstukken II 1973/74, 12944, nr. 2, p. 16-17.
111

Kamerstukken II 1974/75, 12944, nr. 22 (herdruk).
112

Kamerstukken II 1974/75, 13472, nr. 1, p. 1.
113

Aldus H.P. Heida, ‘De procedure van grondwetsherziening en de suggestie Feij’, NJB 1981, p. 357.
114

Kamerstukken II 2020/21, 35533, nrs. 1-3.
115

Kamerstukken II 2020/21, 35533, nr. 3, p. 1-3.
116

Kamerstukken II 2020/21, 35533, nr. 4.
117

Ibid, p. 5-6.
118

Schutgens 2021, p. 208-209.
119

Schutgens 2021,p. 209. Hoewel zij spreekt van een ‘verbetering ten opzichte van de huidige vormgeving’ wees de regering die optie af. De Eerste Kamer kan dan nog steeds ‘als apart instituut’ een wijziging verhinderen waarvoor ‘grote steun is verworven’. Zie Kamerstukken II 2020/21, 35533, nr. 3, p. 4.
120

Schutgens 2021, p. 207-208. Zie ook Van Gennip 2021, p. 193.
121

Van Gennip 2021, p. 191-194.
122

Ibid, p. 193. Zo ook H. Broeksteeg, ‘De verenigde vergadering: niet bedoeld voor grondwetsherziening’, Nederland Rechtsstaat 29 november 2022 < https://www.nederlandrechtsstaat.nl/de-verenigde-vergadering-niet-bedoeld-voor-grondwetsherziening/>
123

Ibid, p. 193-194.
124

Kamerstukken II 2020/21, 35533, A.
125

Elzinga, De Lange & Hoogers 2014, p. 197, voetnoot 44; Kamerstukken II 1993/94, 21427, nr. 96; Kamerstukken I 1993/94, 23575.
126

D.J. Elzinga, ‘Saevis tranquillus in Undis. Zeven vuistregels voor de grondwetgever’, in: Symposium op 13 februari 2013 over: De grondwetsherziening van 1983: 30 jaar oud of 30 jaar jong?, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2013, p. 38.
127

Oud 1970, p. 39-41.
128

Kranenburg, Het Nederlandsch Staatsrecht. Deel II, Haarlem H.D. Tjeenk Willink, 1958, p. 554). Eenzelfde voorstel was gedaan door Krabbe ‘De heerschappij der Grondwet’, De Gids 1906, afl. 4, p. 371-407. Zie ook A.K. Koekkoek, Bijdrage tot een christen democratische staatsleer (oratie Tilburg), Deventer: Kluwer 1982, p. 25-26.
129

Uitgebreider over deze voorstellen Van der Tang 1992, p. 1193 en Van Gennip 2021, p. 73-75 en p. 185-187.
130

Bijlage Handelingen II 1951/52, 2341, nr. 2.
131

Zo werd door de winnaars van de ‘Grondwetstrijd’ relatief recent een voorstel voor de oprichting van een grondwetskamer gedaan en gingen Schutgens en Sillen voor anker liggen bij een (facultatief) referendum ter vervanging van de tweede lezing. Zie respectievelijk K. Haan, M. de Boer, R. Dekker, R. Nehmelman, J.W. van Rossem en M.J. Vetzo, ‘De Kiss of Life voor de Grondwet’, NJB 2014/1228, afl. 25, p. 1681-1684 en R.J.B. Schutgens & J.J.J. Sillen, ‘Grondwetsherzieningsreferenda’, in: B.J. van Ettekoven & J. Polak (red.), Rechtsorde en bestuur. Liber Amicorum aangeboden aan Piet Hein Donner, Den Haag: Boom juridisch, p. 77-94.