Grondwettelijke voornemens #3: De Gülenscholen

Het recht op onderwijs is het afgelopen jaar op diverse manieren in het nieuws geweest. Zo was er onder meer aandacht voor het rapport van de Inspectie van het Onderwijs over sociale ongelijkheid in het onderwijs, thuiszitters en de halvering van het aantal zwakke basis- en middelbare scholen sinds 2011.[1] Een ander onderwijsthema dat uitgebreid in het nieuws is geweest is betreft de zogeheten Gülen-scholen.[2] Deze scholen hebben deze naam na de coup in Turkije van 15 juli 2016 verworven. De coup heeft voor verdeeldheid gezorgd in Turkije, waarbij aanhangers van Gülen zich tegenover aanhangers van president Erdogan stelden. Deze tegenstelling was ook zichtbaar op Nederlandse scholen, waar Turks-Nederlandse ouders niet wilden dat zij en hun kinderen geassocieerd werden met Gülen sympathisanten. Het gevolg, en de reden waarom Turks-Nederlandse ouders het nieuws haalden, was dat deze ouders massaal hun kinderen van deze Gülen-scholen verwijderden.

De verwijdering van kinderen door hun ouders van de zogeheten Gülen-scholen roept allerlei onderwijsrechtelijke vragen op. Krijgen deze leerlingen na verwijdering op een andere erkende school onderwijs (en voldoen ze daarmee aan de verplichtingen van de Leerplichtwet 1969?)? Wat zijn de financiële gevolgen voor de leeggelopen Gülen scholen, nu bekostiging wordt verkregen op basis van leerlingenaantal en juist dat leerlingaantal is teruggelopen? Een andere kwestie is in welke mate de ouders die hun kinderen van school hebben verwijderd de mogelijkheid hebben om een bekostigde school voor hun kinderen te stichten die in overeenstemming is met hun overtuigingen en de wijzigingen die het conceptwetsvoorstel Meer Ruimte voor Nieuwe Scholen (hierna: conceptwetsvoorstel)[3] op de stichting van nieuwe bekostigde scholen voor ogen heeft.

Al jaren is er discussie over de stichting van bekostigde bijzondere scholen in Nederland. Het Nederlands systeem is dichtgeslibd; het stichten van een bijzondere school is door de wettelijke stichtingsnormen nagenoeg onmogelijk. Niet alleen moet er bij de stichting van een bekostigde bijzondere school voldaan zijn aan de stichtingsnormen (zoals voldoende animo voor een school), ook moet zij een wettelijk erkende richting bezitten. “Richting”, in de zin van artikel 23 Grondwet ziet op religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen en wordt als volgt geformuleerd in artikel 23 lid 5 Grondwet: De eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, worden bij de wet geregeld, met inachtneming, voor zover het bijzonder onderwijs betreft, van de vrijheid van richting. Het begrip richting wordt eng uitgelegd, zo is het boeddhisme geen erkende richting, evenmin als pedagogische grondslagen.[4] Het zijn nu juist vaak niet de erkende richtingen, zoals het katholicisme, die voor ouders doorslaggevend zijn voor de keuze voor een school, maar steeds meer spelen andere concepten zoals pedagogische overwegingen een rol. Al eerder overwoog onder meer de Onderwijsraad dat het richtingsbegrip ruimer moet worden geïnterpreteerd om beter aan te sluiten bij onze moderne samenleving.[5]

Deze verruiming lijkt er te komen met het conceptwetsvoorstel. Het conceptwetsvoorstel laat het richtingsbegrip los bij de bekostiging van bijzondere scholen om zo meer ruimte te creëren voor nieuwe scholen. Andere opvattingen dan de nu wettelijk erkende richtingen kunnen dan ook ten grondslag liggen aan de nieuwe school, zoals didactische of pedagogische concepten. Volgens het conceptwetsvoorstel zal voor stichting van een school moeten worden voldaan aan de volgende vereisten: er moet voldoende belangstelling (in de zin van aantal leerlingen) voor de te stichten school zijn en de te stichten school moet aan bepaalde kwaliteitseisen voldoen. De ex ante kwaliteitstoets wordt uitgevoerd door de Inspectie van het Onderwijs op basis van het door de te stichten school aangeleverde startdocument, waarin onder meer is opgenomen hoe de school van plan is onderwijs van goede kwaliteit te leveren. De belangstellingsmeting bestaat uit een marktonderzoek of ouderverklaringen. Het marktonderzoek betreft een enquête verricht door een onafhankelijke en objectieve partij in het voedingsgebied van de school onder ouders van kinderen die bezig zijn met de schoolkeuze. Bij de ouderverklaring zal de initiatiefnemer van de nieuwe school deze groep ouders vragen of zij interesse hebben in de nieuw te stichten school en of zij hun kind bij deze school zouden inschrijven. In het geval ouders deze interesse en intentie hebben, zal hen gevraagd worden deze intentie vast te leggen in een formele intentieverklaring.

Met betrekking tot het conceptwetsvoorstel zijn de nodige kanttekeningen te plaatsen en geplaatst door onder meer Laemers en Zoontjens in het NVOR preadvies en in het advies van de Onderwijsraad over het conceptwetsvoorstel.[6] Denk in dit kader onder andere aan de vraag welke waarde de voorgestelde belangstellingsmeting toekomt, nu ouders juridisch niet zijn gebonden aan hun uitlatingen betreffende de schoolkeuze van hun kind. Een andere vraag is wat deze interpretatie van het richtingsbegrip betekent voor het richtingsbegrip in andere wetten zoals de Leerplichtwet 1969. Daarnaast is het de vraag wat de afschaffing van ‘richting’ bij de stichting van nieuwe scholen voor gevolgen heeft voor het schoolaanbod: wat voor type scholen zullen er dan komen? Zijn dit kleine scholen met een duidelijke signatuur of splitsingen van grotere scholen? Is de poule aan opvattingen die aan stichting ten grondslag kan liggen ongelimiteerd, zoals politiek geïnspireerde uitgangspunten van sympathisanten van Gülen of Erdogan, of dient dit te worden begrensd? En wat betekent de verruiming van school stichting voor de verhouding tussen nieuwe en bestaande scholen?

Ondanks deze vragen en andere kanttekeningen lijkt er overeenstemming te bestaan over de noodzaak van verandering van de wijze van stichting van nieuwe scholen. De maatschappelijke opvattingen over onderwijs zijn veranderd, het wordt tijd dat de uitleg van het richtingsbegrip van artikel 23 lid 5 Grondwet (in ieder geval voor wat betreft de mogelijkheden van stichting van een nieuwe school) mee gaat in deze verandering. Door bij de uitleg van het richtingsbegrip niet alleen aansluiting te zoeken bij de ideologie van de Grondwetsbepaling, maar ook bestendige maatschappelijke opvattingen mee te nemen, zorgt de wetgever voor een toekomstbestendige Grondwet. En wie weet is het binnenkort, maar wellicht nog niet in 2017, mogelijk om een school te stichten op een andere grondslag dan richting.